关于海南公路投融资改革创新的思考

李兴欣

（海南省交通投资控股有限公司，海南 海口 570100）

自1988 年建省以来，海南对公路管理及投融资体制进行了多方探索：建省之初，公路建设主要依靠政府投资及境外贷款，由政府负责项目的投、融、建、管、养全流程；1993 年成立了以公路投融资为主业的股份制公司——海南高速公路股份有限公司，通过贷款、定向募集和发行新股等方式筹集资金，支撑了G98 东段等高速公路的建设；1994年海南省率先进行了燃油附加费改革，将过路费、过桥费、公路养路费和公路运输管理费“四费合一”，统一征收燃油附加费，2008 年响应国家成品油税费改革，在海南省燃油附加费中取消公路养路费和公路运输管理费两项费用，将燃油附加费调整为车辆通行附加费，建立了高速公路建设的可持续资金来源，形成了“规费质押、举债修路、收费还贷”和“省级投资、市县筹资、统贷统还”的公路投融资模式；2011 年成立省交通控股有限公司，利用银行贷款、短期融资券、中期票据等方式筹集资金，完成洋浦一小时交通圈、海文高速改建、西线高速改建和屯昌至琼中高速公路等项目建设。2015年，海南省交通运输厅成立省交通工程建设局，承担项目法人职责，采用代建制、代建+监理、PMC 项目管理承包、EPC 设计施工总承包等项目管理模式。2022 年11 月，省政府授权将“十四五”期间待开工的63个省级项目业主变更为省交通投资控股有限公司和海南公路建设项目管理有限公司。

自1994 年开始征收机动车辆燃油附加费以来，海南公路建设探索实施了股份制、传统代建制、交通投融资平台等多种模式，但在车辆通行附加费由政府征收，定性为政府性基金收入的背景下，海南公路建设以政府投资为主的模式没有发生根本改变。

一、海南省公路投融资模式改革创新的必要性

随着经济社会发展，改革深入推进，交通运输投融资环境发生较大变化，海南省公路投融资模式也进入转型的关键阶段。

一是“十四五”公路基础设施投资任务重。“十四五”是海南省加快构建综合立体交通体系的黄金期，公路基础设施需求持续扩大、建设任务重，“十四五”时期公路交通建设领域总投资额较“十三五”翻番，受制于海南省地方政府专项债券限额以及通行附加费收入情况等因素，能够安排用于公路建设的地方资金有限，“十四五”时期及未来公路交通建设资金保障面临较大挑战。

二是公路建设资金来源市场化程度不足。目前海南省高等级公路建设资金主要来源于中央补助和地方各级财政资金，缺乏市场化融资。“十三五”期间海南省公路建设总投资逾800 亿元，其中中央车购税补助资金占总投资的14%，各级财政公共预算资金占总投资的37.5%，地债资金占总投资的31.7%；中央综合财力补助资金占总投资的14.6%；中央专项建设基金（2017 年中央加大地债额度后不再安排）占总投资的2.2%，没有进行市场化融资。

三是通行附加费收入杠杆作用无法发挥。海南省车辆通行附加费基于燃油消耗量收费，收入无法对应到单个公路项目，项目投资回报难以测算，且车辆通行附加费属于政府性基金收入，受政府隐性债务规定限制，不能用于融资。这使得目前海南通行费收入杠杆作用难以发挥，社会资本参与海南公路投资建设存在一定障碍。

海南省当前公路投融资体制存在的问题制约了公路建设管理的高效性以及市场化融资能力，也不能满足自贸港建设和国家方针政策对海南省公路建设发展提出的新要求。

二、各省份交通投融资经验做法

（一）深化交通建设项目投融资模式创新

一是多措并举，创新交通建设项目投融资模式。江苏试点推广“股权投资+施工总承包”模式。在严控隐性债务风险的前提下，根据单个项目预测收益情况，吸引社会投资人对参建项目直接股权投资，筹集项目资本金，控制建设成本，此模式在江苏南通绕城高速公路项目、江阴靖江长江隧道、张靖皋长江大桥等项目推广采用。湖北采用“BOT+EPC”强强联合模式，湖北交投公开遴选或竞争性谈判确定施工单位合伙人，湖北交投作为牵头人与施工单位合伙人组建联合体参与高速公路项目投资人招标，中标后共同履约。

