超大城市大面积产业空间供给的土地整备模式探索

摘要：大面积产业空间在促进产业转型、打造产业集群、推进总部经济集聚发展中起着关键作用。在存量时代，超大城市增量产业空间的供给已接近临界点，现有二次开发项目普遍供给小规模、零散空间，亟待从片区层面探索统筹连片产业空间的路径和方法。文章从深圳市的产业发展实际出发，探究二次开发体系下超大城市大面积产业空间供给的重要性及存在的问题，提出政府统筹主导、平衡土地权益、综合运用多种政策路径的大面积产业空间供给策略，探索出协调多主体、多诉求、多政策统筹的大面积产业空间整备路径，并结合深圳龙岗嶂背片区的规划实践，为其他城市适配于产业集群发展、促进多方共赢的大面积产业空间供给提供参考。

关键词：超大城市；大面积产业空间；空间供给；土地整备模式；二次开发

【中图分类号】 TU984" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.06.003

引言

当前，我国以北京、上海、广州、深圳等为代表的超大城市，借助科教资源丰富、研发实力强劲、应用场景多元等发展优势，大力招商引资、布局产业集群，以期在高质量发展时代打造具有竞争力的产业。北京中关村布局新一代信息技术产业，上海浦东张江打造生物医药和集成电路产业，深圳粤海、坂田地区聚集发展电子信息产业，这些产业是超大城市的中流砥柱。然而，城市发展若长期依赖少数关键企业和龙头企业，缺乏产业集群和产业雨林生态系统，就会演化出偏向于少数关键企业发展的体制机制、政策导向和市场环境，造成城市发展模式固化，缺乏创新发展动力。如果拥有较为完整和较大体量的产业集群，以“总部+基地”“龙头+配套”等多种类型的共建模式，延伸创新链，完善产业链，发挥规模经济的带动作用，更能为城市带来持续的经济流量和要素吸引，为超大城市实现产业可持续发展提供更多的可能。规模化产业用地的供给是产业集群建设和发展的关键空间载体。随着我国进入快速城镇化发展的中后期，城市发展，尤其是超大城市发展，已经由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，挖潜适配于产业发展的成片存量空间逐步成为城市更新的重点工作之一。

目前产业空间是理论界研究的热点，研究多集中在产业驱动空间演变，尺度较为宏观。随着产业发展逐渐加速，不少学者以产业转型发展为背景，探究产业空间的布局与供给。贺传皎等提出产业空间布局与城市规划的相适应关系，提出产城互促的思路方法，讨论产业布局规划在产业对象重组、产业空间指向、产城融合关系、规划协同等方面的方法转型[1]；王旭通过研究产业空间供应的政策特点，探索差异化供应差异化赋权的产业空间供给体系[2]；徐志红从政策领域出发，探究浙江省先进制造业发展趋势、土地利用特征以及现行用地政策，认为研究新形势下先进制造业产业空间要供需适配、产城融合和区域协同[3]；杜宁等提出转型时期的电子信息产业集群的空间需求，产业转型与空间供给的矛盾，认为深圳土地整备政策对工业用地供给效果最优，土地整备模式将对产业升级产生关键性影响[4]。同时，随着更新模式的多元化，国内在存量用地的二次开发理论和政策研究方面走向成熟，学者们逐步结合产业空间供给展开研究。其中，林强等提出深圳土地整备模式的政策规则，认为土地整备与城市更新模式形成互补，共同推进深圳市存量空间资源的高效配置[5]；司南以市场更新模式为切入点，提出产业空间供给的思路和措施，包括转变财务平衡方式、调整用地开发政策等[6]；王晓斌对深圳已出让产业用地土地整备利益统筹办法进行研究，针对已出让政策中对未明确的规划技术路径进行了探索，重点研究了土地补偿价值的测算以及土地补偿价值如何转化为置换土地等两个核心问题[7]。总体上看，既有研究在用地紧缺背景下，对以产业集群发展为引领的超大城市大面积用地再开发问题的研究仍显不足，尤其在具体规划实践层面的探讨较少。而美国大城市“避实就虚”“去工业化”的历史教训启示我们[8]，要把实体经济特别是制造业做实做优做大做强，厚植大面积且能发挥集聚效应的产业空间沃土。因此，有必要系统地运用政策规则、实施路径以及具体成功实践案例，探讨在存量时代中超大城市大面积产业空间供给模式。

