防范化解地方政府债务风险的一揽子方案

地方政府债务风险总体可控，这是对地方债风险的总体判断。总体可控表明我们有能力应对地方政府债务风险，但是如果不采取有效的应对措施，风险也可能转化为危机。因此，防范化解地方债风险的重点在于制定实施一揽子化债方案。本文就一揽子化债方案应遵循的原则提出设想。

2023年8月28日，财政部部长刘昆在第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上受国务院委托所作的《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，就如何防范化解地方政府债务风险作了专门的说明。地方债问题一直受到高度关注。地方政府债务风险总体可控，这是对地方债风险的总体判断。显然，防范化解地方政府债务风险不能停留在这一判断上。总体可控表明我们有能力应对地方政府债务风险，但是如果不采取有效的应对措施，风险也可能转化为危机。因此，防范化解地方债风险的重点在于制定实施一揽子化债方案。

地方政府债务风险是财政、金融、经济系统风险的集中体现

地方政府债务风险首先是地方财政风险。地方政府只要能做到债务到期清偿，那么地方债就不存在风险。地方政府债务能否做到到期偿付，取决于地方政府的可支配财力，取决于地方财政运行状况。

地方财政运行是一个动态的问题，需要结合实际情况从支出和收入两方面来理解。从支出视角来看，基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）是底线。随着经济的发展，人民对优质公共服务的诉求越来越强烈，相应的支出会增加，同时支出在很大程度上存在刚性，支出压缩特别是用于民生的支出减少容易引发其他问题。

从收入视角来看，一般公共预算收入，特别是其中的税收收入，是最为重要的。现代国家政府收入的主要形式是税收。地方政府除了属于本级的税收收入之外，还有一部分可支配财力来自上级乃至中央的财政转移支付，而转移支付资金主要来自税收。20多年来，不少地方政府发展资金的来源是政府性基金收入，其中最主要的是国有土地使用权转让金收入。土地收入是地方政府最灵活的可支配财力，与专项债、地方融资平台、地方政府隐性债都有着密切关系。近年来地方债风险问题突出，土地收入持续下滑是最主要的原因之一。

无论支出还是收入，最终都要和债务管理联系起来。就一般公共预算收入所对应的一般债务和政府性基金预算收入所对应的专项债务而言，债务管理所需要的债务信息完整，这部分债务风险较小。游离在一般公共预算和政府性基金预算之外的可能转化为地方政府负担的债务即隐性债，债务管理难度大，且债务数量不清。在现实中，这部分债务的风险容易被夸大。谈负债，也必须说资产，负债和资产具有对应关系，资产转化为收入可用于偿债。隐性债在多大程度上会转化为地方政府的直接债务，也不容易说清。

理论上，只要做到各本预算收支正常运行，地方政府债务风险就不会有大问题。隐性债脱离预算管理，是预算管理存在问题的表现。这样的债务如果不属于政府债务，那只能由市场主体自行承担；如果属于政府债务，那就必须追究预算管理中相关责任者的失职责任，因为债务信息未在预算中体现。充分掌握隐性债信息是化解债务风险的前提之一。没有人能够应对债务基本信息不清楚的风险，而且是可能持续增长的债务风险。

地方债风险同时是金融风险。地方债务融资的来源主要是金融机构，隐性债更是如此。中国金融结构仍然是以间接金融为主，商业银行为地方政府提供了大量资金，因此，地方债风险一旦转化为危机，金融机构就难逃厄运。从这个意义上说，地方债风险是金融风险。要从金融稳定，从金融机构可持续运营的视角分析问题，选择问题的破解之道。金融机构是典型的高负债企业，高杠杆不等于一定会有问题，但对于风险的客观存在，不能不加以关注。只要风险不转化为危机，金融机构就可能正常运行。地方债风险有可能冲击金融机构的正常运行，从而带来金融风险乃至金融危机。

地方债风险是经济系统风险的反映。地方债资金虽然主要来自金融机构，但资金从根本上还是来自社会中的各类经济主体。经济出现系统性问题，一些本来可以正常运行的经济主体，就可能无法正常运行。经济有问题，地方财政收入就会受影响，对偿债有不利影响。应对经济系统风险，从根本上要靠经济的高质量发展。经济系统健康运行，地方债风险发生的概率就会大幅度下降。地方债主要是内债，这是化债的极为有利条件，但是地方政府不能简单地把债务风险推向社会，因为这可能引发不必要的经济风险。因此，化解地方政府债务风险，需要有系统的思维，以应对复杂的问题。

制定一揽子化债方案的总体认识

制定一揽子化债方案，目标不可能是某级政府或某个部门兜下所有债务。化债旨在让债务运行平稳，到期的债务能够清偿，从而实现债券市场的稳定，促进金融市场稳定，让金融风险可防可控，实现财政运行的稳定。

