自然资源使用权冲突的理论反思与裁判规则构建

摘要：自然资源使用权冲突是指基于自然资源天然特征等原因导致的两个或两个以上自然资源使用权重叠交叉，权利行使相互影响羁绊，影响权利人利益实现的现象。人民法院应贯彻物权平等保护原则和物尽其用原则，遵循特定的路径和方法对此类案件进行裁判：通过查明事实识别真正的使用权冲突，以确认存在需要协调的权利冲突；坚持形式公平与实质公平相结合，灵活适用时先权先规则与目的效用衡量方法；充分发挥能动性，探索多样化的纠纷解决机制。在规则构建上，应修改完善相关自然资源单行法以构建相应行为规则并制定专门司法解释以构建完善的裁判规则。

关键词：自然资源使用权；权利冲突；物权平等保护；时先权先

中图分类号：Ｄ９２２．６ " "文献标志码：A " "文章编号：1001-862X（2024）04-0070-010

近年来，随着生态文明体制改革的逐渐深入，加快健全自然资源资产产权制度已经成为自然资源领域改革的核心任务。由于我国施行自然资源国家所有制，自然资源使用权实际上发挥着资源配置和产权保护的功能，保证“国家—政府—私主体”多维度财产关系流转秩序的实现。在司法实务中，因自然资源天然特征、多头行政许可等各种复杂的原因，相同或不同类型的自然资源使用权相互之间出现冲突的情况十分普遍，影响权利人之间的利益平衡和权益实现，也影响到自然资源的有序开发利用。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）中明确提出，要“加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，着力解决权利交叉、缺位等问题”。为了贯彻中央文件政策要求，本文旨在对自然资源使用权冲突问题展开深入研究，首先对自然资源使用权冲突的内涵及形成原因进行阐述，在此基础上对此类案件中法院需考虑的价值目标和具体的裁判要旨进行理论上的阐述分析，进一步提出修改立法以及制定专门司法解释，以构建相应行为规则和裁判规则的具体方案，为此类案件司法实务提供理论上的借鉴和支撑。

一、自然资源使用权冲突的内涵及形成原因

（一）自然资源使用权冲突的内涵

概括而言，“自然资源使用权是指在自然资源开发利用过程中，自然资源的非所有权人对自然资源享有的以开发利用为主要内容的各种权利的统称。”［１］自然资源使用权并不是一个法律概念，而是各类开发利用自然资源权利的统称，理论上关于自然资源使用权的含义，若按权利范围从大到小排列，大致有最广义、广义、狭义和最狭义之分。［２］出于研究的需要，本文所使用的“自然资源使用权”，是指最广义的自然资源使用权，即权利人对自然资源使用、收益的权利。［３］其中既包括土地承包经营权、建设用地使用权等土地用益物权，也包括海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、林权、养殖权和捕捞权等其他自然资源的使用权。《民法典》用益物权分编一般规定部分第328条规定：“依法取得的海域使用权受法律保护。”第329条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”这两条对土地使用权之外的自然资源使用权进行了明确规定，在立法上明确了此类权利的用益物权属性。不过，此类权利在学理上通常被称为“准物权”，以区别于典型的用益物权。其特殊性包括：在客体的特定性方面或者某些物权不具备、或者某些物权的要求不严格；在客体的构成方面具有复合性；在子权与母权的关系方面较为复杂和特殊；在权利构成方面具有复合性；在排他性或优先性方面各有特殊性；部分权利具有公权色彩；在追及效力方面，部分权利较为特殊；部分权利不宜用一物一权主义的思维观察；不同权利相互之间均存在很大的差别。［４］此类权利的共同特征是权利的取得必须符合行政法所规定的程序要件，有的权利的取得以及转移，还必须得到行政管理机关的批准。［５］因此，此类权利虽然具有权利属性，但是与土地使用权等典型用益物权存在一定差别。

进一步来说，自然资源使用权冲突是指基于自然资源天然特征等原因导致的两个或两个以上自然资源使用权重叠交叉，导致权利行使相互影响羁绊，影响权利人利益实现的现象。自然资源使用权冲突在实践中非常普遍，既可能发生在相同种类的权利之间，也可能发生在不同种类的权利之间。