本研究以超大城市深圳为研究案例，结合深圳空间紧缺情况和产业转型发展所致的空间需求这一矛盾，探索二次开发体系下的大面积产业空间供给模式，通过深圳嶂背片区土地整备模式及实施路径的实践分析，探讨适配于产业集群发展、促进多方共赢的大面积产业空间供给的可行性。

一、深圳产业发展的特征

（一）深圳产业转型发展情况

深圳经济特区成立40余年来，深圳已演化成超大型、高密度的复杂开放巨系统，产业发展基本实现十年一跨越[9-11]，工业用地规模逐年扩大（图1）。自20世纪80年代起，在“三来一补”企业的直接推动下，深圳逐渐形成了外向型工业结构格局。20世纪90年代初，特区经济进入产业结构优化和城市功能完善提高阶段，以电子信息产业为主的高新技术产业对促进深圳工业结构升级发挥了重要作用。21世纪初，深圳形成了包括现代金融、物流、房地产和信息技术服务业等产业的现代服务业体系。

2021年，深圳市规划和自然资源局出台《关于加快推进全市较大面积产业空间土地整备工作的通知》，按照“一平方公里以上、产业用地为主、空间集中连片”的原则，在全市划定了33片较大面积产业空间整备片区，以期以空间保障促进产业经济发展。2022年以来，深圳市先后出台了《深圳市人民政府关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育发展未来产业的意见》《深圳市20大先进制造业园区空间布局规划》《深圳市战新与未来产业空间布局规划暨20大先进制造业园区空间保障指引》《深圳市总部经济集聚区布局规划》[12-15]，明确重点产业，选取和规划产业基础条件好和空间保障充足的地区，打造现代化先进制造业园区，培育具有产业生态主导力的优质龙头企业（表1）。2024年，深圳将集中连片区域开发建设作为重要抓手，一体推进招商引资和开发建设，力促“20+8”产业集群①和总部经济成为深圳经济发展的有力引擎[16]。随着区域一体化建设，深圳与临深地区、粤东西北地区逐渐根据产业项目、企业功能、产业链条的分布特点，形成“头脑产业”和“躯干产业”的分工模式[17]。

（二）深圳产业分布特征情况

伴随着特区一体化发展，产业规模扩张及链条延伸同步展开，深圳产业空间不再聚焦在特定区域范围内，而是在全域范围对产业空间进行更新布局，形成较明显的“核心—外围”圈层特征[18]。其中，以福田、罗湖、南山为核心圈层，主要以现代服务业及科技研发为主。其余区域为外围圈层，其产业空间分布主要特征有两点：一是在土地资源越发紧张和区域空间一体化加速的背景下，外围区域对接核心圈层优势产业，承接核心圈层转移和外溢的产业，形成产业空间的外延式扩张；二是随着深圳产业链供应链不断延伸，龙头企业及总部集聚区对大面积产业空间需求增大，尤其在临深地区，以大型工业企业为主，逐渐聚集部分龙头创新企业的上下游配套。

（三）深圳大面积产业空间需求

为适应和引领新一轮科技革命和产业变革，深圳市持续培育产业高度聚集、产业链相对完整的产业集群，吸引国内乃至全球的产业龙头在深圳投资布局。而土地向来是产业发展进程里的关键生产要素，深圳不断探寻高品质、大面积的产业空间模式，以期为产业发展的持续扩张与升级优化量身打造空间载体。一方面，集中连片的用地是深圳市布局“20+8”战略性新兴产业和未来产业、引入头部企业及总部经济集聚区的关键空间条件；另一方面，深圳基于产业规模持续扩容和现有产业集群培育的现实需求，需要大片土地来布局研发中心、生产基地等产业链，而产业链在一定集聚的空间尺度能够节约交易成本、运输成本，促进要素的创新和流动，提高供应链的灵活性与反应速度[19]。例如，比亚迪作为新能源汽车产业链的“链主”②，其落户后上下游相关配套企业会纷纷前去落户。为谋求深度布局、垂直整合新能源汽车产业链，这就需要与之匹配的物质空间环境支撑。鉴于比亚迪总部周边存在用地紧张问题，深圳鼓励创新“深圳总部+飞地生产”新模式，支持国际总部、研发及母工厂项目落地深圳，在深圳三棵松地块布局复合型全球研究中心和先进制造业基地，并不断谋划深汕特别合作区内大规模的用地空间，以引入落地新能源汽车产业链企业，促进比亚迪生产、出口发展以及推动建设深圳新能源汽车城。