二是资本撬动，运用“基金+”模式扩大有效投资。广西由省属交投集团作为主要发起人设立建设投资基金，基金计划总规模1000 亿元，母基金由交投集团与自治区财政出资150 亿元共同设立，财政资金引导、撬动社会资本作为资本金投入项目。江西省交投集团与交通发展基金、保险公司及项目承包人作为LP 共同成立江西交投高速公路投资基金，作为交通强省母基金，注册规模100.01 亿元，由母基金与江西省交投集团各出资50%。福建省引进“基金+”、特许经营模式，吸引社会资本参与建设，缓解省市交通建设资金压力，推动宁（德）至古（田）高速公路、三明胡坊至岩前高速公路等5 个项目落地建设，累计带动投资344 亿元。

三是肥瘦搭配，做好项目前期包装。湖南将效益较好且有车购税支持的国高网项目与效益相对较差的省高网项目打捆，扩大项目规模，增强项目市场吸引力。甘肃通过收费公路带动非收费公路的方式，以收益搭配、项目搭配、主次搭配多种组合，将收费国道与城市片区综合开发捆绑、收费国高国道搭配非收费国道县道、收费国道与省级高速打包、主线带连接线统筹算账等，解决普通公路建设养护资金缺口。

（二）拓展新业务，注入新资源，反哺交通主业发展。

一是充分利用交通项目外溢效应，积极探索“交通+”，打造路衍经济增长点。江苏盐城射阳县充分发挥高速公路建设拉动沿线招商引资、土地增值、旅游开发的积极作用，将安徒生童话园、日月岛生态旅游区、黄沙港国家中心渔港等项目，与沿线高速公路同步投资开发建设，释放路衍经济收益。浙江一些区县积极将无收益的交通基础设施项目与收益资源打包，如甬台温高速三门联络线采用“交通+资源”模式，探索“高速公路特许经营权+采矿权”市场化联合开发试点，采用采矿权收入反哺公路建设项目资金。海盐县将疏港公路作为港口、码头等经营性资产的一部分进行整体策划，积极推进嘉兴海河联运示范区海盐多式联运工程，通过港口码头业态开发、客运综合体商铺办公用房、停车场、广告等收入来平衡资金，申报专项债券额度。

二是充分挖掘交通企业投融资潜力，将优质资源注入，做大做强本地交通企业。江苏连云港市政府将石梁河库区采砂经营权注入连云港交通集团，统筹提升石梁河水库综合整治和资源保护利用水平，产生的收益用于做强企业现金流及再融资。江西景德镇各县区政府以自持注入方式将土地、矿产、加油站注入市级路桥集团，由该企业投资建设区县普通公路项目。

（三）盘活存量经营性资产，形成良性循环。

一是积极参与试点发行基础设施REITs。浙江省交通投资集团成功发行两单REITs 产品，一是杭徽高速公路公募REIT，募集资金43.6 亿元，资金全部用于省交通集团新上高速公路项目建设。浙江沪杭甬高速公路公司作为原始权益人的“中金—浙江沪杭甬—申嘉湖杭高速公路资产支持专项计划”在上交所成功上市发行，是迄今市场发行规模最大的基础设施私募REIT项目。山东于2022 年申报发行基础设施公募REIT，成为“黄河流域生态保护和高质量发展”国家重大战略区域和山东省首单获批的基础设施公募REITs。

二是提升存量资产价值。广西依法推动不动产登记和土地作价出资转增广西交投资本金，对6 条高速公路土地进行评估增值，评估确权面积约5.38 万亩，初步测算评估增值金额47 亿元，预计后期所有高速公路土地完成确权后总体可评估增值300 亿元以上，做大交通企业资产，降低资产负债率，增强交通企业融资能力。云南省交通运输厅积极指导省属企业以让渡资产收益权获取增量资金的方式支持新建项目建设，形成存量资产和新增投资的良性循环。