相同种类的自然资源使用权冲突主要包括以下三种典型情况。一是分层建设用地使用权之间的冲突。分层建设用地使用权冲突是指地上权人与高空走廊、高架桥、地铁、地下停车场等地上和地下空间使用权人之间的冲突。此种冲突的产生，主要是由于现代化城市建设导致土地利用形态从平面利用向立体利用转变。与一般的土地使用权边界冲突不同，由于权利行使过程相互羁绊，此类冲突难以通过权利边界划分解决冲突。例如在“华俊诉邹新等排除妨碍纠纷案”中，原告在其房屋周围绿地下挖掘8口地源热泵管井并恢复了绿地原状，但被告认为其构成了对其地上权的侵犯，要求恢复原状。（1）二是取水权之间的冲突。水资源是流动的，因此无法明确划定不同权利人的边界，这使得取水权缺乏排他性。此外，受到气候的影响，每一年的总来水量是不确定的，这使得取水权是否能够实现具有较大不确定性。“对于取水权而言，确定可取水量、取水地点、取水时间等因素并不足以使权利全然明确。因为流动的水资源不同于其他自然资源，不同主体能够通过各自的方式同时用水，数个取水权之间能够相互兼容。但由于年度自然来水量的不确定性，同一水域的任何新设或既存权利都可能对取水权人产生影响。尤其是在年度来水量未达到预计来水量的情况下，取水权人之间的用水冲突十分常见。”［６］在司法实践中，存在大量取水权纠纷，包括生产经营用水与居民生活用水纠纷（2）、生活用水与灌溉用水纠纷（3）、水力发电用水与生产经营用水纠纷（4）、水力发电用水与农业生产用水纠纷（5）、生产经营用水之间的纠纷（6）等。相同类型用水之间也会出现纠纷，例如在“道县水牛塘水电站、舒金奇诉永州市天地缘水电有限责任公司排除妨害纠纷案”中，原被告双方皆为水力发电用水，由于取水范围重叠发生取水纠纷。（7）三是矿业权之间的冲突。矿业权冲突具有多种表现形式，最为常见的是矿业权重叠，即同一矿区中存在多个矿业权的情况，表现为不同矿区发生平面交叉或立体投影重叠。［7］最常见的矿业权重叠情形是煤层气、油气与煤炭的矿业权重叠。相关数据统计显示，2013年山西省共设置煤层气矿业权35个、油气矿业权7个，重叠矿业权198个（次），多数矿业权与煤炭矿业权存在重叠设置。其中，与煤炭采矿权重叠124个（次），重叠面积1606.233平方公里，与煤炭探矿权重叠74个（次），重叠面积1910.388平方公里。［8］除了矿业权重叠外，油气资源矿业权虽然一般不会出现边界重叠的情况，但是由于油气资源是流动的整体，地表矿区划分并不能完全区分权利边界，某一权利人开采就会导致另一权利人可开采量的减少，因此，实践中油气资源矿业权的冲突也十分普遍。例如，陕西延长石油与中石油工作区都位于鄂尔多斯盆地，多年来双方矿权冲突不断，多次发生越界钻井活动，甚至爆发暴力冲突。［9］此外，在实践中，也存在因发包区域重叠产生的养殖权纠纷。（8）

不同种类自然资源使用权冲突的情况也十分普遍和多样。具体来说，主要包括以下两种情况：

第一种情况是土地使用权与准物权之间的冲突。土地是最为基础的自然资源，绝大多数其他自然资源利用活动需要依托于土地进行，因此，在实践中，土地使用权与准物权之间的冲突较为普遍。例如，在“沈阳都广经贸有限公司、国网辽宁省电力有限公司侵权责任纠纷案”等案件中，由于建设用地使用权人在矿业权人矿区土地上展开建设活动，导致压覆矿产情况的出现，进而导致土地使用权与矿业权的冲突。（9）又如，在“中交路桥建设有限公司与张永伍等捕捞权纠纷案”中，因被告在河道中进行管涵施工，致使下游的鱼类无法洄游到南河中，影响原告捕捞权的行使，导致土地使用权与捕捞权的冲突。（10）又如，在“刘勇等与江苏省金湖县人民政府发放国有土地使用权证纠纷案”中，刘勇等人认为金湖县人民政府对同一养殖水面再颁发土地使用权侵犯其养殖权，导致土地使用权与养殖权的冲突。（11）

第二种情况是不同准物权之间的冲突。例如，在“刘双敏等19人与王新明海上财产损害责任纠纷案”中，原告享有的海域使用权、养殖权与被告享有的捕捞权之间发生冲突，原告向法院提起诉讼请求救济。（12）又如，在“肖承文、肖承宗等诉吉安县敖城镇老山石料场排除妨害纠纷案”中，被上诉人因开采需要，占用了上诉人承包的林地，导致双方采矿权与林地使用权产生冲突。（13）再如，在“林德文、林怡锦等海域使用权纠纷案”中，上诉人在被上诉人享有海域使用权的滩涂从事养殖活动，导致养殖权与海域使用权的冲突。（14）