受制于深圳紧缺的土地资源局限和城村交错的空间格局，较大面积产业空间不足正成为产业发展“木桶效应”中的最短板，加之地价租金、用工成本攀升，导致部分制造业企业和产能向东南亚和其他地区转移，优质企业和产业项目落地困难，影响产业生态和城市发展后劲。

二、二次开发中大面积

产业空间供给存在的问题

深圳经过不断外延式扩张建设，土地资源过量消耗，后备发展空间不足，产业空间供给几乎无法通过增量用地实现。综观深圳现状产业空间形态和品质，一方面，受成本约束、市场导向等因素影响，深圳低端产业向外围地区转移，众多分散的原农村集体经济组织自发进行工业园区的开发建设，且依赖低价格要素的传统比较优势很难自发转化为高质量创新发展，导致现有产业空间基底破碎化严重；另一方面，传统工业厂房在设备和空间上稍显落后，导致低产出低效能，无法满足深圳现代产业集群成规模、高质量、多样化的产业空间要求。结合深圳工业用地用房实际，满足关键企业、龙头企业及其配套产业集群需求的大面积产业空间稀缺，亟待在存量资源中通过二次开发供给大面积产业空间。

（一）国内超大城市二次开发特征

从传统高速度增量发展时代快速转向高质量存量运营时代，在新增建设用地资源投放“硬约束”和存量低效空间规模大的双重矛盾下，超大城市开展了各具特色的城市更新实践，存量工业用地的二次开发越发成为城市转型和产业空间供给中的主动选择。本研究总结北京、上海、广州、深圳四个典型超大城市在存量工业用地供给方面的城市更新特点进行讨论。

北京城市更新由国有企业主导，规划和实施空间有限。尤其是北京城市更新以减量增效为目标，中心城区严禁拆除重建，更新范围主要聚焦于消除安全隐患、公共服务设施和基础设施亟须完善的区域，逐渐摸索出“工改工”更新模式，通过将低效存量工业用地盘活再利用，实现低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造[20]。

上海城市更新以政府主导，在规划管控上的力度虽不及北京，但管控措施仍较为严格，主要体现在中心城区虽允许拆除重建，但建筑量不能增加，采取遴选的方式选取开发主体进行更新统筹。更新重心从居住环境改善、大规模旧区改造，再到现在注重城市功能与空间品质、历史传承与魅力塑造的有机更新。

广州城市更新则是政府统筹与市场运作相结合，但随着众多市场主体追逐利益最大化而忽视公共利益，广州转变思路并出台一系列“小步快跑”鼓励微更新的政策，工业用地更新开始转向再开发与企业转型升级并重的主导路径，对大尺度工业用地开发更为审慎。

区别于北京、上海和广州采取小规模、渐进式的有机更新和微改造为主的城市更新模式，深圳由于人地关系紧张，历史遗留问题突出，城市更新多以拆除重建、综合整治为主要手段③，是深圳进行存量再开发应用范围较广、发展较为成熟的模式（表2）。深圳为鼓励市场力量参与改造，在更新手段上创新使用多政策融合、利益共享的路径，在规划管控上给予倾斜，有效推进工业用地和用房的正增长。但资本的趋利性使得方案更聚焦容积率指标和经营性用地规模，大量的工业用地改为居住、商业或商住混合功能，对项目的选择有较明显的“挑肥拣瘦”现象，极大影响工业用地的保有量，不利于城市和片区的整体利益[21]。因此，能否供给大面积产业空间，对一个城市落实重大产业项目，甚至对先进制造业的未来发展具有关键性影响。

