广州城市外交评析

【基金项目】国家社会科学基金一般项目“美国华侨华人与中美关系互动研究（1979-2021）”（21BGJ05）阶段性成果。

摘要：深入理解和把握广州城市外交的方式功能，总结城市外交格局与趋势，对服务总体外交、促进城市发展具有重要意义。本研究以广州国际城市创新奖为例，运用“国际—国家—地方”层次评估法，深入分析和评价广州城市外交的效用。研究发现，依托“广州奖”这一城市外交品牌活动，广州从国际层面共享中国治理智慧，从国家层面践行大国外交的内涵与价值，从地方层面提升广州城市形象。研究提出，应持续扩大“广州奖”影响力、推广多边友城合作模式、完善广州城市外交议题设置以及增设城市外交战略型智库，推动广州打造成为具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市。

关键词：城市外交；“广州奖”；城市治理；国际友好城市；中心型世界城市

【中图分类号】 D827" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.06.008

随着全球化进程不断加快，跨国性生产要素和全球性资源不断聚集于对外开放水平较高的城市当中[1]。资金、技术以及人才等要素资源的高速流动和创新转化，使城市不仅具有经济生产和文化生产功能，而且在某种程度上还兼具政治生产能力。在此基础上，城市间涌现越来越多的外交场景。例如，城市日益成为全球性议题的实际参与者，尤其是在气候治理议题中，由城市组成的城市合作网络深刻影响着国际政策的制定进程，甚至在某些情况下代表国家层面应对全球风险和解决问题[2]。城市的政治和外交职能日益凸显，为国际关系和全球治理的演化带来了新的可能。2014年5月15日，国家主席习近平在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动的讲话中，首次正式提出“城市外交”[3]，从开展中国国际友好城市工作的角度，强调促进城市间资源共享，实现优势互补、合作共赢。此后，城市外交在政策层面得到了明确指引。

作为中国的“南大门”，广州是中国高水平对外开放的先行地。2024年4月7日，国家主席习近平在广州同法国总统马克龙进行非正式会晤时指出：“1000多年前，广州就是海上丝绸之路的一个起点。100多年前，就是在这里打开了近现代中国进步的大门。40多年前，也是在这里首先蹚出来一条经济特区建设之路。现在广州正在积极推进粤港澳大湾区建设，继续在高质量发展方面发挥领头羊和火车头作用”[4]。从参与国际城市网络（international city networks），到成为区域功能性枢纽城市（hub-city），再到提出建成中心型世界城市的发展目标，广州城市外交迎来新的机遇和发展契机。

在百年未有之大变局的背景下，我国面临着更为严峻的国际环境。作为国家总体外交的重要组成部分，城市外交被赋予了更重要的使命任务。广州是中国改革开放的排头兵，在新时代积极发挥着城市外交的战略作用。由广州市人民政府、世界城市和地方政府组织（United Cities and Local Governments，简称UCLG）和世界大都市协会（World Association of Major Metropolises，简称 Metropolis）三方联合主办的广州国际城市创新奖（Guangzhou International Award for Urban Innovation，以下简称“广州奖”），成为广州城市外交的品牌活动之一。“广州奖”通过共享创新城市治理案例，不仅扩大了广州的国际知名度和提升城市的影响力，而且有力地传播了中国的城市治理经验和城市外交理念，深刻践行人类命运共同体理念。面向世界舞台、国家使命、人民期许，以“广州奖”作为研究案例，有助于更好地把握和深入理解广州城市外交的方式功能，推动广州建设中心型世界城市。

一、城市外交的理论基础与评估方法

冷战结束之后，“高级政治”议题的重要性下降，经济发展和文化交融成为时代主流。曾作为国家对外政策唯一或主要落实机构的外交部，其权力出现横向或纵向分散趋势：在横向上向其他部委分散，在纵向上向地方和基层分散。受经济全球化和社会信息化影响，一些地方政府希望通过参与城市外交，与外国国家和地方政府进行文化、经济等方面的交流，从而提升城市竞争力[5]。城市间交往的客观存在和现实需求，催生了相应理论研究的形成。这是城市外交理论诞生的时代背景。

（一）城市外交的理论基础

尽管城市外交是一个新概念，但中国很早就已经开始城市外交的实践活动。事实上，外交并非局限于“主权国家”，像古代诸侯会盟、盟会朝聘，这些既不是主权国家行为，也可成为外交行为。春秋战国时期，许多诸侯“国”的政权管辖范围不过一两座城池，但其对外交往活动在本质和规模上仍旧属于城市外交的范畴[6]。理解城市外交需要从其定义、性质、主要方式和功能作用这四个方面入手。

第一，城市外交的内涵和定义。对于城市外交，世界城市和地方政府组织曾作出如下阐释：“城市外交是地方政府促进社会凝聚力、预防冲突、解决冲突以及在发生冲突后进行重建的工具，目的是创造一个稳定的环境，使公民可以在和平、民主和繁荣的环境中共同生活”[7]。欧洲学者认为，城市外交是国际关系中权力下放的表现，地方政府的官员可以代表城市利益在国际政治舞台上进行双边或多边的互动与合作[8]。这一定义为国内学者普遍接受。在此基础之上，城市外交的概念也有广义和狭义之分。狭义的城市外交局限于化解冲突，争取和平。而广义的城市外交则涵盖了安全、发展、经济、文化、网络和利益代表六个方面的内容[9]。

