金融支持城市更新行动的相关建议

我国城市发展进入新阶段，要发挥金融的巨大作用，用金融手段盘活城市存量资产、以金融政策支持城市更新项目，践行金融支持实体经济的这一使命。针对目前城市更新面临的金融需求难题，本文提出了金融支持城市更新的一些相关建议。

金融在城市更新过程中发挥很大的作用，金融工具满足项目融资和退出的需求，城市更新的投资拉动效用，也为金融市场提供了更多可投资的标的。随着经济和社会的不断发展，我国城镇化发展阶段已从外延数量扩张的“前期”转变为存量提质增效的“中后期”，城市更新成为推动城市高质量发展的核心引擎。企业和政府相互配合，综合运用开发性金融、银行贷款、企业债券、资产证券化产品、不动产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，简称REITs）等金融工具和政策，以助力城市更新行动健康有序发展。

城市更新的紧迫性急需金融支持

城市更新作为中国式现代化的重要载体，是完善城市功能、提升城市品质、实现高质量发展的大势所趋。根据国家统计局数据，“2022年我国城镇化率达到65.22%，已经步入城镇化发展的中后期”。同时，我国人口也正式进入了下降阶段，2022年全国人口减少85万人，是61年来的首次负增长。城市化进程的放缓及人口的下降，要求国家和社会必须改变城市的开发建设方式，提升城市环境品质，激发城市多元动能，塑造城市幸福家园。

与此同时，我国城市建设用地面积年均增速也呈现下降趋势。过去的20年里，城市建设用地面积曾出现年增长率10%以上的情况，2006年增长率更是达到了15.28%。以5年为一个统计周期，2011年至2015年，我国城市建设用地面积年均增长率开始下降。2016年至2020年，城市建设用地面积年均增长率下降到2.63%。我国的城市开发已经从增量时代向存量时代过渡，城市发展将由粗犷的对外扩张转变为精细的对内更新。

房地产行业正处于“规模扩张”转向“高质量发展”的关键时期。2020年，我国房地产总市值超过62.6万亿美元（约430万亿元人民币），高于美国（33.6万亿美元）、英法德三国（31.5万亿美元）及日本（10.8万亿美元）。按照每年2%的城市更新率推算，城市更新的年市场规模有望达到8万亿元人民币，其中仅北京建成区内需要更新的存量建筑就超过2.45亿平方米。

城市更新行动不能仅仅依靠政府出资，而是应本着政府引导、市场机制、社会参与的原则，以金融作为纽带统筹协调各类社会资本共同投入城市更新项目。

城市更新行动面临的金融需求

在新的经济和社会发展形势下，我国城市更新行动面临以下金融需求：

一是城市更新项目对资金需求量大，融资难度大。城市更新是一项系统性的行动，和传统的项目开发不同，城市更新总体发展趋势从单一项目开发向片区整体开发转变，包括拆迁、安置、改造、重建等多个环节。改造区域居民人口基数大，建筑群密集，这意味着在项目启动伊始，项目及子项目万箭齐发，需要有充足的资金作为支撑。比较典型的是广州，城市更新量非常大。截至2022年9月，纳入广东省“三旧”改造地块标图建库总库用地面积共计606平方公里，占广州全市现状建设用地的32%。改造密度大，如果没有资金作为支撑，是很难实施的。

与资金需求量大相对应的是，城市更新项目的融资难度gqrMfo3/cEYUW4nfcc15Eg==大。现有的融资模式多面向传统基建和地产开发等短平快的领域，与城市更新的现状和需求不匹配，导致城市更新融资难度大，融资成本高，无法达到“草船借箭”的目的。在顶层设计尚未明确的情况下，银行等传统金融机构仍然需要融资主体提供合格的抵质押物，以确保贷款的安全性、合规性和收益性。但是，城市更新项目已经脱离土地融资的模式，有些甚至是轻资产运营，只有经营权，不满足抵质押的条件。项目方不得不导入其他项目作为资产。在没有可抵押的资产时，银行只能以融资主体的资质作为授信依据。

