人与自然和谐相处视域下野生动物保护执法的困境和出路

颜 强,洪名勇,吴大华

(1. 贵州大学经济学院,贵州 贵阳 550025 ; 2. 贵州省社会科学院,贵州 贵阳550002)

人类生活向自然界的强势延伸不仅侵扰了野生动物赖以生存的环境,还打破了人与自然和谐相处的生态平衡状态,生态平衡状态的失衡对野生动物法治保护提出了严峻的考验。虽然我国陆续出台了《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)、《陆生野生动物保护实施条例》、《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》等一系列规范性法律文件,但是由于现行野生动物保护执法事项不明晰、执法监管不到位,我国野生动物保护执法工作仍然存在较大的提升空间。鉴于此,本文在深入探讨我国现行野生动物保护执法的现实困境的基础上,提出野生动物保护执法的完善路径,以期为未来野生动物保护执法工作的优化提供参考。

1 野生动物保护执法的现实困境

1.1 主体 根据《野生动物保护法》第七条规定可知,对于全国陆生、水生野生动物的保护,立法已经对相关责任主体予以明晰,并且形成了中央—地方两层主管模式。具体而言,作为法定野生动物保护的行政主管部门,国务院林业草原、渔业主管部门以及县级以上地方人民政府林业和渔业主管部门依法履行野生动物保护法定职责,维护生物多样性和生态平衡。虽然我国相关法律法规对野生动物法律保护的行政主管部门有诸多规定,但是行政主管部门执法能力弱化、多头执法现象依旧频出。

在捕猎环节,林业工作站、野生动物保护站和森林公安都拥有一定的执法权。在捕猎实践中,如果林业工作站接到群众举报的破坏野生动物资源案件,各个职能部门之间职能权限联系紧密,通常林业工作站工作人员会与森林公安干警一同前往并协同执法。但是,倘若遇到紧急情况,这种合作行政执法程序就极大地降低了行政执法效率,并且难以形成可持续性和稳定性的执法协同机制,容易造成部门间的推诿扯皮。

在检疫环节,根据《动物防疫法》第八条规定可知,动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作由依法设立的职能部门负责,旨在对动物疫病进行预防,或是在疫病发生后防止其扩散,并逐步净化直至完全消灭。地方动物卫生监督机构依法对本辖区内的动物检疫工作履行法定职责,对于动物产品的流通环节需由具有该领域专业知识和技能的工作人员进行监督和管制。事实上,动物卫生监督涉及动物学、卫生学等多学科知识领域的交叉和融合,因此对监管人员本身的专业技能和职业素养要求非常高。然而,在实践操作中,动物卫生监督执法队伍人力资源十分有限,执法部门提供的人力资源与动物卫生监督治理需要的人力资源存在严重脱节现象。因人力资源短缺危机,甚至有些官方兽医将检疫检验权随意委托给临时聘用人员。

在交易环节,根据《水生野生动物保护实施条例》第十九条第二款规定可知,对于水生野生动物或者其产品的经营管理,立法以经营场所为界限进行了不同的规定:一方面,对于在集贸市场经营上述物品的,由特定职能部门以“监督管理+给予协助”的方式进行管制;另一方面,对于在集贸市场以外经营上述物品的,由特定职能部门或其授权单位以纯粹监督管理的方式进行管制。《陆生野生动物保护实施条例》对野生动物或者其产品的经营管理则不以经营场所为界限进行区别规定,该条例第二十七条第二款规定,无论在集贸市场内还是在集贸市场以外经营上述物品,均以监督管理的方式进行管制,只是前者仅由特定职能部门进行,而后者可以由职能部门及其授权单位进行。由此可见,现行法律规定了野生动物自进入集贸市场后由两类主体进行监督管理,分别是两个特定的职能部门和一个授权部门。其中,工商行政管理部门是主要职能部门,其他部门是协助监管部门。然而,现有法律并未对具体的协助监管权责进行明确规定。

1.2 客体 从我国现行野生动物保护法律制度体系来看,野生动物看似获得了全面的、系统的、等级制的保护,但是,人工饲养、繁殖和救助的野生动物,以及对公共卫生有危害的普通野生动物是否也属于法律保护的野生动物范畴?就人工饲养繁殖和救助的野生动物而言,对相关规范性条文以目的解释的方式进行系统解读,就能将其纳入保护的范畴。依据《野生动物保护法》对野生动物的定义和第二十五条规定可知,目的是定义野生动物的核心价值。人工饲养、繁殖或者救助的野生动物,其最终目的是物种保护,而将其放归大自然,是人与自然和谐相处的必要手段。因此,以目的解释来理解野生动物的含义,就有效解决了上述动物属于野生动物定义范畴的合理性和合法性问题。但是,对公共卫生有危害的普通野生动物是否应当纳入野生动物法律保护的范畴仍有待商榷。