第二，城市外交的性质。作为一种新型国际交往形式，城市外交兼具官方性和民间性双重属性。一方面，城市外交是国家总体外交的组成部分，由中央政府赋权而且以服务国家利益为前提，因此具有官方性；另一方面，城市外交强调非主权事务，其外交权力具有附属性、有限性和地方性，在具体实践中往往需要依托民间主体，呈现出明显的民间性特质[10]。此外，有学者提出，城市外交还兼具主场性和平台性的特质[11]。从地域范围来看，城市外交的一个突出特点是其以城市为活动场域，展现出明显的主场特性。然而，从具体实践来看，城市外交往往可以突破地域空间，成为资源聚集和流动的平台。例如城市外交可以促进形成跨区域的产业集群，抑或发起城市治理经验共享的倡议，构建一个多元主体参与的对话合作平台。

第三，城市外交的主要方式。学界一般认为开展城市外交的方式有三种：缔结国际友好城市关系、参与国际城市多边组织以及直接对外交往[12]。此外，有学者进一步提出城市外交的第四种方式：参与和搭建城市协作平台，这也被视为城市外交的一种独立操作模式[13]。

第四，城市外交的功能作用。作为一种外交活动，城市外交的首要目标和主要功能是维护国家利益，并在谋求网络化发展的过程中促进国家、城市的经济社会发展[14]。更通俗的说法是，城市外交在促进地方经济和社会发展的同时，也协同国家参与全球治理。在中国语境下，城市外交是国家周边外交的重要依托，也是中国伙伴关系网络缔结的有力支撑，为中国参与全球治理提供平台[15]。因此，城市外交需要有效对接国家对外战略，二者的目标和利益是基本一致的[16]。综合各学者观点来看，城市外交的功能作用可以概括为：政治上提升城市和国家形象、改善国家对外关系；经济上整合资源、吸引投资，提高对外开放水平；文化上促进人文交流，消除文化观念冲突，增加民间好感度，最终达到维护和增进国家利益的目的。

综上所述，当前学术界已从各个方面对城市外交进行了理论阐释。然而本文认为，基于城市的具体实践，城市外交除了兼具官方性和民间性、主场性和平台性的特质之外，还展现出专业性和泛在性的属性特征。其中，专业性特征表现为不同城市根据独特的资源优势，其功能界限明显，在国家总体外交中的定位更加精准，发挥作用更加专业。例如，上海紧紧围绕全面落实国家重大战略部署，已建成完备的金融市场体系和金融基础设施。作为国际金融中心和金融开放枢纽门户的城市定位愈加突出，其专业化和功能化的功能特性，为上海城市外交服务国家总体外交提供了明确的方向指引。而泛在性，从字面上来看指的是“广泛存在性”。在城市外交语境中，泛在性主要强调在当前全球化的背景下，城市外交的范围和外延已经拓宽，不再只是“城市与城市”的行为，而是可能广泛存在于“城市与非政府组织”“城市与个人”的多维度关系网络。因此，城市外交是普遍的，广泛的，甚至可能在国际人员流动中无意识地发生。具体而言，跨国移民的流动增强了国际个体在城市外交中的主体作用。无论是个体与城市官方的互动、个体与城市居民的互动，还是非政府组织与城市的互动，都可能影响城市的经济发展、国际形象甚至外交关系。因此，从时间和空间两个维度来看，城市外交活动具有普遍性。

在梳理了城市外交的定义、性质、主要方式和功能作用之后，本文认为，城市外交服务于国家总体外交，是以地方城市为主体对外开展政治、经济、社会和文化交流合作的半官方交往交流。其通过缔结国际友好城市关系、参与国际城市多边组织、参与和搭建交流协作平台以及直接对外交往等多种方式，在提升国家和城市形象、促进经济社会发展等方面发挥着独特作用。

（二）城市外交作用的评估方法

在探讨城市外交的动力机制时，学术界提出了“国际—国家—地方”三个层次的评估方法，并认为国际层面的全球化推动了非国家行为体参与国际事务，而国家间达成的经济政策需要具体落脚到城市，地方则出于经济发展的需要积极融入世界城市网络体系[17]。这三个层面的合力共同催生以城市为主体的新外交模式。在此基础上，本文认为层次评估法同样适用于分析城市外交的效用。首先，在国际层面上，全球化带来的治理困境呼吁更多主体参与全球治理，非政府组织、跨国公司、国际政府间组织和国际大都市都肩负着完善治理机制和弥补国家治理能力不足的任务。因此，检验城市外交效用的首要标准在于其是否积极参与国际事务，发挥全球治理的作用。其次，在国家层面上，跨国城市网络是国家间开展经济政治协定的重要平台。作为国家总体外交的组成部分，城市外交在承担经济发展任务的同时，实际上也是国家外交战略的执行者和实践者。能否有效配合、补充和贯彻国家的外交方针，提升国家形象也是评估城市外交效用的标准之一。最后，在地方层面上，除了服务国家的外交制度，城市外交的发展关键要义在于发展经济和打造城市品牌。尤其是在全球化时代，提升城市国际化水平是城市外交的动力也是目标所在。因此，对内能否推动经济发展，对外能否提升城市形象，共同构成衡量城市外交效用的评判标准。由此可见，“国际—国家—地方”的层次分析法是从“全球化”和“地方化”两个关键维度理解城市外交的评估方法。采用这一方法有助于分析城市外交的发展动力，帮助评估城市外交的效用。

