强化约束机制建设 防范化解地方政府债务风险

近年来，随着经济下行压力加大，地方政府财政困难，防范化解地方政府债务风险已成为防范化解重大风险的一项重要工作。防范化解地方政府债务风险对维护财政安全、防控金融风险、促进经济增长等具有重要意义。地方政府债务问题不断积累，反复化解，需要治标，更要治本。从长远考虑，需要强化约束机制建设，不断推进自我约束和市场约束，积极稳妥防范化解地方政府债务风险。

地方政府债务是由有财政收入的地方政府或公共机构发行，以地方政府信用为基础，以承担还本付息责任为前提，为地方公共事业建设筹集社会资金的债务凭证。2015年1月1日正式实施的新预算法为地方政府举债提供了法律支撑。近年来，随着经济下行压力加大，地方政府财政困难，防范化解地方政府债务风险已成为防范化解重大风险的一项重要工作。防范化解地方政府债务风险对维护财政安全、防控金融风险、促进经济增长等具有重要意义。一直以来，党中央高度重视地方政府债务风险化解工作。自2015年开始，我国通过债务置换等方式积极推进债务化解。2023年7月24日，中共中央政治局召开会议，强调要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。根据财政部官网公开数据，截至2023年6月末，全国地方政府债务余额为377999亿元。地方政府债务问题不断积累，反复化解，需要治标，更要治本。从长远考虑，需要强化约束机制建设，不断推进自我约束和市场约束，积极稳妥防范化解地方政府债务风险。

强化政府主体约束机制建设

防范化解地方政府债务风险事关国家安全和金融安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口，要切实实现风险防范化解目标，必须不断强化中央政府和地方政府约束机制建设，明确中央政府与地方政府在一定时间内都是有限政府，承担有限责任，实现有限目标的职能定位，充分发挥地方政府的主体作用，扎实推进债务风险防范化解工作。

强化中央政府约束机制建设。一是由中央政府承担的事项，要划清事权关系。中央政府要划清事权关系，明确中央政府与地方政府的事权边界，需要由中央政府承担的事项，费用由中央政府来承担。比如，国防、外交及中央国家机关运转所需经费，都须由中央政府来承担。二是由中央政府出资，地方政府具体落实事项，财权与事权要相匹配。中央政府要划清与地方政府的事权与支出责任。由中央政府出资，实际落实需要地方政府承担的事项，中央政府要明确具体的事项要求，并为地方政府配足资金。比如在防疫、扶贫、医疗、教育、公路及铁路主干道等全国性公共产品等方面，中央政府要通盘考虑，统一谋划，积极为地方政府提供足够的资金支持。三是对于地方性公共产品，中央政府不应该有明确约束性要求。对于地方性公共产品，且在地方政府财权范围内的事项，须由地方政府承担相关经费。中央政府对地方性公共产品不应该有约束性指标要求，要让地方政府根据自身发展的战略定位、经济社会发展需要与财力状况来统筹。比如地方城市建设具体投入多少资金，建设到什么程度，要让地方政府自主决策。同时，中央政府只能对地方提出原则性、导向性要求。比如，在地方经济增长、就业等方面，中央政府不能强制要求地方在一定时间内经济增长达到某个水平、须解决多少人的就业问题等。此外，中央各个部门同样不能强制给地方政府下达指标要求，特别是在扩大投资、推进地方基础设施建设等方面，中央政府各管理部门不能强制要求地方报项目，以免增加地方政府财政负担。

强化地方政府约束机制建设。作为防范化解地方政府债务风险的责任主体，地方政府要以收定支，严格按照自身财力决定支出，有多少钱办多少事，实现经济发展与债务水平相协调。特别是对于地方性公共产品，比如在市政建设、乡村建设等方面要杜绝面子工程、政绩工程。一是理清政府与市场的关系。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这是实现经济社会高质量发展的必然要求。地方政府要努力打造市场化、法治化、国际化的营商环境，充分激发各类市场主体活力，让更多的企业愿意在当地投资建设，不断增强发展动力，促进国有企业、民营企业及外资企业等各类企业主体公平竞争和良性发展。二是增强忧患意识。当前及今后一段时间，随着各种不确定性因素的增多，地方政府债务风险将不断凸显。地方政府要增强忧患意识，树立总体国家安全观，从国家安全的角度来考虑地方政府债务风险问题，强化主体责任。一旦出现地方57b103c5072e2f41d20b5ab5c49edb98d9609a1a47a898413ff2ead60e9a5900政府债务违约风险，地方政府应通过压缩地方财政预算开支，缩减“三公经费”，精减地方公务员、公益类事业单位人员编制，减少公用事业补贴等途径，坚持过紧日子、苦日子，腾出更多财政资金，支持地方保基本民生、保市场主体。三是强化责任意识。地方政府要强化主体责任意识，切实将防范化解债务风险落到实处。地方政府要统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，妥善化解存量债券风险。同时要严控增量债务，加强投资项目管理，做好自身财政承受力评估，尤其在开展新项目建设中要量力而为，严禁举债建设形象工程、政绩工程及与当地财力不匹配的项目。