（二）大面积产业空间供给存在的核心问题

1.难以供给规模化的产业空间

2009年，深圳出台《深圳市城市更新办法》，采取“政府引导+市场运作”的城市更新方式，推进老旧小区、旧工业区、老旧街区、城中村等改造，分类审慎处置既有建筑，其方式包括拆除重建、综合整治。从现阶段实施成效来看，一方面，市场主体以项目盈利为主要目的，尽可能将项目划定在协调难度小、再开发成本低的区域，从而形成边界地、“插花地”“夹心地”等零碎用地；在规划建设上，通常选择建设具备短期经济效益的商住用房和办公楼宇，导致生产制造空间受到挤压，适配产业发展的产业空间供给效果不太理想[22]；另一方面，经过十多年存量开发后，合法用地比例较高③、现状建设强度较低的地区几乎已经完成更新，外围区域中大多数旧工业区更新陷入停滞，导致“工改工”更新模式市场化机制失灵。

2016年，深圳实行强区放权改革，加强了政府统筹下的土地整备，政府角色从“积极不干预”走向“积极调控”，探索出集中连片土地整理模式，形成了“土地整备专项规划—城市更新片区统筹规划—城市更新单元规划”三级规划体系[23]，力图解决单一城市更新模式的实施弊端，为头部企业和链主企业提供大面积产业空间。土地整备形成“市—区—街道”的政府组织架构去解决历史遗留问题，这种方式对于无法纳入城市更新项目的权利人而言更容易接受。同时，在成片释放土地、支撑公共基础设施和重大产业项目落地等方面，采用这种方式能获得较好的效果（图2）。

纵观深圳在二次开发的实施成效，单一路径的用地开发模式均存在一定局限：一方面，由市场主导的更新项目动力不足，规模小，难以形成适配产业发展的空间；另一方面，由社区自主申报的土地整备项目更加关注于社区利益而非片区产业发展需求，规划产业零散，难以实现成片连片产业空间供给和承载重大产业集群的诉求。

2.难以解决复杂的权益平衡问题

存量规划由于是既有土地开发模式，碎片化的产业空间常与复杂的产权相伴。尤其在深圳外围地区，受早期以村镇为单位的快速工业化影响，原村集体经济组织实际掌握及自行转让的工业用地占现状工业用地的比例超过50%⑤，呈现产权细碎化和利益分散化特征。随着土地资源价值的显现以及土地权利人对权利的意识觉醒，不同规划功能所带来的利益增损，以及运用不同开发路径和实施政策所带来的拆迁补偿标准高低，在政府、土地权利人、开发主体中综合平衡成为规划中不得不考虑的问题[24]。超大城市的大面积产业空间供给所面临的利益问题更多元复杂，在权益分配、权益落实上极易陷入多维博弈甚至引发社会风险，规划和实施难度大、变数多。深圳有不少产业空间规划项目因无法平衡多方利益而未能实施落地，难以满足现代产业集群发展、链式布局的需要。

三、大面积产业空间供给思路与路径

超大城市是拥有庞大空间体量的复杂系统，目前政府大多采用单一模式的大面积用地存量开发，容易产生土地碎片化、难以满足链式布局需要、利益关系复杂等问题。因此，需要建立一种能够聚焦区域发展需求和土地权益价值，协调多主体、多诉求、多政策路径的大面积产业空间供给策略，分步有序地推进实施，实现大面积的产业空间供给和空间环境品质的整体提升（图3）。