目前,我国野生动物法律全面保护的范围限定于珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物,禁食保护的范围限定于“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物,也包括以食用为目的所猎捕、交易、运输的在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。事实上,从管理上来看,这样的划分方法有利于林业和渔业部门的直接管辖。但是,由于野生动物的种类繁多,虽然《野生动物保护名录》收录了除陆生和水生野生动物外的其他珍贵野生动物,但此类野生动物到底应该归属哪个部门管辖并没有在法律条文里体现出来,并且普通野生动物也未获得全方位的保护。倘若只从禁食层面保护普通野生动物资源,这距离遵循人与自然和谐相处的生态规律的实质要求相差甚远。从短期来看,从禁食层面保护普通野生动物能够确保生态食物链的正常运转和生物多样性的动态平衡;但从长远来看,普通野生动物是食物链金字塔的重要地基,甚至是中坚力量,如果不对其加以全面保护,有可能会严重影响整个生态系统的正常运转,一旦这些普通野生动物本身还对公共卫生有危害的话,这将对人类社会和生态系统造成极为严重的后果。

1.3 内容 野生动物法律保护的主要内容是各执法主体的执法权力范围和依据。由于野生动物法律保护的执法主体众多,多头执法现象频出,且各主体的监督管理职责重叠,容易导致执法“真空”地带的出现。并且,在野生动物保护执法实践中,由于执法职责的配置失衡、地方发展利益诉求对野生动物立法的规避、部门本位的利益之争、执法权力的运行适当以及执法过程中出现的“利益捕获”等原因,使得野生动物保护执法工作变得越发困难[1]。

首先,就查处破坏野生动植物资源而言,林业工作站、野生动物保护站和森林公安都具有执法权。《林业工作站管理办法》第六条第六款明确规定了林业工作站和野生动物保护站在处理破坏野生动植物资源案件中的职责,并赋予野生动物保护站查处违反野生动植物法律法规的行政案件、依法对破坏野生动植物资源和自然保护区的行为实施处罚的权力。此外,该法还规定森林公安除了具有维护林区治安、防火护林和对野生动植物资源保护外,还拥有查处非法捕猎野生动物等刑事犯罪的侦查权。由此可见,这三个部门职能权限交叉冲突且互不隶属,业务之间不存在指导与被指导关系(即为平行关系),但法律规章制度却将三者以野生动物保护执法权为由紧密联系在一起。当三者有了一定联系,相关法律条文却未明确具体执法权的牵头部门、主办与协办的职责划分、以及三者间相互协调配合的工作机制,这就极大地阻碍了查处破坏野生动植物资源案件工作的科学有序展开。

其次,野生动物源头追溯标识体系尚不健全,是当下野生动物法治建设中存在的突出制度性问题,以及监督管理执法权缺位的具体体现。虽然《野生动物保护法》第三十条对野生动物的生产和经营范围予以了明确规定,但是在现实的野生动物市场交易中仍存在大量不规范的生产和经营现象。部分商家甚至把在野外捕猎到的野生动物卖给有驯养繁殖许可证的养殖场,养殖场再出售,如同洗钱一般将野生动物通过这种流程变为“养殖动物”。由于野生动物专用标识体系尚未建立,拥有驯养繁殖许可证的养殖场有机会将没有合法来源证明的野生动物“洗白”,使得市场上的野生动物无法追溯。这种被“洗白”的野生动物如果进入市场,其自身是否携带疫病,是否会传染市场上其他动物,是否会传染到人体,这些问题都无从知晓,存在严重的公共卫生安全隐患。

最后,野生动物保护工作中的监管缺位。对我国野生动物基层执法的现状进行检视发现,野生动物市场监管严重缺位[2],野生动物被捕获后缺乏申报检疫和无证销售的现象普通存在。农业部门中的动物卫生监管机构并没有在经营动物及其制品的集贸市场进行驻场检疫,农业部门对动物卫生防疫工作的重点主要在大型屠宰场、畜类养殖场、大牲畜交易专门交易市场和禽类专门批发市场。在这些动物卫生防疫工作的重点场所,动物卫生防疫部门派驻检疫人员较少,而批发市场交易量巨大,对进场的野生动物及其制品难以全面查证验物。对于大量兼营农贸市场,对其中交易的野生动物以及肉类,疫病防控监管缺位,导致一些从事非法野生动物交易的市场主体钻监管漏洞,将一些未经疫病检疫、没有检疫证明文件的野生动物进行交易。市场监督管理部门没有防控动物疫病的职责,对集中交易市场中农产品的检验检测主要包括农产品的食品添加剂、非法添加物、微生物情况和农药兽药残留,并不涉及疫病检测。农业部门具有出具野生动物及其制品运输许可证、野生动物检疫证明和野生动物经营利用许可证的职责,这是作为野生动物及其制品产地准出的必要证明文件。但是,在执法实践中,市场监督管理部门与农业部门没有共享野生动物证照的监管信息,市场监督管理部门没有将农业部门的野生动物检疫证明作为准许入市的前提条件,尤其是一些有食用野生动物风俗习惯的地区,由于监管资源有限,市场监督管理部门和农业部门对这些较为隐蔽的无证售卖现象无可奈何。