（二）自然资源使用权冲突的形成原因

从上面的分析可以看出，自然资源使用权冲突在实践中十分普遍。此种冲突的形成原因十分复杂。其中，既包括自然原因，也包括法律原因，抑或是多种原因的组合。

一是，绝大多数自然资源使用权冲突的形成原因是不同自然资源的禀赋特征以及不同利用方式之间的冲突。部分自然资源因禀赋特征，天然容易出现权利冲突。例如，水资源的主要特征在于其无法在物理上进行分割，只能在同一条河流中授予不同主体取水的权利而非特定水资源的使用权，而水资源的年度来水量是不确定的，因而容易出现在来水量不足情况下不同主体之间的权利冲突。又如，矿产资源的特点则是绝大多数矿产资源都埋藏于地下，资源呈立体分布且容易出现相互伴生的情况，因此不同矿区容易出现重叠的情况，导致矿业权的冲突。建设用地使用权的冲突亦类似于矿业权冲突，主要是因为对土地的利用从平面向立体转变。准物权与土地使用权的冲突以及不同类型准物权之间的冲突，则是因为不同类型自然资源利用方式相互冲突导致。依据开发利用方式不同，可以将自然资源分为“对物采掘类”自然资源与“非对物采掘类”自然资源两种类型。前者是指直接获取处于自然赋存状态下的自然资源，例如矿产资源、水资源、渔业资源、野生动植物资源；后者则是指利用资源属性进行社会性开发利用活动的自然资源，主要包括土地和海域两类自然资源。［１0］在两种类型的自然资源之中，土地是最为重要的自然资源，其他各种生产行为例如采矿、取水、采伐等活动必须以土地为基本的载体。［1１］海上活动虽然发展要晚于土地利用活动，但是其基本原理和土地利用相同，诸如捕鱼、开采等活动都需要利用海域空间。因此，对物采掘类自然资源的开发利用活动，因通常要占用土地或海域空间范围，容易导致准物权与土地使用权或海域使用权的冲突。例如勘探开采矿产资源需要占用地表土地，进而导致矿业权与土地使用权的冲突。不同准物权使用同一空间时，也会导致权利冲突，例如前述养殖权与捕捞权的冲突。简而言之，自然资源使用权冲突不同于简单的相邻关系冲突，而是基于自然资源的禀赋特征和多样化的利用方式而必然产生的现象和问题。

二是，部分自然资源使用权冲突的形成原因是重复许可或错误许可。新中国成立以来，由于我国长期实行高度计划的经济体制，林业、矿业、石油煤炭等各自然资源能源行业基本上是以国企生产和计划调配为主导，对于自然资源的配置，长期依赖于计划划拨和调配，自然资源开发利用活动高度依赖于行政管理。改革开放以来，虽然法律上对于自然资源使用权制度有所发展，但是总体而言，“行政权力在自然资源配置中的支配性作用并没有得到根本性的改变，那些应该体现自然资源价值和资本属性的财产性权利无论是在内容上还是在运作的过程中，都难以摆脱行政权力的影响甚至为行政权力所吸收，其应有的功能根本无法正常发挥”［11］。基于这一原因，虽然自然资源使用权属于立法所确立的民事权利，但是权利取得通常需要经过行政许可，其转移通常也需要经过原许可机关批准。例如，《矿产资源法》第6条就规定，除特定情况之外，探矿权和采矿权不得转让，且“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”，这清晰体现了矿业权依附于行政许可的特征。［12］因此，在实践中，当不同使用权的许可权限归于不同行政机关，或者行政机关未仔细审查在先许可时，就容易出现重复许可或错误许可的情况。或者在同一区域设立多个权利，或者不同许可的范围出现重叠，此时就会导致使用权行使冲突的情况。

除了上述两种情况之外，在实践中，基于公共利益需要、承包经营权发包方重复发包等原因，也会导致自然资源使用权冲突。［13］上述多种因素并非独立发生作用，在特定情况下，也可能相互叠加。总体而言，自然资源使用权冲突的形成原因十分复杂，使得实践中法院裁判面临着较大困难。