强化市场主体约束机制建设

近年来，随着地方政府债务的不断积累，防范化解地方政府债务风险日益迫切。从参与主体来看，地方政府债务风险的形成既有中央政府与地方政府财权与事权的矛盾，也有城投平台公司及金融机构等市场主体监管不到位的因素。防范化解地方政府债务风险需要切实增强市场主体的自我约束，充分发挥市场主体在防范化解地方政府债务风险中的重要作用。

强化城投平台公司约束机制建设。2009年以来，为应对国内外经济下行的巨大压力，各地城投平台公司大量涌现，城投平台公司债务迅速扩张。近年来，随着城投平台公司债务风险压力加大，积极推进城投平台公司市场化分类转型，通过市场化手段助力其建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度非常迫切。一是理清权责利关系。特别是要理清地方政府、相关行业主管部门与城投平台公司的权责利关系。就地方政府而言，应该转变身份，从事无巨细的管理者转变成股东，在市场化、法治化框架下助力城投平台公司做强做优，规范城投平台公司所有权与经营权关系，实现政府与市场的分离。就城投平台公司而言，要按照《公司法》等法律法规赋予的相关权限，转型为实体公司，根据经营收入承担与之相匹配的债务风险，自主经营、自主决策、自负盈亏、自我约束、自我发展，实现权责利对等。二是建立市场化运营机制。城投平台公司要真正按照市场化机制运营，以市场化手段，实现自身商业可持续发展。大力发展市场化主营业务，提供市场化产品与服务，且其提供的产品与服务的价格、数量及范围等都由市场决定。尤其是对于地方性公共产品，地方政府不能依托城投平台公司提供融资支持。三是建立科学的内控制度。城投平台公司要构建科学的组织结构，合理设置公司内部机构与岗位，确定自身定位，明确机构与岗位职责及相互之间的关系，不断优化内部业务流程与管理体系，激发内生经营活力。形成完善、严密的内部审计制度，建立有效的激励与约束机制，搭建科学的预算管理体系、业绩考核体系，推动城投平台公司健康发展。

强化金融机构约束机制建设。就银行资产端来看，银行业金融机构持有大量的地方政府债券。同时，银行贷款是城投平台公司获得融资的主要方式之一。城投平台公司贷款金额大且有地方政府信誉背书，深受金融机构尤其是中小银行机构的青睐。因此，在防范化解地方政府债务风险过程中，须强化金融机构约束机制建设。一是理清地方政府与地方中小法人金融机构的关系。《中华人民共和国商业银行法》第四条规定，商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。因此，地方政府无论是否拥有股权，无论是大股东还是小股东，都不得干预地方中小法人金融机构的市场化运营，更不得要求地方中小法人金融机构为不符合支持条件的客户发放贷款。地方中小法人金融机构应在市场化法治化原则下，积极为地方经济社会发展提供融资支持，不得违规为地方性公共产品融资。二是完善公司治理和内控机制建设。金融机构要深入整治股权与关联交易乱象，完善大股东行为约束机制，健全中小股东权益保障机制，切实规范股东行为。着力加强机构董事、监事和高管人员履职行为规范，不断提高董事会独立性和专业性，做实监事会职能，明确高管人员职责。建立健全激励约束机制，强化利益相关者权益保护，不断提升公司治理的规范性、有效性。三是加强风险管理。金融机构要强化地方政府债务相关风险管理，加强风险识别、计量、评估与控制，做好贷前、贷中及贷后风险管理。深入分析信用风险、流动性风险、声誉风险、集中度风险等可能给金融机构带来的不良影响，积极开展重点客户情景分析和压力测试，并将测试结果应用于风险管理之中。四是强化金融机构监管。加强监管协同，相关金融管理部门要统一监管口径和制度安排，坚决消除监管盲区，理清各自职责与边界，真正实现监管“全覆盖、无例外”。强化中央与地方监管协同，完善工作机制，避免地方政府对金融监管的不当干预。夯实监管基础，搭建跨部门的数据共享平台，完善地方政府隐性债务监测体系，提升监管的前瞻性、精准性、有效性。