（一）提需：政府统筹主导，瞄准企业扩张划定产业空间整备区

“总部研发+高端制造”是深圳推进土地供给侧结构性改革、批量解决优质企业用地需求的一项重要举措。产业在空间上的邻近和集聚有利于技术与信息的交流传递，提高企业技术创新水平和生产效率，实现规模经济[25]。大面积空间作为构建产业链的载体，其空间供应需由“项目思维”转变为“产业思维”，产业空间规划不是若干个工业厂房的简单拼合，而是始终要从产业发展和企业的实际需求出发。超大城市的产业发展和布局尤其需要政府统筹把控方向，瞄准龙头企业规模扩张和战略性新兴产业、未来产业的多样需求，根据区域价值、土地成本、政策导向及生态资源等要素类型识别城市空间类型，归纳各类空间能容纳的具有相似要素需求的产业，划定产业空间整备区，有效匹配产业需求与空间供给，完善产业集群生态，始终保持产业与空间的动态演进，形成产业和空间相融合的集聚效应，将国土空间规划的蓝图转变成现实图景[26]。

（二）聚力：聚焦土地权益，通过组合政策促进利益共享与成片收储

面对多元复杂的土地产权，明确界定各类低效、混杂的土地产权边界，以土地权益为基础，以政策组合为路径，以利益共享为动力，将土地产权、政策路径、空间价值相衔接[27]。首先，识别利益格局和各利益主体发展诉求，盘整土地资源并明晰空间价值，将城市发展需要和各权益主体开发诉求结合，建立共识并落实到具体经济指标测算和用地指标中。其次，搭建政府主导、市场主体参与的二次开发机制，通过建立沟通渠道，对产业空间资源的使用和收益进行协调分配，促使相关利益主体达成共识。最后，通过既有和新制定的城市更新、土地整备政策组合规则，差别化地采用留用土地、置换物业、货币补偿等方式，提供多种利益共享分配路径，发挥不同组合政策规则下的利益分配的适用性，有效保障和满足不同利益主体的多方诉求，从而实现大面积成片存量用地的产权征收与土地收储，满足大面积产业空间的使用需求。

（三）显值：系统调配资源，重塑大面积产业生态空间

在产业空间布局上，根据不同类型、不同成长阶段企业的诉求，合理调配产业空间资源，形成有“大树”也有“小树”的产业生态。一是整备收储集中连片用地，提供大面积的产业空间满足头部链主企业用地需求，实现“头脑产业+躯干产业”和总部经济集聚区的空间配置。二是高位统筹调配空间资源，破除项目范围局限，充分利用辖区内的土地资源，结合产业类型和需求，统筹产业发展方向，点状布设置换用地，采用“填空法”的方式实现原企业的产业转移，同时修补城市空间，盘活城市零星用地，完善区域配套与城市功能。

此外，产业空间整备区配置产业要素，其布局不是简单的物理转移，其规划不仅需要塑造优质空间资源，还需要依据产业发展变化弹性匹配产业空间资源，探索与其需求相匹配的空间利用模式，实现外部趋势导向与内部资源的深度耦合。一方面，以片区产业发展方向为指引，描绘产业链群画像及招商目录，通过企业产值、税收门槛等方面设定科学合理的准入要求，筛选重点企业和项目，避免产业同质化，形成规模用地优先保障重点项目。另一方面，落实全生命周期的产业空间资源管理保障，产业空间保留一定的管理弹性，结合产业绩效考核，设置出让限制，为新兴的优质产业提供兼容发展的可能性。

四、深圳市嶂背片区的实践

嶂背片区位于深圳市龙岗区大运新城范围内，是深圳市规划划定的较大面积产业空间整备片区之一，共2.07平方千米，现状以老旧工业区为主，建成容积率为1.4，现状建设质量差，规模以上企业以加工制造业、批发零售为主，产业密度较低，产业集聚度不高，缺乏资源要素集聚吸引能力（图4、图5）。在周边其他片区已经形成既有产业优势的情况下，嶂背片区已不再适应区域发展要求，嶂背片区实现产业集聚发展是推进龙岗区乃至深圳市全域统筹、高质量发展要解决的重要难题。基于此，提出嶂背片区大面积用地供给及规划的总体框架（图6）。