二、自然资源使用权冲突案件裁判的理论分析

总体来看，在现行立法之中，缺乏对自然资源使用权冲突的系统性解决方案。民法对于用益物权的制度设计，主要是基于土地利用展开。谢在全教授对此论述到：“土地之价值较高，拥有不易，社会上对所有权与利用价值分别归属之支配方式，需求自然较强些，故民法对用益物权之规定，可谓几乎完全系对土地而发。”［14］而传统土地利用主要是平面利用，故纠纷主要集中于边界划分与相邻关系，同一地块上使用权冲突情况较少，即便出现纠纷也可通过设立地役权解决。因此，民法对于使用权冲突的关照较少，规范供给并不充分。在《民法典》物权编第三章“物权的保护”中，部分条款虽然也可以适用于使用权冲突案件，但是其基本思路是保护某一物权利益，这容易导致将使用权冲突定性为对物权的侵害或妨害而非利益平衡问题。各自然资源单行法虽然对不同自然资源的使用权进行了规定，但是限于自然资源领域长期以来行政管理主导的思路，对于使用权冲突，主要通过规定行政处理、行政裁决或调解程序来解决，如《土地管理法》第14条、《水法》第57条等，这导致各地法院在裁判中，往往排斥审理此类案件。虽然相关立法亦规定当事人可以向法院提起诉讼，但是缺乏具体的裁判规则，给法院裁判带来了较大困难。鉴于自然资源使用权冲突的复杂性，立法机关难以设定相对完善的冲突解决规则，等待立法修改也缓不济急。因此，在立法供给不足的情况下，需要充分发挥法院在此类案件中的司法能动作用，通过加强司法裁判，贯彻落实自然资源领域改革的价值目标。

（一）自然资源使用权冲突案件裁判的价值目标

与一般侵权不同，自然资源使用权冲突的核心特征是冲突双方均享有权利。由于现行立法并未对此种冲突作出明确而具有可操作性的规范设计，在裁判中需要适时运用价值判断加以补充［15］，明确权利实现的先后顺序。但是就哪一权利应当优先行使或实现，不同法院的认识并不一定相同。有鉴于此，在审理自然资源使用权冲突案件时，首先需要结合我国自然资源资产产权制度改革的总体背景，明确此类案件审理中要实现的价值目标，统一法院审理此类案件的基本价值导向。

自然资源使用权冲突案件裁判的第一个价值目标是明确自然资源使用权的物权属性，贯彻物权平等保护原则，保护使用权主体的合法权益。长期以来，由于我国在自然资源领域实行高度计划的管理体制，对自然资源的调配划拨主要依赖指令性计划。在全面展开社会主义市场经济体制改革之后，虽然自然资源领域的计划性大大减弱，但是市场在资源配置中的决定性作用仍然不充分。正因为如此，《指导意见》中明确提出，要“坚持市场配置、政府监管。以扩权赋能、激发活力为重心，健全自然资源资产产权制度，探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式，发挥市场配置资源的决定性作用，努力提升自然资源要素市场化配置水平”。发挥市场在自然资源配置中的决定性作用，就必须强化自然资源使用权的物权属性，区分自然资源开发利用中的行政权与民事权利边界。进一步来说，既然明确自然资源使用权的物权属性，法院就应当在司法裁判中贯彻物权平等保护原则，保护自然资源使用权人的合法权益。《指导意见》中也提出，要“平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益”。依据这一原则，不同权利人在市场活动中所取得相同类型的物权，在其效力范围、行使方式、救济手段等方面平等。［16］因此，在自然资源使用权冲突案件中，法院针对相互冲突但是又相互平等的权利，必须仔细权衡其中的利益冲突，并形成稳定的裁判规则，以保护当事人对权利行使的合理预期，这是此类案件裁判的首要目标任务。

自然资源使用权冲突案件裁判的第二个价值目标是贯彻物尽其用原则，更好地发挥自然资源在国民经济社会发展中的基础性作用。自然资源是国民经济和社会发展的重要物质基础，对工业生产、国民经济之发展与安全具有重大意义。［17］与西方国家不同，我国作为社会主义国家，在根本上坚持生产资料的全民所有制，以消除剥削、实现发展生产力的目标。［18］因此，《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这一条在宪法层面上确立了我国自然资源的国家所有制，明确了国家对自然资源这一基本生产资料的国家垄断，这种垄断的目的是集中力量加强社会主义建设，最终实现共产主义。“自然资源属于国家所有就是实行国家对生存资料和人类生存条件的国家垄断。这还不只是对经济制度的安排，不只是沿着经济活动的规律所作出的选择，而是一个完整的社会制度建设方案的组成部分。”［19］因此，自然资源使用权冲突不仅仅涉及权利人的利益实现问题，从公共利益角度来看，也涉及如何实现自然资源的节约高效利用问题。正因为如此，最高人民法院在“郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案”中就援引了物尽其用原则，指出“如果简单强调在同一矿区范围已经存在采矿权的情况下，不考虑矿产资源种类和开采工艺的差别，对垂直投影重叠的其他采矿权一律不予设置，或者要一律撤销已经设立的重叠的采矿权，既不利于推进有限矿产资源的全面节约与循环高效利用，也与国土资源部既有规定不相一致”。（15）因此，对于自然资源使用权的冲突，法院除了要考虑当事人权益保护之外，还需要考虑自然资源开发利用中蕴含的公共利益，即如何安排相互冲突的权利请求，更有利于实现对自然资源的高效利用，充分发挥自然资源在经济社会发展之中的基础性作用。基于这一目标，法院在裁判中不能僵硬地考虑形式平等，也需要在其中能动注入目的与效益考量，兼顾物尽其用的政策目标。