强化金融市场约束机制建设

有效的金融市场约束有助于促进城投平台公司、金融机构等地方政府债券市场参与主体更加稳健地经营、审慎地决策，并依托自身核心竞争力得以生存与发展。因此，防范化解地方政府债务风险除了需要政府与市场主体的自我约束之外，强化对金融市场的约束同样必不可少。

提升风险定价市场化水平。一是打破刚性兑付惯性思维。由地方政府担保的平台债务隐含着“刚性兑付”，金融市场主体出于规避风险和利益的考虑倾向于为其提供融资。2014年9月，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。因此，对于地方城投平台公司发行的债券，地方政府不能提供担保，要切实打破刚性兑付思维，充分发挥城投平台公司债券的市场化处置风险能力。二是完善定价机制。当前，在地方政府的隐性背书下，城投平台公司债券的评级结果较为集中，导致债券发行定价同质化，难以准确反映不同发债主体或不同项目的风险状况，容易扭曲市场信号，积累风险。近年来，随着城投平台公司发债规模的扩大，不同城投平台公司的经营状况、现金流、资产质量与债务偿付能力等方面的差距对发行定价的影响越来越大，因此要充分发挥市场在资源配置中的作用，促进不同城投平台公司发行的债券充分反映地区差异、企业发展差异与项目的风险收益水平。三是优化市场环境。要营造风清气正的市场环境，真正杜绝干预和窗口指导，对以非市场化方式干预债券发行的腐败行为，给以严厉惩罚与打击。

优化信用评价制度。信用评级是金融市场的常用工具之一。客观、中立、公正的信用评级有助于提高投资者信心，促进债券市场良性发展。信用评级的目的在于尽可能全面、客观、准确地揭示债券发行主体的风险状况与信用质量，从而尽可能减少金融市场信息不对称。为推进债券市场健康发展，信用评级机构应当遵循独立、客观、公正和审慎性原则从事信用评价业务，对于城投平台公司的信用评价要充分考虑公司的偿债能力、经营状况、资产质量、公司治理、内控和风险管理等因素，不得将城投平台公司的企业信用与地方政府信用挂钩。同时，信用评级机构要持续完善评级技术与方法，准确反映市场主体的信用风险和债项风险，充分发挥信用评价的风险揭示与预警功能，切实提升评级质量。各市场参与主体要正确认识评级机构的市场定位，减少对评级机构的干预，为评级机构发挥应有功能创造良好的生态环境，推动评级行业赋能债券市场高质量发展。要不断加大我国信用评级的行业自律体系建设，加快法律法规的制定与完善，严厉打击信用评级机构的不诚信行为。

完善外部审计和信息披露机制。完善的外部审计和信息披露机制有助于降低债券发行主体融资成本，保护投资者合法权益，提升债券市场流动性，防范债券市场风险。为此，政府部门、会计师事务所及信息披露平台等多方要共同努力。业务主管部门要进一步加强信息披露制度建设，制定一套内容全面的信息披露制度体系，并对地方政府债券、城投平台公司债券信息披露做出明确规定。相关监管部门要细化信息披露内容，针对不同债券的特点，实施差异化的信息披露要求，提升披露内容的全面性和精准性，比如针对一般债券可以完善发债主体的财务状况、地区发展相关的信息；针对专项债券可以完善项目经营情况、收入偿还债务情况等信息；针对城投平台公司债券，可以完善发债主体的主营业务市场化情况等信息。会计师事务所等第三方服务机构要严格查账，提升审计质量，确保债券发行主体提供真实、准确、完整的信息。地方政府债券信息公开平台应充分利用科技手段，加强系统自动化建设，构建统一的信息披露电子报送体系，提升信息披露的一致性和可比性。

（赵琴琴为原中国银保监会博士后。本文仅为作者个人观点，不代表所在单位意见。本文编辑/秦婷）