（一）瞄准片区需求，匹配产业发展落实二次开发范围

龙岗作为深圳市的工业大区和产业强区，已拥有龙头企业、高等院校等引领要素，“20+8”战略性新兴产业与未来产业涉及面广，总部经济集聚区占比高。同时，龙岗政府多次明确提出要构建“IT+BT+低碳”产业集群格局④，但缺少产业集群的凝聚性及带动性（图7）。嶂背片区处于龙岗东部制造园区，目标是打造国际化创新策源地与现代化高品质城市综合服务中心，但由于发展不均衡，呈现厂村城拼贴的空间形态，现有产业园区难以适应新兴产业发展要求。嶂背片区毗邻高校，科教资源汇集，产业提质潜力突出，其土地再开发或将催生、集聚产业链，推动片区产学研深度融合。嶂背项目通过利益统筹模式实施该片区土地整备成规模连片划定二次开发范围与产业发展空间，进而有效保障片区连片优质产业空间的有序供应。

（二）政府统筹协商，多措并举打破土地利益格局

在嶂背片区内，村集体用地与国有用地相互交错，既有土地涉及多元的产权主体、使用主体，需建立合作共赢的协商机制。通过政府、土地权利人动态协商、达成共识，土地权益格局得以重构，实现土地产权征收，成规模收储用地，保障大面积的产业空间供给，推动空间连片二次开发。得益于深圳市强区放权改革，以基层政府为主导的土地整备模式通过调动片区利益相关者的力量，形成了政府统筹、社区和市场共同参与的推进机制，能够在保障公共利益的基础上，适度向村集体和土地权利人倾斜。嶂背片区在具体规划和实施过程中，针对嶂背土地产权实际和利益诉求，政府作为资源的“协调者”，与村集体经济组织厘清土地历史遗留问题并“算大账”，将政府与土地权利人的外部博弈内化为原农村集体经济组织内部决策和利益平衡过程。此外，建立“土地整备+综合整治+已出让试点”的全覆盖整备机制，通过货币补偿、留用土地以及规划调整等差异化实施方式，合理导控土地开发和产权格局，甚至在规划用地上能够结合利益主体意愿，选择返还居住用地或工业用地，维护权利人的合法权益，使得社区和村民积极响应土地整备工作，政府也因此获得更多对空间资源配置的主动权（图8）。具体实施上，采取多种政策措施推动产权征收与连片开发：对于划入房屋征收范围的项目用地，采取等价值补偿予以解决；对于原村集体掌握用地，统一纳入利益统筹核算留用地；对于国有已出让用地，作为已出让用地利益统筹试点探索，以政策创新推进土地整理，结合异地留用方式腾挪出用地，整理国有与集体二元土地混杂的空间基底，一并解决“开天窗”的用地问题；其余现状基础较好的用地采取保留及综合整治提升的方式。

（三）跨区统筹空间资源，重塑连片产城空间格局

以重塑空间格局、提供大面积产业空间为目的，嶂背片区采取点状用地盘活和连片规划统筹的规划手段。首先，突破空间局限，异地腾挪原产权用地。针对片区内的已出让用地，政府和相关职能部门采取以权益换空间的方式，即补偿安置地异地留用的方式，一改只局限于在项目范围内进行土地置换的做法，将统筹范围扩大到同一行政区内，甚至可以在所属辖区内国有储备土地库中进行选址，实现“飞地统筹”、异地供给，点状盘活，保障原规划片区用地完整性，最终实现移交31万平方米收储用地并整合形成连片净地。其次，依托连片净地，强化片区产业主导功能。突出电子信息产业集群承载区的发展定位，实现重大产业项目落地，引导电子信息产业制造、研发、生产性服务等环节在片区内布局。最后，以规划为引领，重塑嶂背连片产城空间格局。一是依托周边香港中文大学（深圳）、深圳北理莫斯科大学高校资源优势，完善人才链、配套政策链；二是通过“造城”，适度混合生产、居住、休闲等功能，在满足头部重点企业用地和配套服务需求的同时，提高产业空间与城市空间的契合度，完善片区功能结构，建设高质量 “产—城—人”的规划发展空间（图9）。