（二）自然资源使用权冲突案件的裁判要旨

为了贯彻上述两项价值目标，法院在此类案件的司法裁判过程中，需要遵循特定的路径和方法对案件进行裁判：首先，法院应通过查明事实识别真正的使用权冲突，以确认存在需要协调的权利冲突；其次，法院应当坚持形式公平与实质公平相结合，灵活适用时先权先规则与目的效用衡量方法；最后，法院应当充分发挥能动性，探索多样化的纠纷解决机制。

第一，法院在裁判过程中首先应通过查明事实识别真正的使用权冲突。使用权冲突包含三个要件：一是双方均享有使用权；二是双方权利重叠交叉；三是权利行使存在冲突，相互羁绊。三个要件有一个不满足，都不构成使用权冲突。其一，如果一方并未合法取得权利，或因许可到期等原因已经丧失权利，则应当构成侵权而不是使用权冲突。例如，在“栾川县成凌钼业有限责任公司与洛阳栾川钼业集团股份有限公司侵权责任纠纷案”中，一二审法院认为，洛钼集团扩建万吨选厂导致对成凌公司矿产资源的压覆，是建设用地使用权与矿产资源采矿权即两项行政许可相冲突导致，由此引起的纠纷应由有关部门处理，不属于人民法院民事案件受理范围。（16）而再审法院则认为，洛钼集团直到2017年1月24日才取得案涉建设用地使用权，原裁定认定的事实有误，且根据《民事诉讼法》第119条的规定，该案件符合民事诉讼的起诉条件。虽然再审法院并未作出裁决，而是指定相关法院重新审理，但是再审法院的意见已经表明，该案并不属于使用权冲突案件，洛钼集团的行为应当构成侵权。其二，双方权利构成重叠交叉，否则应当依据相邻关系规则进行处理。在实践中，是否构成重叠交叉应当根据不同自然资源的自然特征，依据日常生活经验或技术方法进行认定。例如，对于取水权冲突，只要双方在同一河道中上下游、左右岸进行取水，通常就应当认定为构成交叉重叠。而对于矿区重叠，则需要依据立体投影方法进行认定，认定方法相对较为专业。其三，使用权交叉重叠并不一定构成冲突，法院还需要查明不同使用权的行使是否确实构成了相互妨碍或者对一方权利行使的妨碍。例如，在“刘勇等与江苏省金湖县人民政府发放国有土地使用权证纠纷案”，原告诉称政府对同一养殖水面同时核发土地使用权证与养殖证，侵害其养殖权。但是法官评析认为，土地使用权证与养殖证所涉及的是不同的权利事项。所谓养殖证即养殖水面使用权证的论述缺乏法律依据，对养殖水面可以同时核发土地使用权证和养殖证，两者并不冲突。［20］笔者认为，既然政府能够针对同一养殖水面再次核发土地使用权证和养殖权证，那么本案是否构成使用权冲突的关键在于第三人利用养殖水面的行为是否构成了对原告权利的妨碍。在该案中，由于该争议水面一直由第三人占有、开发、收益，并不存在第三人行使土地使用权对原告养殖权的妨碍。因此，虽然土地使用权与养殖权并存，但是并不存在使用权的冲突。进一步来说，由于妨碍从任何一方来看都可能构成对自身权利的侵害，部分自然资源使用权冲突虽然是由重复许可或错误许可导致的，但是法院不能以此拒绝受理民事争议部分，至于当事人与行政机关的关系则应另案处理。