二、广州城市外交的形式与特点

作为国际化大都市，广州凭借优越的地理位置，充分把握时代机遇积极发展对外友好关系，既推动了城市的发展，也在城市外交领域取得丰硕成果。结合具体实践来看，广州开展城市外交的主要方式有四种，分别是构建国际友好城市网络、参与国际城市多边组织、与各国驻穗领团开展经济、社会和文化活动以及直接开展对外交往活动。其特征也可概括为三个方面，分别是以服务国家总体外交为根本特征，以历史文化底蕴和粤侨资源为特色优势以及以提升城市外交主导权为努力方向。

（一）广州城市外交的主要方式

1.构建国际友好城市网络

作为城市外交的最早实践形式，友好城市关系发挥着强化商业联系、繁荣经济、增进民间交往的作用，是全球化时代地方与国际接轨的有力纽带。自英法缔结第一对“友好城市”关系以来，友好城市建立的宗旨发生了系列变迁：从二战时期旨在消除国家敌视状态，促进国际社会和谐，到20世纪70年代着重促进城市间经济、社会、文化的交流与合作，如今转变为推动全球治理体系的发展[18]。

当前国际城市合作关系主要有两种，分别是“国际友好城市”和“国际友好合作交流城市”。国际友好城市也称“姐妹城市”，是“友好城市”在外交领域的专业表述，具体指“我国省、自治区、直辖市及其所辖城市与外国省（州、县、大区、道等）、城市之间建立的联谊与合作关系”[19]，且这种合作关系的建立需要双方正式签署友城协议书。目前，我国的国际友好城市工作由中国人民对外友好协会统一协调管理，地方的友好城市工作则由各省、自治区、直辖市人民政府外事办公室归口管理[20]。相较于国际友好城市，“国际友好合作交流城市”更多地强调双方在经贸、文化、科技、教育、旅游等方面的互补与合作交流，具体指已签订加强友好合作交流备忘录或意向书的城市，与正式签订友好城市协议书的国际友好城市有所区别。下文提到的“友好城市”主要是指“国际友好城市”。

广州的友好城市工作起步早，数量多，质量高。在广东省人民对外友好协会的指导和“友城拓展战略”的推动下，广州的友城足迹遍布五大洲，“朋友圈”不断扩大。截至2023年12月，广州共计与38个城市缔结了国际友好城市关系、与67个城市结为国际友好合作交流城市、与68个国家的105个城市建立了友好关系[21]（表1）。完备的友城体系已经成为广州对外交往的突出优势。除了数量多，广州友城工作也重视实效与质量。在民心相通上，新冠疫情发生后，广州与各友城积极开展抗疫活动，向国际友城提供物资援助，深化友城情谊；在经济共赢上，广州突破传统的友城双边合作模式，提倡多边互助，并于2014年建立“广州—奥克兰—洛杉矶”三城经济联盟，实现友城经济共同发展[22]；在文化交流上，广州市以友城网络为依托，提倡“请进来”和“走出去”相结合，累计组织市民团1000多人次赴日本福冈、德国法兰克福、韩国光州等友城进行参观，开展文化交流活动[23]；在政治沟通上，广州根据国家总体外交布局，通过加强民间交往、文化往来等方式不断深化友诚交流，为促进国与国之间的友好关系发挥积极作用。总体而言，广州深耕友城工作，不断优化友城布局，在与世界人民建立深厚友谊的过程中推动城市外交新格局的形成。

2.参与国际城市多边组织

参与国际城市多边组织是开展城市外交的重要渠道之一。纵观各国在城市化进程中，经济发展、环境保护和社会福利等问题逐渐成为中央与地方政府的重要议题。由城市发展所带来的城市治理需求，推动着国际城市多边组织的形成，如世界大都市协会、世界城市和地方政府组织、亚太城市峰会等。这些国际城市多边组织肩负着促进城市交流，共享城市治理经验以及提升城市可持续发展水平的使命任务[24]。广州参与国际城市多边组织的时间较早，成果丰硕，具有示范作用。1993年，广州加入世界大都市协会，并于1996年被推选为该组织的董事会成员，是中国最早加入世界大都市协会并成为董事会成员的城市[25]。2004年5月，广州以创始会员身份加入世界城市和地方政府组织，并成为该组织的理事会成员。此外，“广州奖”的创办，成为广州城市外交中最重要的“主场外交”活动之一，标志着中国城市外交完成从“客人”到“主人”的身份蜕变[26]。由于在抗击新冠疫情期间的表现突出，广州还被联合国世界粮食计划署选定为全球人道主义应急仓库和枢纽[27]，标志着广州成为全球城市公共卫生网络的重要中心。

