贵州省国土空间开发保护现状评估及未来风险识别

杨广宣，杨佐反，李作为

（贵州省第一测绘院，贵阳 550000）

贵州省地处我国西南地区，生态环境优势突出，它是国家生态文明试验区。作为长江经济带的重要组成部分，近年来，贵州省生态文明建设和经济社会发展保持高位态势，发展与保护在空间治理上的冲突日益明显。本文通过评估贵州省国土空间开发保护现状，识别未来可能面临的风险，然后提出相应对策，以更好地利用国土空间资源。

1 贵州省国土空间开发保护现状

1.1 安全方面

一是粮食安全保障任务艰巨。贵州省耕地以旱地为主，耕地质量以中低产田为主，石漠化耕地占总耕地面积的7%左右；土地垦殖率居全国前列，但人均耕地面积远低于全国平均水平；农田灌溉方式落后，耕地水资源利用超载现象突出；不适宜种植生产区约占现有耕地面积的25%；粮食自给率不足70%，呈逐年下降趋势；用于高标准农田建设的资金短缺，高标准农田建设任务难以完成。二是水资源总量高，但时空分布不均，水源工程体系不完善，工程型缺水问题突出。贵州省水资源总量占全国水资源总量的比重接近3.5%，人均水资源量约为全国平均的1.3 倍，但全省水资源南多北少、东丰西缺，汛期水资源量占比超过45%；水资源开发利用率在7.8%～12.0%，不足全国平均水资源开发利用率的一半；大中型水库和大江大河引调工程少，全省有调蓄能力的大中型水库供水能力仅占总供水能力的42%左右。三是能源有效供给面临压力。贵州省能源自给率保持在110%以上，万元地区生产总值（GDP）能耗逐年下降，电力正在从“水火优势互济”到“风光水火多能互补”转变，但全省煤炭占一次能源的比例仍高达76%。四是地质灾害点多面广，人居安全保障任务艰巨。贵州省地质灾害广泛分布，暴雨时节易发生洪涝灾害，人居安全受到威胁。

1.2 创新方面

目前，贵州省创新投入不足，高新技术产业链短，创新能力与市场多元化需求不匹配，产业发展能力较弱。大力实施工业强省战略以来，贵州省工业取得长足发展，但整体未脱离资源主导特征，煤、电、烟、酒占比高，工业结构趋重、产业链条偏短，创新创业能力不强，研发机构数量少，研发能力弱，研发投入低，研发人员少，创业孵化平台数量偏低，科技服务机构数量不足。产业发展能力弱，高新技术企业数量少、占比低，经济规模小，产业重合度高，产业链条不健全。

1.3 协调方面

一是城镇规模逐渐扩大，配套基础设施不足。贵州省普通国省干线公路发展相对滞后，有待加强。二是城镇发展较快，但规模偏小，辐射带动能力不足。贵州省点状式、组团式的城镇发展特征突出，城镇组团之间的联系往往需要修建大量基础设施，存在较高的投入产出比，城镇建设成本远高于平原地区，城镇规模整体偏小[1]。 “十三五”时期，贵州省在处置存量土地方面成效显著。近年来，贵州省积极推进城镇低效用地再开发，加大存量土地处置盘活力度，土地供应量总体上升，同时存量土地供应比例也逐年上升。三是城镇化数量提升过度依赖政策拉动，城镇化质量仍然不高。2012年以来，贵州省城镇化水平快速提升，而政策推动是城镇化快速发展的重要动力，城乡属性调整是新增城镇人口的重要来源。四是产业支撑能力弱，城镇化发展动力培育不足，区域协同能力较弱。近年来，贵州省产业发展取得较大成就，但工业化水平依然较低，劳动密集型产业匮乏，就业吸纳能力有限。五是人口密度大，人地关系紧张，人口外流量大。贵州省土地资源相对偏少，但人口密度接近全国平均的1.5 倍，人地关系较为紧张。全省常住人口比户籍人口少800 万人左右，人口外流问题突出。

1.4 绿色方面

一是水土流失和石漠化问题依然严峻，生态保护压力大。贵州省广泛分布喀斯特地貌典型发育的区域，土层浅薄且不连续，保水保肥能力差，植被生境条件恶劣，生态环境本底条件脆弱。全省农村人口比重高，耕地垦殖率高，不合理的垦殖导致地表植被遭到破坏，加剧水土流失和石漠化。“十三五”时期，贵州省生态治理稳步推进，石漠化综合治理及水土流失治理面积快速提升，但后续治理任务仍旧艰巨。二是产业能耗相对较高，用水效率总体低下，仍有较大的提升空间。为推进生态文明建设，贵州省产业结构正向节能、环保、高效的高端产业转变，届时产业万元GDP 能耗与水耗将明显下降，水资源、能源利用效率持续提升，绿色发展能力显著增强，为可持续发展提供有力保障。在节水优先的前提下，贵州省水资源保障能力仍有较大的提升空间。此外，贵州省农村生活垃圾收运处置体系行政村覆盖率超过90%，但生活垃圾得到有效治理的比例远不及90%；农村生活污水处理设施的建制村覆盖率不足20%，收集处理设施缺失，生活污水乱排乱放现象仍较为普遍。