第二，法院应当坚持形式公平与实质公平相结合，灵活适用时先权先规则与目的效用比较规则判断权利实现的优先顺序。在确认存在使用权冲突之后，进一步的任务是判断冲突权利的优先顺序。如前所述，立法难以对实践中纷繁复杂的冲突情况预先设定规则。例如，《水法》第21条规定，“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”这一条虽然明确了城乡居民生活用水的绝对优先地位，但是对于农业等其他用水，并未明确其先后顺序。因此，在自然资源使用权冲突案件裁判过程中，法院需要依据基本法理，结合具体案情对权利优先顺序进行衡量判断。在一般情况下，法院应当按照时先权先规则进行衡量，即根据权利取得时间先后决定其优位顺序。这一规则是水法中判断水权优先顺序的基本规则，能够充分体现形式公平的要求。“按照时间顺序分配缺水风险几乎不带有主观价值判断，具有显而易见的公平性。”［6］法院适用时先权先规则解决权利优先顺序问题具有以下优点：一方面，该规则以纠纷发生之前产生的法律事实作为判断标准，能够避免主观判断，同时有利于保护在先权利人的合理预期，鼓励在先权利人加大对自然资源开发利用的投入；另一方面，由于在后权利人通常已经了解到在先权利的存在，对于自身权利受到限制也应当有合理的预期，也应当采取措施避免自身权利受到妨碍。基于时先权先规则的优势，法院对于该规则的运用，可以从水资源领域拓展到所有领域，将其作为解决使用权冲突的一般规则。需要注意的是，在水资源、矿产资源等领域的实践中，先取得权利、后取得许可的情况比较普遍，此时法院应当查明实际权利实际取得时间，而不能僵化地将许可证取得时间作为优先权判断时间。（17）在特殊情况下，如果绝对适用时先权先原则，可能会导致实质不公平的情况，此时法院应当适用目的效益比较规则，判断权利的优先顺序。一是要进行目的比较，坚持生存性目的和公益性目的优先。具体来说，生存保障性自然资源使用权是公民基本权利——生存权的实现方式［21］，因此，如果在后权利的目的是保护公民基本生活需要，例如生活性取水权和捕捞权、采挖少量矿产的权利等，应当优先于在先的发展性自然资源使用权。如果在后的权利目的是保护和实现公共利益，如用于建设地铁的地下空间使用权、旨在保护森林的公益林地使用权、旨在勘探开采对国家战略具有重要意义的矿产资源的探矿权采矿权、旨在保证生态系统运作维持的生态环境用水权等，法院也应当依公共利益优先原则，判定在后权利优先。二是要进行效益比较，如果在后的权利行使具有相对于在先权利不成比例的巨大效益，法院应当判定在后权利优先。例如，如果在先权利是一项普通的捕捞权，而在后权利是一项旨在保障重大水利工程建设的建设用地使用权，那么法院应当判定在后权利优先得到实现，以实现物尽其用的价值目标。需要注意的是，无论是通过目的比较还是效益比较判定在后权利优先，法院都应当同时判定在后权利人有补偿或支付完全对价的义务，以平衡双方利益。如果是为了实现公共利益而克减或限制在先权利，在后权利人应负补偿义务，即不需要完全支付对价。而如果在后权利人是因为效益比较而获得优先权，则应当依据市场价值支付完全对价。

第三，法院应当充分发挥能动性，探索多样化的纠纷解决机制。近年来，随着公益诉讼制度的发展，法院在实践中探索出了多样化的生态环境损害救济和修复机制，例如劳务代偿、增殖放流、技改抵扣、补植复绿、认购碳汇等等，充分化解了生态环境损害赔偿责任主体承担的经济压力，实现了法律效果与社会效果的统一。参照这一经验，在使用权冲突案件裁判过程中，法院也应当结合不同类型冲突案件的具体特征，探索多样化的纠纷解决机制。例如，在分层土地利用冲突案件中，可以通过强制缔约的方式订立地役权合同，藉此设立强制地役权，解决意定地役权在缔约上的困难。［22］在取水权冲突案件中，法院可以通过调解机制，鼓励引导双方通过取水权交易达成解决方案。又如，在矿业权与土地使用权冲突案件中，可以借鉴美国强制联营规则的做法，给予土地权利人多种选择，包括由矿业权人支付出让土地权利的经济补偿标准、将土地使用权出租给矿业权人、允许土地权利人以土地使用权作为投资参与矿业权行使等。［23］最高人民法院在“郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案”中也指出：“实践中，解决重叠有多种方式，包括将不同采矿权主体推动整合为同一采矿权主体、调整并缩小采矿许可证范围以解决重叠问题、在不同采矿权主体间建立开采协调机制、区分矿产资源开发时序且在确保安全生产的前提下签订承诺协议、撤销一方采矿许可并通过补偿或者赔偿等方式弥补损失，等等。”（18）通过探索多样化的纠纷解决机制，法院在确保公正裁判的同时，也能够附带实现对公共事务的有效治理，充分发挥司法机关在社会治理中的能动作用。

三、自然资源使用权冲突案件裁判的规则建构

随着自然资源资产产权制度改革的逐渐深入，行政权在自然资源配置中的作用必然会逐渐减弱，市场的资源配置作用则会逐渐加强，这将进一步强化自然资源使用权的权利属性。此外，《指导意见》中针对自然资源使用权体系完善提出了诸多要求，包括“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用”，“完善探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权衔接机制”，“探索海域使用权立体分层设权”，“理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权，取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系”等。可以预见，随着这些改革要求的逐步落实，未来必然会产生各种新的使用权冲突。因此，从根本上来看，对于自然资源使用权冲突案件的妥善处理，不能仅仅依赖于法院在实践中的摸索，而是要逐渐建立起相应的行为规则和裁判规则，为此类案件的裁判活动提供法律依据和指引。