3.进行直接对外交往活动

城市直接对外交往通常是以某一城市为支点、以地方为单位，开展一系列国际经济与文化交流活动。相较于友城关系建设，城市直接对外交往的主体更加多元，包括政府、企业、非政府组织、社会团体等，政治色彩相对较弱[28]。广州作为地区生产总值高达3万亿元的大型都市[29]，直接对外交往的频率居于全国领先水平。在对外经济交往上，广州作为海上丝绸之路的重要港口之一，无论在过去还是现在，都承载着重要的对外开放职能。依托完备的交通网络，2022年，广州向共建“一带一路”国家出口总值超2000亿元[30]。2023年，广州品牌活动——中国进出口商品交易会（以下简称“广交会”）共吸引来自229个国家的19万余境外采购商，线下出口成交量达到223亿美元[31]，为中国商品走向全球市场注入新的动力。在对外文化传播上，广州积极发扬海丝文化、岭南文化和红色文化，通过举办国际粤剧节、国际民间舞蹈节等特色文化活动，推动粤剧、粤曲、潮剧等非物质文化遗产“走出去”，全市文化产品出口总额突破343.7亿元[32]。在国际体育赛事领域，广州曾承办第16届亚运会、广州国际龙舟邀请赛、网球公开赛等多项重大体育赛事。这些体育活动成为展示穗文化的重要窗口，让国际体育组织、各国体育部门、运动员以及外来游客感受广州城市魅力和发展成果，在拉动本地经济增长的同时加快城市外交的步伐。

4.与各国驻穗领团开展经济、社会和文化活动

在经济全球化时代，各国领事馆除了履行外交职能外，还兼具对外交往、商务旅游以及文化交流等功能。因此，除了传统的城市外交模式，与各国驻穗领馆开展经济文化交流活动也是广州城市外交的主要方式。截至2024年3月，共有69个国家在广州设立领馆[33]。各国驻广州领事馆依托强大的人脉关系和程序上的便利，成为派遣国政商两界与广州之间沟通交流的桥梁，能够充分调动旅游、留学资源，进一步推动广州对外开放，增进民心相通[34]。一直以来，广州重视与各国驻穗领团开展经济、社会和文化的交流活动。例如定期举行外国驻穗领团见面会、邀请驻穗领团参加广州博览会以及共同举办文化交流活动等。外国驻穗领事机构是广州与派遣国政商界沟通交流的重要渠道和对外交往的有效媒介[35]。与外国驻穗领团保持友好关系不仅能为广东企业和人员“走出去”提供签证便利，进一步促进经贸和人员往来[36]，而且是广州拓展友好城市网络、开展城市外交的重要方式。

（二）广州城市外交的主要特点

广州城市外交工作起步早，成果突出，是我国城市对外开放的典范。纵观广州城市外交的发展历程，可以发现，广州城市外交既具备一般城市外交的共性特征，也呈现出作为千年商都和国际大都市所独有的外事特点。因此，可以将广州城市外交的主要特点概括为以下三方面：

第一，以服务国家总体外交为根本特征。广州因海而兴、因商而盛，自秦汉以来就一直是中国海上贸易的重要港口城市。从“千年商都”到在推进中国式现代化中实现老城市新活力的“南大门”，广州在城市发展过程中展现出了先行先试、敢为人先的创新精神，曾先后搭建全球市长论坛、亚洲青年领袖论坛等多边交流合作平台，引领改革开放的浪潮。可以说，作为中国高水平对外开放的重要节点城市，广州城市外交一直以服务国家总体外交为根本特征。面对新的发展格局和外交形势，广州继续锚定“排头兵、领头羊、火车头”标高追求，提出“建设出新出彩的中心型世界城市”的战略愿景，为广州城市建设指明了新的发展方向，再次彰显了广州城市外交的大局观和全局意识。

第二，以历史文化底蕴和粤侨资源为特色优势。广州作为国家首批历史文化名城之一，文物古迹众多，红色文化、岭南文化、海丝文化、创新文化等多种文化在广州交融汇聚，成为广州开展城市外交的文化基石。包容的文化特性和悠久的开放历史，共同构筑了广州对外交往的特色优势，也成为广州跻身国际大都市行列的城市名片。除此之外，广东还是我国的侨务大省，拥有3000多万海外侨胞，其中广州作为全国最大的侨乡都市，有400多万海外华侨华人、港澳台同胞和归侨、侨港澳眷属，其中市内归侨侨眷、侨港澳眷属近160万人，约占广州户籍人口的五分之一[37]。广州善于利用本市的侨务资源，在城市外交中重视发挥华侨华人的特殊优势。例如，广州曾在海外侨领张健飞、陈霭筠等人的“积极撮合”与“牵线搭桥”下，成功缔结了多对友城关系[38]。海外粤籍华人及华人社团不仅成为南粤文化的传播者、贡献者，同时也成为当地与广州从“半官方”层面开展文化交流的桥梁，促进岭南文化“走出去”，助力粤文化对外开放和传播。

