政府性融资担保代偿资产处置核销思考与建议

当前政府性融资担保代偿资产快速增长、担保代偿风险不断加大，但担保机构的代偿资产处置手段单一、流程复杂周期长，存量代偿资产难以有效处置，严重制约政府性融资担保机构的高质量发展。本文结合调研结果，针对政府性融资担保代偿资产处置核销中的突出问题，分析背后原因，并提出应对建议。

当前政府性融资担保代偿资产快速增长、担保代偿风险不断加大，但担保机构的代偿资产处置手段单一、流程复杂周期长，存量代偿资产难以有效处置，严重制约政府性融资担保机构的高质量发展。本文结合调研结果，针对担保资产核销机制不畅、高代偿和高拨备并存、接收以物抵债资产的税负过重、代偿资产处置核销环境不优等突出问题，分析其背后原因，提出创新担保代偿资产管理理念、优化资产处置方式、出台代偿资产处置及核销管理办法、完善税收配套政策支持、优化担保代偿资产处置环境等建议，以期加快政府性融资担保代偿资产处置效率，促进行业高质量发展。

担保代偿资产现状

近年来，政府性融资担保机构资本实力不断增强、业务快速发展，但随着政策性业务积累，担保代偿风险不断加大，特别是2015年以来，我国政策性融资担保业务规模持续快速增长，陆续进入风险正常释放周期。防范和化解担保代偿风险、管理和处置担保代偿资产已成为担保机构的一项重要经营活动。

据统计，2015—2021年间，全国融资担保行业年均新增担保代偿金额575亿元，而同期处置的担保代偿资产规模为352亿元。截至2021年末，融资担保行业代偿资产总额已累计至2171亿元，年均增长16.13%，而累计的担保代偿回收率不足40%，大量担保代偿资产长期挂账，融资担保行业担保代偿损失核销金额占当年担保代偿余额比例的年平均值为2.68%，担保代偿资产处置现实复杂严峻，亟待有效处理。

与政府性融资担保代偿资产处置核销面临的突出问题不同，银行业金融机构通过健全内部处置体系、强化外部制度支持、出台相关税收优惠政策等措施，已逐步形成不良资产处置的良好生态，对政府性融资担保机构担保代偿资产处置具有借鉴意义。据统计，2017—2021年，银行业累计处置不良贷款11.9万亿元，超过之前12年处置总和，其中自行清收比例平均在30%～50%、债权转让占10%～20%、呆账核销比30%～40%，以上三种方式合计超过90%，其他方式还有资产证券化、债务重组、以物抵债等。不良资产处置已经成为银行业金融机构的一项常规性业务。

担保代偿资产管理存在的主要问题

代偿处置核销机制不畅通

一是代偿核销政策不明确。目前担保机构基本参照《金融企业呆账核销管理办法（2017年版）》执行核销，各地政府暂未出台针对性的地方政策。二是受管理体制影响，导致企业自主核销权限不明确。政府性融资担保机构核销形成的损失涉及国有资产流失及定责追责问题，导致部分合作担保机构过度谨慎，难以进行实质性核销活动。三是无效核销成本过高。相当部分的代偿项目明显无法收回，但仍需走法律程序，最后按法院判决核销，增加了追偿成本，而担保机构并无受益。四是代偿核销周期长。在代偿核销执行过程中，须经过专项申报、受理、评估、复核、审签等繁杂流程，同时在实际操作中受界定不清、追偿周期较长等现实情况的制约，导致代偿核销工作进展缓慢。

高代偿和高拨备并存，严重削弱了担保机构抵御风险的能力

截至2021年末，融资担保行业代偿资产余额占净资产余额比例达15%，有相当比例的机构已经高达40%。面对担保代偿资产只进不出或多进少出的现象，担保机构主要通过计提风险准备金，提高风险拨备覆盖水平来应对。2021年末，融资担保行业两项风险准备金余额已达1862亿元，占净资产余额的12.6%，基本没有用于损失核销。大量的代偿资产不仅挤占了担保机构流动性，而且可能引发流动性风险，长年挂账也导致资产质量不断恶化；由于代偿损失不能及时核销，导致形成虚假盈利或已计提风险准备金享受不了税收优惠政策支持，增加了担保机构不应有的税收负担，纳税产生的大量现金流出也进一步削弱了担保机构应对风险的能力。据统计，2015—2021年，融资担保行业共计缴纳所得税419亿元，而参照银行同类不良资产核销率估算，同期代偿损失远高于纳税规模。