（四）加强“政企金”合作，共谋新发展。

积极争取金融机构专项配套政策支持。

云南省每年召开银政企座谈会，争取国开行制定了针对云南专项配套政策，将多个项目纳入重点项目清单，在单列贷款规模、延长贷款期限、降低资本金比例、制定利率优惠政策、开辟绿色审批通道等方面给予差异化支持政策。福建成立由省交通运输厅领导挂帅的工作专班，与省农发行建立常态化沟通协调机制，签订战略合作协议，优化贷款方案，在贷款期限、贷款利率、还款模式和审批手续四个方面出台优惠政策。广西交通运输厅与中国银行、交通银行、国家开发银行、农业银行、工商银行广西分行等签订交通强区战略合作协议，对区交通基础设施建设提供超1.5 万亿元综合金融服务支持。广西开展融资再安排，即由国开行牵头组建银团，按照市场化的原则对1500 亿元存量债务进行置换，重新签订贷款期限为30 年的贷款合同，在还款方式上实行“统一举债、统一收支、统一管理”。延长债务期限，降低融资利率，年均节省财务成本5 亿元。

三、对海南省公路投融资模式创新的启示

在交通领域投资建设领域，各省已全面推行了市场化投融资体制，各地交投在各项政策支持下，通过自身市场化运作不断创新发展，承接了当地交通基础设施项目的建设任务。虽然各省省情和政策不同，但一些好的经验和做法仍富有借鉴价值和启示意义。

（一）交通领域需要市场化的投融资机制

实行政企职责分开制，政府部门仅负责行业指导及监管等，不承担各项建设项目的业主职责。如广西交通运输厅在项目建设中仅负责规划及业务指导，完成项目初步设计后由企业负责投资建设以及运营管理工作，由企业通过市场化运作完成各项投资任务，其名下经营性资产已划转各省级交通企业。海南省交通基础设施建设业主虽已移交给省交投及省路桥，但受限于车辆通行附加费性质及征收方式，公路建设仍然以财政性资金投入为主，资金筹措来源有限，无法满足自由贸易港交通基础设施大投入、大建设的要求。

（二）做大做优省级交通企业是各省的普遍做法

各省通过统筹省属综合交通相关企业战略重组、优化国有资本配置，推动公路、铁路等综合交通相关资源深度整合，实现综合交通相关产业转型升级。目前，各省基本都设立省级交通投资公司，注入优质资产资源，赋予优惠政策，由其承担项目建设投融资任务，有力推动了当地高速公路、铁路、机场、港口、城市轨道交通和物流设施等综合交通发展，各地交投公司资产也基本都超过千亿，每年带动上千亿元的交通基础设施投资项目。培育发展省级交通平台公司，发挥平台公司投融资优势，通过市场方式给予投融资支持，吸引和撬动社会资本加大投入，可满足“十四五”交通基础设施投资资金需求，加快自贸港建设进程。

（三）各地交通高速发展离不开金融机构的大力支持

交通基础设施投资有着单次投入大、回报周期长的典型特征，广西、河南等交通投资高速发展，年投资额超千亿的地区，当地承担交通基础设施建设的省属企业均与多家金融机构建立起良好的合作关系，充分利用银行信贷、债券、融资租赁、保险、REITs等资金来源，覆盖全渠道、全品种，单个公路项目除20%～35%的项目资本金外，剩余资金由金融机构提供支持。

四、对海南省公路投融资改革创新的建议

鉴于上述经验做法，结合海南省实际情况，提出如下建议：

一是探索多元化公路项目投融资模式。

投融资模式研究先行，在项目建议阶段，同步启动投融资模式研究，按项目实际情况及预测车流量，合理选择投融资模式，在车辆通行附加费尚未改革前，项目可探索“两步走”的方式，做好改革前后的衔接。

二是整合省内存量交通经营性资源。将现行分散的高速公路、沿线服务区、养护基地等公路资产用地确权后，根据土地性质，采用划拨或作价出资方式注入海南交投，将海南交投、海南高速、海南路桥等企业重组为海南交通集团，打造千亿级交通投融资企业，支撑“十四五”及后续公路项目建设。

三是尽快推动车辆通行附加费改革。将通行费性质由政府性基金收入转变为资产的经营性收入，使其回归市场化，从而使项目具备市场化融资的前提。将存量高速公路转为经营性公路，资产及收益权归企业所有，为下一步通过基础设施公募REITs 盘活创造条件。

四是深化“政金企”合作。在政府主管单位、金融机构和交通企业之间建立常态化的工作对接机制，强化项目信息共享，支持金融机构深入参与项目前期研究，确保项目投融资方案可落地，争取金融机构出台针对海南自贸港的专项支持政策。