化债不等于马上清偿所有债务。清偿所有债务不仅做不到，而且没有必要。地方债的出现是有规律可循的。在市场经济条件下，地方政府财政在中央财政的统一领导下是相对独立的，分税制财政管理体制的实质是分级财政。这样，各级地方财政在运行中出现收不抵支的状况是正常的，与此相适应，地方财政需要调剂不同年度的资金余缺，需要通过债务融资来补充特定年度的资金缺口。只要地方债规模在一定限度内，地方债能够做到正常运行，到期债务能够及时清偿，地方债运行就是正常的。现在所讨论的地方政府债务风险问题，最直接的目标就是要防范地方债不能正常运行的风险发生。

地方债风险需要逐步缓释。债务风险是逐步积累起来的，风险的防范化解必然是一个渐进的过程。防范化解风险，需要提防在防范化解风险中引发新风险。打破既有的债务生态，却不能有全新的可替代的债务可持续方案，这种状况必然带来新风险。经济泡沫的刺破，需要考虑后果。经济如此，债务风险也如是。债务生态中有众多经济主体，这些经济主体是否做好准备，是否有能力适应新的债务生态，都是需要考虑的。市场有效与政府有为有机结合，让市场主体和政府各司其职，有效发挥作用。化债涉及地方政府及各部门（特别是地方财政部门）、金融企业、地方企业、民众等经济主体，需要制定适宜的方案，以减少商业银行储户、各类投资者可能的损失。融资平台公司的债务置换和重组，都可能给相关经济主体带来部分损失。

化债需要统一行动，同时又得有个性化的具体方案相配合。近年来，地方财政运行遇到了一些问题，直接原因主要是地方财政收入增长乏力和地方财政支出刚性较强，导致地方财政运行有较大压力。部分专项债券项目没有相应的收益，仅凭项目本身所产生的现金流，未来专项债到期后很难还清。这些问题不同地方财政的表现各不相同，可以说地方财政运行有分化的趋势，相应地，地方政府债务风险也各有不同的表现。

一般说来，经济较为发达的地方与经济相对落后的地方比较，政府债务规模较大，但发达地方应对债务风险的能力也较强，因此，在化债中，不能简单地以债务规模的大小来判断地方政府的债务风险，否则就可能误导后续的决策。因地制宜，选择合适的化债方案，才可能有效防范债务风险，同时实现化债成本的最小化。

化债要突出地方各级政府的责任。这与严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求是高度一致的。制定个性化的具体方案，需要有充分的地方政府债务信息，能够获得最充分信息的莫过于地方政府。省级政府负总责，可以更好地统筹省级行政区内各级政府债务风险防范工作。地方各级党委和政府各负其责，体现了化债中“谁的孩子谁抱走”的工作要求。举债的实质主体应负主要责任，这与地方债的举债主体是一致的。举债主体掌握本地债务风险的最基础信息，是最有条件提出个性化化债方案的。而且，这也可以防止软预算约束问题的出现。这里的举债主体主要指市县。省级政府负总责，只适用于市县政府不能防范化解风险的情形，即省级政府所负的总责是地方政府债务的兜底责任，是地方政府债务风险的最后一道防线。

化债需要发挥中央财政的指导和支持。中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，为地方政府化债创造更好的环境。在财政资金支持上，中央财政通过转移支付，做好基层“三保”工作，帮助地方政府财政运行。2023年，中央财政转移支付达到10.06万亿元，全力保障基层财政平稳运行。1—7月已下达9.25万亿元。此外，中央财政的支持还体现在各类支持性政策措施上。无论中央如何支持，都不改变地方政府在化债中的主体责任。

一揽子化债方案之设想

财政部门扮演最重要的角色。从现实来看，仅仅依靠一般公共预算收入所提供的财力资源，不可能为化债筹集足够的资金。因此，化债需要发挥财政的财力统筹作用。财政是国家治理的基础和重要支柱。政府所拥有的各类资金、资产、资源都可能且有必要加以统筹。财政部门要充分发挥在国家治理中的作用，就要做到，举凡政府收支、政府资产和负债，都在财政治理的范围之内。

财政部持续推进政府综合财务报告的编制工作，地方政府资产负债表早已试编，但一直未公布。如今正是充分利用这一报表的时机。地方政府资产负债表更全面反映地方政府的资产和负债情况，与预算收支表一起，更综合反映地方政府的资产负债率、可统筹的资产资源情况。构建政府综合财务报告体系，不仅要加快政府资产负债表的编制和公开工作，加快现金流量表、收入费用表等报表的编制，还要加强政府财务报表分析，并提供报表附注等信息。这项工作既是短期地方债风险防范化解之所需，也是一项制度性安排，需要通过制度化的方式进行规范。总之，需要将政府综合财务报告体系的构建与地方政府债务风险的防范化解有机结合起来，短期内要将已经试编但尚未公开的政府资产负债表用于地方具体化债方案制定的实际决策中去，并创造条件尽快公开。

做好地方政府各部门的协调工作。地方财政统筹各类资金、资产、资源的利用，所涉及的不仅是财政部门，政府其他部门也应做好配合工作。资金统筹与使用财政资金的所有政府部门有关。税务部门、国资委系统、自然资源管理部门等更是与资金、资产、资源的统筹利用直接相关。