第三，以提升城市外交主导权为努力方向。在过去的一段时间里，中国城市外交面临着参与程度不深、话语权建构不足和信息传播被动等挑战。而作为中国城市外交的先行者，广州积极参与国际城市多边组织，有意识地为发展中国家搭建交流平台，将更多成本低、成效好的治理方案推广至世界各地。作为首个加入世界大都市协会董事会的中国城市，广州连续出任协会主席、联合主席，积极帮助协会完善全球城市治理体系、提升中国城市的国际影响力[39]。同时，广州主办了多场国际城市多边交流研讨会，形成以“广州奖”为代表的系列品牌活动，引领国际城市治理创新，改变以往中国城市外交的被动局面，彰显广州在城市外交中的主导权意识。

三、广州城市外交的作用

——以“广州奖”为研究案例

“广州奖”倡导城市创新发展的科学理念，旨在交流城市创新发展的先进经验，表彰城市和地方政府推动创新发展的成功实践，最终推动全球城市的可持续发展[40]。

在21世纪初，我国很少主动构建跨国城市网络，在国际多边合作组织中也缺乏主导权。即使在某些多边机制中担任重要职位，中国城市在话语权建构、议程设置以及形象塑造上也落后于发达国家[41]。作为国际大都市，广州以敢为人先的精神成为中国国际交流合作的先行者，及时把握全球治理的机遇，开拓创新，在城市层面推出首个以中国城市命名的国际性奖项——“广州奖”。此后，“广州奖”与广交会、中国海外人才交流大会暨中国留学人员广州科技交流会共同成为广州对外交流合作的三大品牌，极大地提升了广州的知名度和国际影响力。

“广州奖”每两年举办一次，截至2024年1月已完成第六届评选活动。每届均有超过50个国家和地区的150多个城市报名参评，参评项目累计超过1600个（表2）。“广州奖”参评项目主题主要涵盖基础设施和公共服务、城市规划治理、伙伴关系、技术、韧性城市、社会包容和性别平等多个领域。其评审流程为：首先由技术委员会遴选出15个入围城市名单，然后由评审委员会从这15个入围城市名单中选出5个获奖城市。此外，评审项目组还会根据每届的具体情况，设立“网络人气奖”“特别推荐项目”等奖项。“广州奖”已经成为广州城市外交的品牌活动，为中国构建多边交流网络、共享城市治理经验、促进城市友好关系等做出突出贡献。若从“国际—国家—地方”的层次评估法出发，可以将广州城市外交的效用概括为三个方面。

（一）国际层面：完善全球治理体系，共享中国治理智慧

由于经济水平、历史发展进程以及自然条件的差异，全球城市发展水平和治理能力呈现不均衡化。“广州奖”以“创新成就梦想”为口号，汇聚全球城市治理和城市发展创新的智慧，为每个国家尤其是南方国家的城市提供低成本、可推广的城市治理案例，促进治理经验和成果的互学互鉴。例如西非的塞内加尔圣路易斯省原有1000万平方米的红树林，然而，由于气候变化以及人类活动的双重影响，这片红树林正在以每年9万平方米的速度消退，濒临灭绝。为此，当地政府发起“跨市红树林养护工程”，组建了一个汇聚多方利益相关者的战略合作伙伴团体，启动了涵盖3个城市19所学校的环境教育项目。同时，当地政府主动与西非的三角洲地区协调合作，构建了“城市—企业—人民”三位一体的生态修复体系。经过9年不懈的努力，该工程项目已成功动员超过8万人参与，累计50万平方米的红树林得到再生，为城市环境保护做出了突出贡献[42]。这一方案的护林模式独具特色，且耗费成本低，最终荣获第五届“广州奖”。在全球环境问题日益严峻，气候治理越发紧迫的当下，塞内加尔圣路易斯省实施的跨市红树林养护工程，为各国生态环境修复工作提供了宝贵的参考和启示。可见，“广州奖”所评选出的项目不仅立足于当前社会所需，呈现出高度的创新性，而且产生了广泛的示范效应和极具推广价值，为推动全人类发展做出贡献[43]。此外，广州国际城市创新研究会在“广州奖”评选活动结束后，通过对入围城市和项目进行实地走访调研，最终形成《广州国际城市创新奖参评案例分析与经验借鉴》的汇编材料，为各国的城市治理提供可借鉴、可复制的实践范本。

作为“广州奖”的主办城市，广州为全球城市治理经验共享搭建了交流平台，有力推动了中国城市治理方案的国际化传播，为世界发展贡献了中国智慧。截至2024年1月，我国已有4个城市荣获“广州奖”，获奖案例分别是2023年咸宁市的“儿童友好共建共享提升学校周边交通安全”项目、2020年重庆市的“处理疫情城市医疗废弃物的应急解决方案”项目、2018年武汉市的“城市废弃垃圾场的重生”项目以及2012年杭州市的“公共自行车系统”项目。通过“广州奖”这一平台，中国的城市创新方案与成果得以与世界人民共享，也让中国的发展观、文明观、安全观、人权观、生态观等核心价值传播出去，引领全球城市创新发展。尤其是近两届“广州奖”的中国获奖城市案例，深刻体现了践行高质量发展的科学内涵和基本要求，将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念融入城市治理实践，为发展中国家的城市发展提供低成本、可持续的治理方案。总体而言，“广州奖”为全球城市发展提供丰富的公共产品，是广州和中国城市外交的生动实践。