（一）修改完善相关立法以构建行为规则

如前所述，目前除了《民法典》的相关规定之外，各自然资源单行法一般规定在发生争议时，由当事人协商或者地方人民政府及其授权的部门调解或处理。例如，《土地管理法》第14条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”又如，《水法》第57条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”类似的规定还有《森林法》第22条、《草原法》第16条、《矿产资源法》第49条等。这些条款或者规定了协商或人民政府调解的强制性前置程序，或者完全没有规定当事人有权向法院提起诉讼，只有《水法》第57条允许当事人同时提起诉讼。这些规定并未为自然资源使用权冲突提供实体性规则，而是将纠纷留待行政或司法程序解决，这充分反映了立法机关对资源使用权冲突案件并未给予充分关注。

自然资源单行法虽然是各自然资源领域的管理性立法，但是都包含了关于权属的各项规定。因此，在各自然资源单行法中增加有关权利行使冲突的条款并不会对体系的融贯性造成影响。为了能够使此类案件顺利进入到司法裁判程序，并且与侵犯或者妨碍物权案件相互区别，应当对各自然资源单行法进行修改，完善相应的行为规则，加强对权利人的法律指引。修改的内容主要包括以下两个方面。一是对在后权利人的一般义务做出规定，为后续司法裁判适用时先权先规则奠定基础。国土资源部2019年发布的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）中就采用了这一做法，在第14条第2款规定：“压覆已设置矿业权范围内的矿产资源，对行使矿业权造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并给予合理补偿；协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”该条款规定了对在后权利人的补偿义务，表明国土资源部已经认识到压覆行为与一般侵权行为的区别。二是要增加权利人直接向法院提起诉讼的选择条款。虽然由人民政府或主管部门来对使用权冲突进行调处较为便于解决矛盾，但是从自然资源使用权的物权属性来说，当事人有权选择向人民法院直接提起诉讼。因此，对于目前部分立法设置强制性前置处理程序的规定，应当予以修改，参照《水法》第57条的规定，允许当事人既可以向人民政府或其授权的部门申请调解或处理，也可以向人民法院直接提起诉讼。通过上述两方面的修改完善，可以为权利冲突的当事人提供基本的规则指引，有利于化解冲突矛盾和维护当事人的合法权益，同时也为人民法院裁判提供基本的法律依据。

（二）制定专门司法解释以构建裁判规则

相关立法的修改需要等待相应的时机，且程序较为繁琐。因此，除了要修改相关立法外，目前首要的工作是由最高人民法院研究制定专门司法解释，为使用权冲突案件提供裁判规则。具体来说，可以出台《最高人民法院关于审理自然资源使用权冲突案件的若干规定（试行）》，对自然资源资产损害赔偿诉讼的实体和程序问题进行细化规定。在具体内容上，除了常规的管辖等内容外，该司法解释还应当主要规定以下特殊内容。

一是明确自然资源使用权冲突的基本内涵和受案范围。自然资源使用权冲突的内涵前文已做界定，在此不做赘述。对于受案范围，可以参考前述分类在该司法解释中进行明确列举，包括分层建设用地使用权冲突，取水权冲突，矿业权冲突，海域使用权冲突，土地使用权与取水权、矿业权、养殖权、捕捞权冲突，海域使用权与养殖权、捕捞权冲突等。通过概念界定加列举的方式，可以明确自然资源使用权冲突的内涵和外延，便于各级人民法院准确适用该司法解释。

二是明确法院不得因案件中存在重复许可或错误许可，拒绝受理案件。自然资源使用权人和其他权利人之间的冲突，属于平等主体之间因财产关系产生的矛盾。其中涉及的权利成立时间、行使目的和效益等因素，并非必须经过行政机关先行处理才能明确的事项。只要原告起诉时符合《民事诉讼法》第122条规定的相关条件，法院就应当受理此案件。（19）即便案涉自然资源利用许可存在瑕疵，也不足以作为法院拒绝受理案件的理由。自然资源使用权人如果认为自己遭受的损失是由于行政机关的重复许可或错误许可行为而导致的，则可以依据《行政许可法》的规定另行提起诉讼主张赔偿。（20）

三是明确原被告双方的举证责任。根据理论分析，原告应当就以下事实承担基本的举证责任：其一，本人存在合法的使用权；其二，本人权利行使受到了被告行为的妨害。如果原告存在损失，则应当举证证明损失存在。而被告则应当就以下事实承担举证责任：第一，本人存在合法的使用权，第二，本人行为系行使权利行为。被告若要提起反诉，则应当主张其权利行使亦受到原告妨害。

四是明确一些特殊证据类型。例如需要专业技术认定是否存在冲突或者重叠的，负有相关监督管理职责的部门或者其委托的机构在行政执法过程中形成的事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经当事人质证并符合证据标准的，可以作为认定案件事实的根据。鉴定机构出具的鉴定意见可以作为认定案件事实的根据。