1.5 开放方面

“十三五”时期，贵州省基础设施建设大踏步前进，多条高铁相继开通，贵州省已全面融入全国两小时航空飞行圈。国家级开放创新平台加快建设，数博会、酒博会、国际山地旅游暨户外运动大会等重大国际开放活动成效明显。服务业创新发展十大工程协同发力，旅游业呈井喷式增长，“十三五”时期，全年接待境内外游客总数和旅游总收入均名列全国前茅。近年来，贵州省对外开放发展形势一片大好，但对外开放在全国范围内仍处于落后水平。贵州省应抓住机遇，积极探索贯通江海、内陆开放的新路径，加强对外开放格局建设，积极融入国家战略通道。

1.6 共享方面

贵州省生态环境质量较好，空气质量优良天数比例高，医疗设施及社会福利设施相对完善，城镇就业形势一片大好，属典型的宜居、宜养、宜业之地。贵州省在解决就业、退休养老、医疗卫生等方面取得较大进展，城镇基础设施及公共服务设施不断完善，城镇生态环境不断改善，城镇功能及城镇综合承载力均得到明显提升，人民的获得感、满意度和幸福指数得到提高。

2 未来风险识别

2.1 生态空间与粮食空间冲突区域多，粮食安全与生态安全同时受到威胁

贵州省生态保护极重要区中耕地面积约占8%，占全省耕地面积的14%左右，空间冲突明显。生态极重要区内的耕作活动将会带来土壤污染、水源污染、植被破坏等风险，威胁生态安全，而退出生态极重要区内的耕地会使耕地数量减少，降低粮食产量，粮食安全受到威胁[2]。

2.2 矿产、能源资源开发与生态保护相互构成威胁

矿产资源开发、能源项目建设和生产运营将会对周边生态环境产生不可避免的破坏，如改变地质结构、污染水体等。能源及相关产业占贵州省GDP 的比重在1/3 左右，为保生态，限制对矿产、能源的开发将对全省GDP 增加造成冲击，短时间内生态价值转换为经济价值的效率低下现状难以得到改变，可能会带来经济增长目标难以实现的风险。

2.3 人为活动给生态保护带来风险

目前，贵州省生态保护红线内仍然有一定的农村人口，因农村生活垃圾处理及生活污水处置配套设施不完善，当地居民在生产生活中必然会对水体、土壤等造成一定的污染，对周边植被造成不同程度的破坏。未得到有效治理的石漠化与水土流失区域会出现水土流失和石漠化的恶性循环，致使生态环境遭到破坏。因此，生态环境在未来一段时间内遭受破坏的风险较大[3]。

2.4 建设空间需求给粮食安全保障带来风险

为实现预期人口及城镇化率目标，城镇发展需要一定的建设空间保障，但城镇建设适宜区与种植业适宜区高度重合。贵州省农业发展优势区主要集中在黔中地区，而城市群也集中在黔中地区，主要粮食产区位于为数不多的平坦地区，该区域同时承载经济社会的高强度发展需求，城镇建设容易挤占坝区优质耕地，给粮食安全保障带来风险。

2.5 生态保护成本高，生态价值转换成效低，财政可持续存在风险

为保障两江（长江、珠江）屏障功能发挥，贵州省积极开展植树造林、水质保护和生态修复等生态建设工作。石漠化治理、水土流失治理、重要江河湖泊水功能区水质达标率等均超过预期规划指标。同时，加快绿色发展转型。2010年以来，贵州省单位GDP的地耗、能耗、水耗降幅均超过60%，原煤占一次性能源的比重下降至76%左右。贵州省生态建设和发展成绩突出，但投入同样巨大，生态价值转换不足的现实增加贵州省的财政可持续负担[4]。

3 结论

本文结合贵州省国土空间开发保护现状，识别未来可能面临的风险，然后提出对策建议。一是强化底线约束，夯实永续发展基础。强化生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条底线约束，保障生态安全、粮食安全和国土安全。二是牢筑生态安全格局，增强生态系统功能，切实提高防灾能力。立足八大水系水土保持、流域涵养功能定位、增强水体功能，加强防护林体系建设，开展石漠化治理，防治水土流失，切实保护生物多样性和特有自然景观，增强生态系统功能，强化应对防范极端天气与自然灾害的能力。三是推动镇村联动发展和产城融合发展，落实乡村振兴战略，着力消除城乡二元矛盾。正视自然地理条件限制多和发展阶段相对滞后的现状，贵州省可通过“强省会”战略率先实现突破，深入实施乡村振兴战略，大力推进农业现代化，构筑高质量发展的乡村建设体系[5]。四是统筹优势资源，注重产业结构调整，全面增加产业就业。推进煤层气、页岩气等新能源产业和信息化高度融合，优化能源结构，提升资源总体利用效率。积极推进旅游城市、旅游景区的生态文明建设，发展山地旅游、生态旅游等，通过试点、示范的带动，开创旅游生态文明发展的新局面。五是推动城镇发展从中心集聚到网络集群的转变。做实黔中城市群，做大贵阳-贵安-安顺都市圈及两大省级副中心，做强多个城镇组群，全面推进城镇发展从中心集聚到网络集群的转变，构建新型城镇化空间格局，把黔中城市群建设成为全省核心增长极和西部地区重要的经济增长极。