接收以物抵债资产的税负偏重

按照税法规定，担保机构作为抵债资产的被动接收方，在抵债资产过户时仅须缴纳买受方税费。但由于债务人常常已资不抵债、严重失信，无法依法缴纳过户环节卖方税，通常是由担保机构一并承担买卖双方须缴纳的交易环节税费，税费一般占到抵债资产金额的30%左右。多数地区的税务机关还要求担保机构代替卖方补缴相关欠缴税费才允许过户。这就导致担保机构在未收回代偿资金时，就要先付出一大笔税费，甚至还出现所缴纳税费超过抵债资产价值的情况。此外，担保机构对抵债资产的持有只是一个暂时的过渡过程，在最终转让变现时，还要缴纳一道交易税费，大幅增加了资产处置成本和担保机构的负担。以处置抵债房产为例：取得环节税费包括营业税、所得税、契税、印花税，持有环节税费包括营业税、所得税、房产税、印花税、土地使用税、车船使用税，转让环节税费包括增值税、营业税、土地增值税、印花税、所得税。

担保代偿追偿工作削弱基层担保机构服务能力，担保机构损失核销动力不足

担保机构普遍没有对担保代偿资产处置实行专业化管理，除了省级担保机构和规模稍大的市级担保机构设置了负责担保代偿资产处置工作的专门机构外，市县级担保机构代偿追偿工作主要是以原担保业务承办人员为主，风险管理部门则负责统筹协调。调查显示，这类业务人员不仅缺少代偿资产处置专业知识和经验，而且如果手上遇上几件代偿项目，主要精力就投入到追偿工作上，无暇顾及正常业务开展，导致代偿项目较多的担保机构经常出现业务停滞的情况。此外，根据对抽样调研机构的统计，88%的机构在最近5年期间未开展过代偿损失核销工作，而同期挂账的代偿资产不仅数额大、期限长，甚至账期超过10年的项目也不少，担保机构损失核销动力严重不足。

原因分析

分析代偿政府性融资担保机构担保代偿资产处置核销存在的主要问题，有以下原因：

担保机构经营收入覆盖不了经营成本，应对代偿损失的来源不足

以2018—2021年国家融资担保基金合作的政策性融资担保业务为例，平均担保费率不到0.7%，扣除税收因素后实际可以用来应对风险的不足0.53%，而同期平均代偿率为1.76%，扣除国家、省两级再担保机构分担风险后，担保机构实际承担的风险约为0.88%，如果代偿回收率低于60%，就会发生亏损，而资产质量相对较高的银行信贷不良资产回收率近年来也只有30%左右。现存的大量不良资产多数是历年滚存下来的，不仅没有再担保机构分险，缺少风险补偿政策支持，而且由于管理不到位责任认定难，担保机构在现阶段全部消化困难重重。

担保代偿资产质量较差

政府性融资担保机构的服务对象是小微企业、“三农”和创新创业等普惠领域市场主体，其资信质量弱于银行正常授信客户，担保业务的反担保物也多为不被银行认可的非标不动产和机器设备等非不动产，抵（质）押覆盖率普遍不高，平均覆盖率在50%左右，一旦发生代偿，不仅处置难度大、耗时长，而且因小额分散、未被纳入征信导致处置成本高、回收率低。特别是自2019年以来，担保机构积极落实国务院要求，不断降低反担保条件，无抵（质）押的信用类担保业务占比不断提高。以国家融资担保基金和国有大行总行合作的银担“总对总”批量担保业务为例，目前在保余额约4000亿元，占国家融资担保基金再担保合作业务在保规模近1/3，这类担保业务均未设置资产抵（质）押，按照银行同类业务测算，代偿资产回收率不到10%。而五大金融资产管理公司和地方资产管理公司主要收购银行业金融机构有抵（质）押资产的债权，无抵（质）押资产的债权仅能作为资产包的配角，单独评估价值为零，导致各类资产管理公司普遍不愿参与担保代偿资产转让项目。

担保代偿资产处置环境不优，缺乏专业人才

目前担保机构处置代偿资产的制度依据主要是《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》，损失核销参照《金融企业呆账核销管理办法（2017年版）》，缺少明确的政策指导。有关金融企业不良资产处置的具体制度和政策往往将融资担保排除在外，相关部门也都要求政府性融资担保机构按照国资监管规则处置代偿资产，造成操作程序复杂，流程长，融资担保机构难以适应。在司法实践中，担保资产处置的优先程度也不及银行信贷资产，同一笔贷款合同项下的业务，银行债权部分可以及时获得立案，担保债权部分却往往不能。金融资产管理公司和地方资产管理公司处置担保代偿资产缺少明确的政策支持，一些以担保资产处置为主业的市场化专业处置机构难以获得明确的融资支持，处置力量微弱。此外，担保机构人员规模普遍较小，现有业务人员主要分布在业务板块，缺乏资产处置专业人才，要想实现专业化分工、人才充足配备，难度较大。