2 野生动物保护执法的完善路径

2.1 推进行政执法体制改革,形成多部门执法合力 2018年出台的《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》力求将各个职能部门加以整合,成为农业综合行政执法机构。其中,动物卫生行政监督管理部门是经过法律授权的独立执法部门,且上下级和各地区改革进度不同,改革之后机构名称也不尽相同。在改革中,不仅要整合行政执法机构和行政执法权,还要整合职责权限。如果仅仅将执法机构和执法人员进行“物理合并”,未对其根本进行整合和协调,综合行政执法难以产生良好效果。在农业综合执法改革实践中,有些地区和部门将法律授权动物卫生监督机构的检疫职能与监督检查职能分离,将监管与执法分开[3]。动物防疫工作被人为的切割分段,动物防疫监督管理核心力量和保障核心力量均被削弱,监管行政部门和执法行政部门之间的有效衔接配合尚待磨合,对动物防疫监督管理和执法工作实际效果产生了不良影响[4]。其次,行政综合执法体制改革虽然将执法权进行集中,将执法人员进行融合,根据农业农村管理部门内设科室随机分配了执法人员,但是专业执法人员并未进入到专业执法科室。因此,要在改革期间理顺综合执法改革后各部门的职能问题,一方面,需要真正落实《行政强制法》中的行政执法人员资格准入规定[5];另一方面,建立部门协调机制,加强行政主体之间的协作配合,消解执法权力与监管权力之间的运行冲突,使得联合执法制度化和规范化,能够切实形成执法合力。

2.2 建立农贸市场疫情监测体系,实现以“产业检疫为主,市场检疫为辅”的检疫机制 为适应加强野生动物保护和维护公共卫生安全形势的迫切需要,2005年国家林业局实施了对野生动物种类和种群数量的动态监测部署,主要功能在于监测野生动物野生种群地理分布区的变迁[6],并针对野生动物迁徙动态发布疫情预警,为政府决策提供技术数据支撑。然而,国家林业局并未对农贸市场中进行交易的野生动物建立疫情监测体系。因此,应当严格执行各地活禽市场交易管理规范,每天清洁消毒,将动物屠宰场地和交易场地严格分离,农业农村部门应当设立市场防疫所,实行驻场制和岗位轮换制度,防止腐败现象发生;此外,还应当加强对野生动物及其制品进行监督检查的业务能力培训,与检疫部门形成监管合力,查处市场上未经检疫出售的野生动物及其制品,对出售商家依法进行行政处罚。

2.3 加强野生动物监管技术支撑,实现部门间信息畅通 以大数据和互联网技术为依托,建立执法部门之间的野生动物监管信息共享平台,协同执法权力的运行,以实现对野生动物捕猎、运输和交易全链条行政许可信息上网,打破野生动物监管过程中的部门化“信息孤岛”现象。鼓励行业积极探索采用信息化、智能化科技来破解难题,形成一套行之有效的溯源机制来保障动物产品安全,譬如采用激光灼刻而二维码等溯源手段。同时,建立行政执法信息与检察部门共享机制,打通数据通道,实现检察部门对行政执法的检察监督,让“两法衔接”顺畅,防止以罚代刑,防止一些涉嫌刑事犯罪案件以行政处罚结案,实现对野生动物行政执法与刑事追诉分级保护[7]。

2.4 积极开展国际警务执法合作 随着经济全球化趋势不断加快,野生动物非法贸易现象逐渐增多,野生动物也逐渐成为全球第三大非法贸易对象,因此开展相关国际警务执法合作刻不容缓。我国野生动物保护执法部门积极开展国际警务合作,具有相关法律基础,比如,我国已加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》,同时与打击野生动物非法贸易的国际组织建立起具有约束性的伙伴关系。但是,由于各国对执法合作的重视程度不同、国际国内法律制度不协调、部门之间和国家之间的权利义务不对等、执法权力运行中的“利益捕获”等各种复杂原因,国际警务执法合作仍需继续完善。完善的主要措施包括:建立情报共享机制,建立协调指挥机制,创新联合执法模式,建立争议解决机制,完善执法保障机制等[8]。

3 结语

法治国家的核心是依法办事,而一套完备的野生动物保护法律制度体系必然包括执行野生动物保护事务所必备的一系列保障措施。然而,现阶段野生动物保护执法仍然在主体、客体和内容方面面临着诸多困境,这就导致野生动物无法得到全面有效的保护。探其根本原因,为野生动物保护制度规范体系中防疫目的的弱化和防控执法衔接机制的缺失[9]。因此,需要对野生动物保护法律进行适当变革,满足生态价值的同时保护公共卫生的需求[10],推进行政执法体制改革,建立农贸市场疫情监测体系,加强野生动物监管技术支撑以及积极开展国际警务执法合作。