（二）国家层面：服务国家总体外交，践行大国外交理念与价值

作为国家总体外交的重要组成部分，城市外交可以为国家参与全球治理搭建平台，并助力构建对外交往的伙伴关系网络，为践行具有中国特色的大国外交理念营造良好的国际环境。“广州奖”是广州市响应国家总体外交战略创办的品牌活动，其具体效用体现在以下三个方面：

一是构建起全球伙伴关系网络。从运行结果来看，“广州奖”的评选与城市伙伴网络的构建相辅相成。一方面，“广州奖”是目前推动国际城市创新交流最重要的平台之一，所举办的六届评选活动已累计吸引了来自101个国家和地区的653个城市和地方政府参评[44]，有力将广州打造成对外开放的前沿地和国际交往的中心，使各国各城能够直接感受广州的人文魅力和经济发展水平，进一步促进广州与国际城市间的交流与合作，最终形成以“广州奖”为纽带的全球城市伙伴网络。另一方面，广州依托全球城市伙伴网络提升“广州奖”的知名度和影响力，将“广州奖”的优秀成果推广至世界各地。因此，“广州奖”开设的十余年来，不断见证了广州国际友好城市快速发展、伙伴网络快速形成。

二是践行新时代中国特色大国外交理念。党的二十大以来，中国提出要开展更具全球视野、更富进取精神、更有中国特色的大国外交，但缺少具体的国际平台来践行检验这一大国外交理念。而致力于分享城市创新治理智慧的“广州奖”，涵盖环境保护、人与自然和谐共生、城市现代化发展以及包容、平等等全球性议题，为践行中国特色大国外交理念与价值提供了坚实支撑。中国积极推动本国城市的先进治理案例参与评选，这既是践行高质量发展主题和人类命运共同体理念的表现，也是落实《联合国2030年可持续发展议程》所确定的发展目标的重要举措。在“广州奖”的推动下，中国树立起引领世界城市创新发展、承担大国责任的国际形象，并在与各国地方政府、国际组织的友好交往中充分展现大国外交风范，深刻践行中国特色大国外交理念。

三是配合共建“一带一路”倡议。自2013年共建“一带一路”倡议提出以来，由关键节点城市和港口连接而成的运输网络，构成中国对外开放、实现互联互通的重要基石。西安、兰州、乌鲁木齐、霍尔果斯等城市是我国陆上丝绸之路的关键节点，而广州与北海、海口等城市共同组成海上丝绸之路的蓝色运输线。广州不仅在经济层面成为共建“一带一路”倡议的重要一环，更在政治外交层面依托“广州奖”这一平台开展城市外交，为国家总体外交布局贡献力量。一方面，“广州奖”凭借深远的国际影响力和独特的品牌价值，成为共建“一带一路”国家之间交流合作的重要桥梁；另一方面，广州借助“广州奖”这一平台，不断拓展国际“朋友圈”，为全球城市治理提供公共产品，促进共建“一带一路”国家间增信释疑，实现互利共赢和绿色发展。

（三）地方层面：提升广州城市形象，增强城市外交倡导权

作为首个以中国城市命名的国际奖项，“广州奖”已经成为广州对外交往的一张亮丽名片，对于提升广州城市形象、提高国际知名度和美誉度均具有独特意义。“广州奖”是在广州市加入国际城市多边组织之后倡导设立的，是中国城市不断建构国际话语权的重要标志之一，进一步扩大和提升了广州作为国际大都市的知名度和影响力。“广州奖”本身及其衍生论坛的成功举办，吸引了各国精英人才汇聚广州，以2023年全球市长论坛暨第六届广州国际城市创新奖为例，活动通过设置“绿美广州”“文化广州”“活力广州”三大专题参观考察路线，向外国友人展示了广州的历史文化底蕴和经济实力。这不仅促进岭南文化的对外传播，也让世界更深入了解、共享广州现代化建设的经济成果和发展成就，提升广州在全球城市体系中的话语地位和全球影响力，为世界打开了一扇观察中国、了解广州的“窗户”。

此外，“广州奖”作为广州城市外交的主场品牌活动，其创办和推广也标志着广州在城市外交中的角色从参与者转变为倡导者、主导者，为中国城市外交构建了多边交流网络。在“广州奖”基础上发展起来的“全球市长论坛”和“国际城市创新领导力交流活动”现已成为著名的国际地方交流机制。2023年全球市长论坛汇聚了来自全球37个国家的65个城市和地方政府的800多名嘉宾与代表，共商共议全球城市可持续发展之路[45]。2022年举办的第四届国际城市创新领导力研讨会，吸引了全球50多个国家和地区超过100个城市代表参与，多个国际组织代表、专家学者围绕“创新引领，共创城市美好未来”的主题进行深入交流[46]。此外，“广州奖”的设立彰显了广州在全球城市创新推动高质量发展方面的引领作用。近两届“广州奖”的入围项目名单展现了高质量新发展理念，表明广州正以城市治理为契机，积极践行新发展理念，将城市外交和高质量发展紧密结合，成为全球城市创新发展的先行者。可以说，“广州奖”本身即是城市多边合作的结晶，促使中国城市在国际多边组织中获得更多话语权与倡导权，并在此基础上形成以广州为核心的国际地方交流机制网络，提升中国城市参与全球多边治理的能力和水平，使广州的城市外交更好融入和服务国家总体外交大局。