协调各部门，才能真正统筹地方政府直接债务和隐性债务。即使是隐性债务，也不见得会全部转化为地方政府的直接债务。隐性债务在许多时候是以或有债务的形式存在的，要转化为直接债务需要满足特定条件。因此，统筹直接债务和隐性债务，需要确定隐性债务转化为直接债务的概率，折算之后的隐性债务才能与直接债务加总，得出地方政府的债务负担总额。

制定甄别债务的可操作性标准。地方隐性债务风险的化解，是地方政府债务风险化解的重中之重，且难度最大。为此，要在设定合理标准的前提下，厘清隐性债务的实际数。地方政府隐性债务不等于地方融资平台债务，更不等于地方国有企业债务。地方国有企业在市场中运作，本来就是法人，没有任何理由将企业的债务直接算作地方政府的债务。即使是地方融资平台，也不能简单地将平台公司的债务视为地方政府债务。平台也是以公司的形式存在，只是担负了特定的任务。现实中，平台公司或因经营得法而运作良好；或未能正常经营，陷入困境，包括债务困境。前者即使负债，在公司层面就可以偿还，不可能成为地方政府的债务；后者的负债，有可能转化为地方政府债务，但考虑到公司自身有资产，以及公司运营的自主性，公司的债务即使要转化为地方政府债务，也可能只是部分转化。因此，无论如何，不能把地方国有企业的债务视为地方政府债务，也不能将地方融资平台债务直接等同于地方政府债务。

地方政府发行再融资债券，以优化期限结构和降低利息负担。期限结构不够合理，是地方政府债务风险形成的一个重要因素。做好债务期限结构优化工作，将短期债务置换为与专项债券项目投资回报周期一致的债务，就可以有效防范化解专项债风险；凭借偿债资金的可得性与未来财政收入的预测，将短期债置换为较为合理的中长期债务。债务期限结构优化，并不意味着地方政府债务的消除。这么做，只是让地方政府债务可持续性进一步增强。已经形成的部分地方债务利率偏高，加重了地方债负担。要与货币政策紧密协调配合，让地方债利率回归合理水平。将部分非标准化的利率较高的贷款转换为标准化的利率更低的地方政府债券，可以减轻地方政府的利息负担。

通过市场化手段，更好发挥金融机构在化债中的作用。商业金融机构按照市场规律办事，否则自身难以生存，更谈不上发展。地方债治理，关键是让地方债可持续。商业金融机构对某些贷款延期或转换贷款方式，就可能给地方政府融资创造新机会，为未来偿债提供可能，从而实现地方债的可持续。这么做主要是考虑到，地方债风险问题如果不能解决，商业金融机构会自身难保。

化债要与经济高质量发展有机结合。化债要将发展放在突出位置。化债中的时间换空间战略不只体现在债务置换上，发展可以为化解债务提供更大的空间。地方债并不是洪水猛兽，规模合理的地方债反而促进经济的发展，从而为债务清偿提供更加充分的资金。经济发展是第一位的。没有经济发展，没有经济保持一定速度的高质量发展，各种短期化债措施最终会失效。只有加快发展，而且是可持续的高质量发展，地方债风险防范化解的经济基础才会夯实。另外，债务规模随着时间的流逝，会更容易应对。

化债步骤的选择，应充分考虑地方政府的应债能力。应债能力是动态变化的，地方经济发展会促进地方政府应债能力的提升。债务风险问题从根本上要靠发展来解决。这不能走发展房地产的老路。一国经济竞争力的形成，不可能主要靠房地产。科技进步所带来的高质量发展才是真正所需要的。要在发展中解决债务问题。在一个时间段看上去是债台高筑，过了一段时间，债务的相对规模就可能缩小。随着经济的发展，在一个阶段看来很多的债务，在另一个阶段就“不是事儿”。以高质量发展为中心，才能为防范化解地方政府债务风险提供最扎实的支持。

化债的成果最终要靠合理的地方政府债务形成机制来保证。地方政府债务风险的防范化解，需要处理好存量债与增量债的关系，形成合理的地方政府债务形成机制。无论如何，地方政府不能一边化债，一边增加包括隐性债在内的不合理债务。增量问题不解决，存量问题即使解决也无济于事。因此，必须有合理的地方政府债务形成机制。这样的机制不会自动到来。

一方面，要加强跨部门联合监管。地方债问题既是财政问题，又是金融问题，还与其他部门有着密切关系。跨部门联合监管，形成长效监管制度框架，才能持续更精准有效地管住隐性债。另一方面，要科学合理确定地方债发行权限。实行地方债限额管理，要落实好限额内不再规定债券发行数量这一限额管理的基本要求，实现真正的限额管理。同时，要努力创造条件，让地方可以自行发债。地方人大要发挥积极作用，理想状态是即使给地方政府自由发债权，负责任的受到约束的地方政府也不一定要去发债。

（杨志勇为中国社会科学院财政税收研究中心主任。本文编辑/孙世选）