（四）推行优地优用，精准灵活保障企业需求

为确保片区内的土地资源优先用于支持经济效益好、科技含量高、环境污染少的产业项目，从产业准入和投入产出指标准入等方面对片区进行规定。产业准入具有两个方面的要求：一是应符合“20+8”产业集群及其细分领域，以产业链条式导入企业，注重新兴产业的培育发展；二是产业用地用房的租赁或分割受让对象应属于深圳重点发展产业领域。投入产出指标准入包括投资强度、土地产出率、地均达产税收、高新技术企业数量等，同时，与土地供应对象签订投入产出监管协议并纳入土地出让合同，监管协议作为产业用地管理和考核的重要依据。根据产业实际发展情况，动态调整和优化产业准入标准，实现产业用地整备、产业项目遴选、产业用地供应的高效衔接，促使产业不断转型升级。

结语

本研究基于深圳现状产业发展，在促进产业转型、打造产业集群、推进总部经济集聚发展的背景下，提出大面积产业空间的需求，根据“提需—聚力—显值”的逻辑，提供大面积产业空间供给思路，并进一步探讨了以嶂背片区为代表的大面积产业空间资源配置和保障策略。

土地紧缺是制约超大城市空间发展的主要因素，目前超大城市普遍由外延式扩张转向内涵式发展。从深圳现有的经验来看，主要有三点：一是将话语权回归政府，政府立足发展需求，明确再开发项目用地的选址及范围，强化区域发展协调和功能融合；二是探索既有的土地整备政策规则与创新政策路径，提供定制化的土地收储、安置及再开发利用方案，实现成片用地的整理和规划；三是通过增值共享的方式协商，政府适度向权利人让利，强化规划管控要求，以政府公权力协调区域资源，加快大面积用地收储效率，有效保障项目实施可行性。

产业转型发展不断催生了新的空间使用诉求，也意味着对土地供应模式、成片统筹、空间管控及配套供给产生了新的要求，超大城市需不断探索全新的规划思维和行动路径来构建系统性的政策框架，具体可以从以下几方面予以展开：

第一，在供应模式上，大规模新增建设用地的模式已难以为继，以经济利益为先的开发思路也亟待纠偏。超大城市发展应坚持政府在二次开发中的主体地位，实现空间产品从供给侧向需求侧的转换，以具体发展导向定制规划实施方案，实现从“规划蓝图式”到“落地导向式”的转变。

第二，在成片统筹上，以往大面积供给思路常常局限在连片用地规划制定上，缺乏连片土地整理，导致成片实施效果不佳。这就需要嵌入土地整理思维，从土地利用图转变到土地产权图，创新、组合各类土地政策，实现成片存量土地资产的再活化、空间价值再创造。

第三，在空间管控上，由于复杂多元的利益诉求和产业在空间使用上的新特征，空间规划需要适当“柔化”传统规划中刚性的管控标准与规则，以全局全域视角进行资源资产调配，增加区域资源联动协调性和减少更新行动产生“过剩”可能性。

第四，在配套供应上，政府应基于产业实际生活生产组织对服务配套的需求坚持生态优先、绿色发展，来补齐区域设施短板，采用“留、改、拆、治”并举的方式完善交通网络、公共服务等配套建设，实现定制化的“三生”空间服务，提高宜居宜业宜游程度，实现更高效、精细化匹配产业及人群空间需求的“产城融合”空间格局。

研究深圳的产业发展特征和用地需求以及大面积产业用地供给的整备模式，有助于推动片区释放供给活力，破解超大城市发展空间动力不足、辐射带动效应减弱的难题，这对其他超大城市探索适配于城市发展的产业用地供给路径具有一定参考意义。未来还需继续锚定长效发展目标，在新兴技术变革浪潮下不断探索更多样化、深层次的产业空间供给路径。

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[12]《深圳市人民政府关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育发展未来产业的意见》[J]，《深圳市人民政府公报》2022年第24期，第1-7页。

[13] 《深圳市20大先进制造业园区空间布局规划》[EB/OL]，2022年6月6日，https：//www.sz.gov.cn/szzt2010/wgkzl/jcgk/jcygk/zdzcjc/content/mpost_9862782.html，访问日期：2024年11月10日。