五是明确法院判定权利优先顺序的基本规则。该司法解释应明确规定法院应当综合考虑使用权许可或登记的时间、实际取得权利时间、权利行使的目的、权利行使效益等因素，对当事人权利行使的优先顺序进行判定。一般而言，需遵循“时间在先权利优先”规则，但是在后权利是为了公共利益、生存保障而行使，或者在后权利的效益远大于在先权利除外。由于使用权冲突案件类型复杂，该条应当为各级人民法院司法裁判留下一定空间，允许各级人民法院在一般规则之下，根据案件的具体情况灵活把握判断，以更好地实现对各方利益的平衡。

六是明确在后权利人的法律责任以及特殊情况下在后权利人对在先权利人的补偿或对价支付义务。《民法典》第236条规定：“妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。”根据这一规定，该司法解释应当规定在先权利人权利优先情况下在后权利人的责任类型，主要是排除妨害或消除危险，也包括存在造成损失情况下的赔偿责任。如果在后权利人权利优先，则应当规定法院判决在后权利人权利优先的，应当同时判决在后权利人对在先权利人进行补偿或者按照市场价值支付相应对价，以平衡双方利益。

七是鼓励法院在裁判过程中主动进行调解，引导双方探索互利共赢的多样化解决方案。为了发挥司法裁判保障经济社会发展的功能，该司法解释应当明确规定鼓励法院组织调解，充分探索除优先顺序判定之外的解决方案，并对双方和解协议的司法确认程序进行规定。

四、结 语

财产权利分解在现代行政国家中持续发生，整体上经历了从块状到束状再到粒状的变迁。［24］由此可以预见，随着人类社会对自然资源利用广度和深度的提升以及法律、技术的发展进步，建立在自然资源之上的各类财产性权利的边界必然会更加模糊，这将会导致各种新的自然资源使用权冲突，影响使用权人权利的行使和利益的实现。在我国，自然资源使用权还承担着使自然资源能够从国家所有进入到国民经济社会生活的独特使命，这使得有效解决自然资源使用权冲突不仅具有保护权利人利益的功能，还承担了更重要的高效节约利用自然资源的国家任务。因此，在完善立法和加强对自然资源使用许可的管理之外，还应当充分发挥司法机关在其中的能动作用，通过加强对此类案件的司法裁判，理顺自然资源利用中形成的复杂社会关系，为自然资源资产产权制度改革提供充分的司法保障。

注释：

（1）江苏省无锡市中级人民法院（2013）锡民终字第0773号民事裁定书。

（2）重庆市第四中级人民法院（2022）渝04民终1014号民事判决书。

（3）桂平市人民法院（2016）桂0881民初2266号民事判决书。

（4）贵州省纳雍县人民法院（2015）黔纳民商初字第32号民事判决书。

（5）湖南省城步苗族自治县人民法院（2015）城民初字第450号民事判决书。

（6）山西省高级人民法院（2017）晋民终134号民事判决书。

（7）湖南省永州市中级人民法院（2020）湘11民终1962号民事判决书。

（8）山东省高级人民法院（2021）鲁民终1808号民事判决书。

（9）辽宁省沈阳市中级人民法院（2022）辽01民终17151号民事判决书；重庆市第四中级人民法院（2022）渝04民再6号民事判决书；最高人民法院（2017）最高法民终724号民事判决书。

（10）吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2018）吉24民终1414号民事判决书。

（11）江苏省淮安市中级人民法院（2011）淮中行终字第0008号民事判决书。

（12）天津市高级人民法院（2020）津民终248号民事判决书。

（13）江西省吉安市中级人民法院（2021）赣08民终2264号民事判决书。

（14）广东省湛江市中级人民法院（2020）粤08民终4431号民事判决书。

（15）最高人民法院（2018）最高法行再6号行政判决书。

（16）最高人民法院（2018）最高法民再291号民事裁定书。

（17）四川省乐山市中级人民法院（2013）乐民初字第50号民事判决书。

（18）最高人民法院（2018）最高法行再6号行政判决书。

（19）《民事诉讼法》第122条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”

（20）《行政许可法》第76条规定：“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”

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（责任编辑 曹树青）

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*基金项目：国家社会科学基金重大项目“全球环境治理中的国内法治和涉外法治统筹问题研究”（23amp;ZD166）；台达集团中达环境法学教育促进计划

作者简介：曹炜（１９８７—），江苏淮安人，法学博士，中国人民大学法学院副教授，中国人民大学人权研究中心研究员，人民法院环境资源司法理论研究（中国人民大学）基地研究员，主要研究方向：环境与资源保护法学。