担保代偿资产管理相关政策建议

针对当前政府性融资担保代偿资产处置和损失核销中存在的突出问题，本文提出以下建议：

进一步转变思想观念，明确政策导向，不断优化担保代偿资产处置环境

宏观层面上，要切实加强对政府性融资担保的准公共属性定位的宣传，推动社会各界认识到担保代偿是政府性融资担保机构积极履行政策性功能作用的正常现象，担保机构处置代偿资产是降低政策性业务成本的有效路径，发生的代偿损失也是政策性业务应承担的正常成本，应尊重政府性融资担保客观规律，将操作风险、道德风险与政策风险区分开，完善针对担保代偿资产管理的尽职免责制度，对担保机构和责任人给予尽职免责。担保机构内部，需要设置专门机构、配备专业人员，提高对不良资产的处置能力和水平；对于目前条件暂不允许设置专门机构的，要加强担保不良资产管理相关的专业化培训，采取人才交流、阶梯培养等多种模式，逐步配置既熟悉担保业务又熟悉相关法律法规的专业处置人才，在不断探索中找到担保代偿资产处置经营的有效方法。

进一步完善担保代偿资产处置管理制度

建议有关部门尽快出台政府性融资担保公司担保代偿资产处置及损失核销管理办法，明确担保代偿资产处置及损失核销规则，规范担保代偿资产处置行为。参照银行业金融机构不良资产批量打折转让处置等政策，研究出台政府性融资担保机构市场化处置政策，使得政府性融资担保机构因正常开展政策性业务产生的代偿资产处置、核销不按一般国有资产进行管理。同时，应将银担合作融资担保业务与银行信贷业务同等对待，逐步与银行业金融机构不良资产处置相关政策打通，调动各类资产管理公司参与担保代偿资产处置积极性。放宽对小额、无抵（质）押信用类担保代偿资产损失核销条件。

完善税收配套政策支持

建议减轻政府性融资担保机构以物抵债资产的税收负担，担保机构在取得资产环节所缴纳税费可用于抵扣出让环节应缴纳的税费，在债务人（反担保人）存续状态下办理资产过户手续时，可免于担保机构代债务人（反担保人）缴纳税费的义务。具体来讲，一是对只从事政策性担保业务，且业务结构和担保费收取标准等符合国家规定的政府性融资担保机构，经财政部门、税务机关认定，对其各项收入（含风险补偿、保费补贴和奖励等财政补助收入）免征增值税、企业所得税。对于既有商业性担保业务收入又有政策性业务收入的政府性融资担保机构，能够单独核算的，也给予免征增值税、企业所得税。二是对未能享受上述免征所得税优惠政策的政府性融资担保机构，比照金融机构中小企业和涉农贷款业务税收政策，对其按规定计提的担保赔偿准备金、未到期责任准备金和担保代偿损失准备金予以所得税税前扣除。三是减轻担保机构处置抵债资产的税收负担。进一步细化税收征管政策，按照不重复征税的原则，对担保机构因担保债权原因获得的抵债资产，在持有阶段和处置环节只承担一次税负，持有阶段所缴纳的税费可以在处置环节抵扣。在债务人存续的状态下，对债务人在生产经营阶段所欠税款，由税务机关负责追缴，不得要求政府性融资担保机构等资产受让方代缴。

设立担保代偿资处置机构专门处置担保代偿资产

鉴于金融资产管理公司、地方资产管理公司等持牌机构对担保代偿资产处置的业务适配性不足和消极意向，又因政府性融资担保机构的再担保合作业务代偿资产包括金融债权，非持牌机构不能批量处置该类资产。建议鼓励国家融资担保基金试点设立全国性或省域担保资产管理公司，给予享受金融资产管理公司相应政策的待遇，进一步畅通担保代偿资产处置渠道，及时释放代偿风险，做实资产质量。在组织上，该机构可采取结构化定价转让模式或按“出资额+合作业务量”分红的模式进行运营，在减少资本消耗的同时最大限度照顾各方利益。

（张一超为国家融资担保基金战略发展部业务经理。本文仅代表作者个人观点，不代表作者所在单位立场。本文编辑/孙世选）