[14] 《〈深圳市战新与未来产业空间布局规划〉力促产业集群发展壮大》[EB/OL]，2023年10月30日，https：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_10918239.html，访问日期：2024年11月10日。

[15] 深圳市发展和改革委员会：《深圳市总部经济集聚区布局规划》[EB/OL]，2023年12月8日，http：//fgw.sz.gov.cn/zwgk/zcjzcjd/zc/content/post_11025417.html，访问日期：2024年11月10日。

[16] 吕晓蓓、宋聚生：《城市创新空间的演化特征与规划响应探究——以深圳为例》[J]，《城市发展研究》2024年第1期，第63-69页。

[17] 刘力兵、岳隽、陈小祥、刘荷蕾：《深圳工业用地高质量管理的模式、原因与启示》[J]，《规划师》2021年第21期，第11-16页。

[18] 牛慧恩：《深圳城市发展与产业布局的规划实践》[J]，《上海城市规划》2011年第1期，第54-55页。

[19] 同[4]。

[20] 游鸿、王崇烈、陈思伽、赵昭：《北京城市更新行动的制度挑战与优化策略》[J]，《规划师》2022年第9期，第22-30页。

[21] 唐燕、杨东：《城市更新制度建设：广州、深圳、上海三地比较》[J]，《城乡规划》2018年第4期，第22-32页。

[22] 同[11]。

[23] 田莉、姚之浩、于江浩、梁印龙：《我国城市更新规划的演进与转型——基于“政府—市场—社会”关系分析框架》[J]，《规划师》2024年第2期，第1-7页。

[24] 徐宁、王朝宇、梁家健、轩源、吴雨茜：《土地整备视角下存量地区详细规划模式研究——基于广东省的城市实践分析》[J]，《城市规划学刊》2023年第6期，第105-112页。

[25] 同[9]。

[26] 同[1]。

[27] 同[11]。

注释：

①“20+8”产业集群：深圳要打造20个战略性新兴产业重点细分领域和8大未来产业，具体包括网络与通信产业集群、半导体与集成电路产业集群、超高清视频显示产业集群、智能终端产业集群、智能传感器产业集群、软件与信息服务产业集群、数字创意产业集群、现代时尚产业集群、工业母机产业集群、智能机器人产业集群、激光与增材制造产业集群、精密仪器设备产业集群、新能源产业集群、安全节能环保产业集群、智能网联汽车产业集群、新材料产业集群、高端医疗器械产业集群、生物医药产业集群、大健康产业集群、海洋产业集群共20大产业集群；同时，8大未来产业的重点发展方向包括合成生物、区块链、细胞与基因、空天技术、脑科学与类脑智能、深地深海、可见光通信与光计算、量子信息。

②链主：通常指的是在某个产业链中占据主导地位的企业或组织。

③根据《深圳经济特区城市更新条例》（深圳市六届人大常委会公告第228号），深圳城市更新活动分为拆除重建类、综合整治类两类活动。

④合法用地比例：根据《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》，“合法用地”包括国有已出让（划拨）用地、城中村用地、旧屋村用地、农村城市化历史遗留违法建筑处理用地、其他已获得用地权属证明文件的用地等。要求拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例应当不低于60%。

⑤数据来源：《深圳市战略性新兴产业与未来产业空间布局规划（2024-2035年）》和《深圳市20大先进制造业园区空间保障指引》。

⑥龙岗区贯彻落实市政府工作报告的总体思路，在产业发展方面，将全力打造“IT+BT+低碳”三大产业集群。具体而言，IT（电子信息通信）是指加快建设龙岗世界级电子信息产业集群承载区；BT（生物药）是指加快打造宝龙生物药创新发展先导区；低碳是指加快创建国家级碳达峰碳中和先行示范片区。

作者简介：吕笑寒，深圳市龙岗区规划国土发展研究中心规划设计师。周大伟（通讯作者），深圳市龙岗区规划国土发展研究中心更新整备所所长。邓春林，深圳市龙岗区规划国土发展研究中心高级工程师。刘艳萍，深圳市龙岗区规划国土发展研究中心规划设计师。

责任编辑：卢小文