四、广州城市外交的挑战

广州地处改革开放的前沿地，在开展城市外交上具有先天优势。在共建“一带一路”倡议提出后，广州再次成为中国对外交往的重要节点城市，在国家总体外交布局中扮演重要角色。然而，当前，以“广州奖”为代表的广州城市外交工作仍面临诸多挑战。

（一）城市外交议程设置有待完善

《广州面向2049的城市发展战略规划》（以下简称《2049发展战略》）明确提出面向粤港澳大湾区建设的“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”16字空间发展方针，并在“建设出新出彩的中心型世界城市”总体愿景的基础上提出将广州打造成开放之城、海洋之城、枢纽之城、创新之城、宜居之城、人文之城和韧性之城[47]。然而，对照新的战略愿景和城市定位，广州城市外交的议程设置体现出一些滞后性。例如《2049发展战略》提出“经略海洋，建设创新引领型的现代海洋创新城市”[48]，而在具体实践中，海洋文化、海洋经济以及海洋城市建设等相关议题在广州城市外交中的占比较少。目前，在与广州缔结国际友好城市关系的城市中，有65%主要分布于欧亚和北美地区，大洋洲地区的友好城市数量仅有2个，呈现出空间布局的不均衡。即使从更广泛的、非正式的国际友好交流合作层面来看，广州在大洋洲地区建立友城及伙伴关系的数量仍然有限，这反映了广州未能充分发挥其海上运输枢纽城市的地缘优势，也未能充分彰显海洋国家在广州友城建设中的独特意义。因此，广州城市外交议程设置还有待进一步完善。

（二）文化视角有待拓展

在“国际友城拓展战略”的指导下，近年来与广州缔结友好城市关系的城市数量越来越多，广州的“朋友圈”遍及全球五大洲。同时，“广州奖”成为城市交往的纽带，促成了多个城市缔结国际友好交流合作关系，形成了密度大、范围广的城市交往网络。然而，值得注意的是，由于不同文化在语言、价值观、文化习俗等方面存在显著差异，广州在把握城市网络带来的发展机遇时，其对外交往的过程中也难免遇到文化冲突。当前，广州的城市交往网络已经涵盖东亚文化圈、西方基督教文化圈、东正教文化圈、伊斯兰文化圈和印度文化圈等五大文化圈。为此，广州应采取更加多元的文化视角拓展城市交往，尊重文化差异和民族特性，在跨文化合作交流中减少和避免文化冲突，展现广州开放包容的城市形象。

（三）优势资源禀赋有待释放

广州除了具有悠久历史文化底蕴和丰富侨务资源外，还被誉为“第三世界国家首都”，也是“老城市新活力”的典范城市。例如，广州在促进中非贸易合作和共建中非人类命运共同体的进程中，展现了丰富的优势资源。截至2024年7月，广州已与非洲的10个城市和5个港口建立了友城友港关系，在2023年实现了对非贸易额615亿元的佳绩，累计投资企业项目达92个、协议投资额高达18.25亿美元[49]。

然而，广州城市的优势资源禀赋仍有待充分释放。在中央的大力支持下，国内不少城市已成功承办了多场重大国际合作活动，例如2024年“中非合作论坛”落地北京，2023年“中国—中亚峰会”落地西安，2016年“G20峰会”落地杭州等。这些主场外交活动极大地提升了国家的国际影响力以及承办城市的国际知名度和美誉度。因此，广州应进一步利用主场优势，积极开展外交活动，充分展现和释放其优势资源禀赋。

（四）城市规模化创新案例有待进一步推广

“广州奖”经过十余年的发展，已逐渐成为全球城市治理创新交流互鉴的重要舞台，也是全球地方层面推进落实联合国可持续发展目标和《新城市议程》（New Urban Agenda）的重要平台，并成为当前国际上最具影响力的城市治理奖项之一。“广州奖”将参评的典型案例分为社会、经济、环境、治理、技术和其他六大模块，并建立城市创新数据库，旨在为各国城市发展治理提供借鉴参考。虽然广州拥有丰富的案例资源和数据库，但这些宝贵的资源尚未被充分开发利用。在对创新案例进行二次研讨，进一步推动相关成果转化应用、推广实践方面，广州还有很大的提升空间。具体而言，一方面，平台资源的利用尚未达到最大化；另一方面，在推动城市规模化创新模式的应用与落地方面还需要持续加强。

五、对策与展望

自创立以来，“广州奖”一直致力于挖掘成本低、可推广的城市创新治理案例，将城市治理智慧共享全球，特别是助力第三世界国家的城市发展。作为广州城市外交的品牌活动，“广州奖”的创办和实施显著提升广州的国际知名度和美誉度，为城市经济增长和文化传播带来实质性收益。步入新时代，广州充分利用“广州奖”作为城市外交的实践平台，积极参与国际多边城市合作，构建更加完善的国际友好城市网络体系，不断提升对外开放水平，推动城市高质量发展。为积极应对当前城市外交领域面临的诸多挑战，广州需要更加重视城市对外交往，进一步完善城市外交工作。

（一）持续扩大“广州奖”的影响力

从实践来看，广州应进一步扩大“广州奖”的国际影响力，将其打造成为城市外交的“金字招牌”和引领全球城市创新的未来进路。首先，在活动评选前期，树立“广州奖”的品牌形象，提升“广州奖”的公众知名度。近几年，“广州奖”面向公众发起主题曲征集活动，并发行了“广州奖”十周年宣传片，有效扩大“广州奖”的社会影响力。作为国际奖项，“广州奖”今后可考虑推出外文主题曲和发布专属吉祥物，进一步树立“广州奖”的品牌形象。其次，在活动评选中期，除了继续保持“广州奖”评审团队的国际性、代表性和权威性外，还可以进一步提高评选过程的透明度。例如，增加最终答辩环节，并通过TikTok等新媒体平台直播评审实况，以此提升“广州奖”的舆论关注度和影响力。最后，在活动评选后期，应充分利用“广州奖”的获奖案例资源，组织高水平的学术研讨会，探索建立“广州奖”后续帮扶机制。在深入考察国内外城市的治理困境基础上，结合往届获奖项目的成功经验，因地制宜提出解决现实难题的建设性方案，在实践中推动获奖项目深度融合、提高产学研成果转化效能。

（二）推广多边友城合作模式

截至2024年，广州已经与105个城市建立了友好关系，数量位居全国前列。以往的国际上的友城合作以双边为主，其优势在于容易统筹管理，便于利益协调，但局限性也同样显著，即无法构建起友城网络，无法整合友城资源以及发挥联动效应。2014年，广州与奥克兰、洛杉矶正式建立三城经济联盟，该联盟在经历新冠疫情的考验后，已启动第三轮合作。这一联盟是广州探索创立的多边友城合作新模式，在此基础上联盟成立了经贸、港口和城市规划三个专项项目，在旅游、文化交流、技术创新和教育等多个领域签署了合作协议，树立了国际友城合作的典范[50]。2018年，广州进一步拓展多边友城合作形式，建立了“广州－法兰克福－里昂三城经济联盟”，在夯实友好城市关系的基础上，推动经贸合作向机制化、常态化发展。随着“百城计划”目标的实现，未来广州需要深入思考如何最大限度发挥友城体系的网络效应，紧抓时代发展机遇，推动双边交流向多边合作拓展，形成区域式链条式的合作效应，打造友城合作的新亮点、新典范。

（三）完善城市外交议题设置

2024年9月获国务院批复的《广州市国土空间总体规划（2021—2035年）》对广州城市发展和对外交流提出了更高要求，明确了以1个目标愿景、6个城市性质、4项核心功能为基石的城市发展蓝图[51]。基于“中心型世界城市”的新定位，广州亟须进一步完善城市外交的议题设置。例如，在应对“建设彰显海洋特色的现代化城市”议题时，广州虽拥有航海、贸易、海防等丰富的海洋文化资源，但挖掘和利用不足，特色不够鲜明，公众对海洋文化的亲近感不强，参与度不高。因此，在城市外交议程设置上，广州既要继续推进经济建设等核心任务，也要将文化、环保、安全等议题纳入常态化事项，实现核心任务和常态化事项并行发展。此外，在议题设置的过程中，还应借鉴高校智库的意见建议，增强决策的全面性、专业性和前瞻性。

（四）增设城市外交战略型智库

当前，广州城市外交的事务性工作主要由广州市人民政府外事办公室负责。在此基础上，2013年9月，广州成立了全国首个城市外交协会，旨在充分调动民间外交资源，拓宽城市外交的渠道。协会的成立，标志着广州城市外交工作逐步向机制化和常态化方向发展[52] 未来，广州可增设城市外交战略型智库。智库围绕服务高水平城市外交的战略目标，针对城市外交工作的重点难点提出具有长远性、全局性、前瞻性的方案与策略，助力外事部门提升决策的专业性和科学性，优化广州城市外交的整体布局。在这一过程中，智库可以对“广州奖”的城市创新案例成果进行二次研讨，推动优秀成果的转化应用，为广州打造“中心型世界城市”提供智力支持。

展望未来，立足建设“中心型世界城市”的目标定位，一方面，广州需要继续将“广州奖”打造成中国城市外交的标志性品牌，引入更多城市发展创新案例，充分激发广州的创新潜力与制度活力，进一步提升制度型开放水平；另一方面，广州的城市外交应在持续服务国家总体外交大局的基础上，锚定“排头兵、领头羊、火车头”标高追求，统筹陆海关系，将广州打造成为世界新经济核心区的核心城市。

世界正处于百年未有之大变局，广州城市外交的具体实践为我国深度参与国际治理体系改革与建设提供了参考思路。为应对复杂的国际性治理难题，中国也应继续以“同球共济”的精神，在城市层面推出更多面向世界的公共产品，进一步凝聚构建人类命运共同体的广泛共识。

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作者简介：万晓宏，华南师范大学政治与公共管理学院副院长。黄伟帆，华南师范大学政治与公共管理学院硕士研究生。

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