二是传统房地产开发模式不再适应新形势下的改造需要，无法主导城市更新这项宏观性、系统性极强的工作。过去的城市开发大多数与房地产金融密切相关，大拆大建非常普遍，盲目扩张以支持高负债、高周转运作。随着宏观和市场的双重调控，房地产行业面临重大调整。2022年全国房地产开发投资比上年下降10.0%，是近年来首次负增长。房地产发展模式面临动能转换要求，传统模式更加侧重开发，而非经营，难以满足城市更新需要。

三是城市更新实施模式需要进一步明确，城市更新业务需要进一步规范。虽然城市更新行动已上升为国家战略，但是城市更新实施模式依然需要进一步明确。目前，国内大多数项目一般是房地产导向的“毛地出让”模式，或者政府主导的“土地储备”模式，以及“棚户区改造”的操作方式。但是随着我国财政和土地制度改革的不断深入，既有开发模式中常见的一二级联动、政府隐性负债等方式被明令禁止。2021年7月30日，国务院公布新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，再次明确“国有土地使用权出让、国有土地租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者”，一二级联动开发模式不再具备合法合规的基础。有些城市更新项目同时涉及一级土地整理和二级土地开发，其实施模式需要进一步研究明确，以满足合法合规性要求、城市发展要求、民生要求。

另外，城市更新项目的开发周期漫长，相关事项缺乏规范，极大影响社会资本投资的效率。据相关统计，一个完整的城市更新项目周期短则三五年，长则逾10年，且项目之间差距巨大。我国现有的土地利用管理政策，主要对新增建设项目和更新改造中的拆除重建项目做出规定，适合土地收储与出让制度。但城市更新中大量的项目是功能提升、综合整治、微改造项目，在土地确权、产权注销、土地整合、土地性质变更、土地用途变更等方面都缺乏适应性的规范。加之城市更新项目会涉及原建筑物在建筑、消防、环保等许可标准方面不符合现行要求的问题，导致项目的工期不明确，影响投融资进程。同时，由于城市更新项目前期投入大，开发周期长，开发过程中政策变化、政府换届、市场变化等因素都会导致项目出现不可预料的问题，导致社会资本的投资积极性受到影响。

金融支持城市更新业务的建议

科学有序地推动城市更新可持续、高质量发展，需要在资源盘活、金融产品创新及人文品质等方面破新题，育新机，开新局。针对城市更新面临的难题，本文提出了一些相关建议。

一是强化金融赋能，推动全周期整体资金平衡，积极引入社会资本力量，助力城市更新健康发展。充分运用好多层次的资本市场的重要工具，统筹使用更新基金、专项债、政策、税收等资金路径，探索将REITs、商业房地产抵押贷款支持证券（Commercial Mortgage-Backed Security，简称CMBS）等资产化手段嵌入城市更新的全生命周期，挖掘投资、建设、运营、资本运作等各个环节的盈利点，实现城市开发和资金的整体平衡。我国公募REITs试点从基础设施开始起步，基础设施公募REITs对于底层资产范围的规定，有许多资产类型与城市更新内容关联密切。既包括交通运输、供水供电、生态环保、市政设施等传统的基础设施，也包括产业园区、仓储物流、数据中心等新型基础设施，还涵盖了其他相关领域，如保障性租赁住房、具有供水发电功能的水利设施、自然文化遗产、旅游景区等。2023年4月，发展改革委发布了《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》，将消费基础设施纳入基础设施REITs的试点资产范围，“优先支持百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，保障基本民生的社区商业项目发行基础设施REITs”。从2020年我国开展公募REITs试点以来，已上市27只公募REITs。截至2023年3月，总发行规模达909亿元。REITs市场总市值将在扩募项目完成后接近千亿元，将有力推动城市更新的发展。当然，接下来还需要在相关立法和配套制度方面进一步完善。

二是将可利用的资源资产化，将符合条件的资产证券化。通过对城市中的土地、山水、人文、产业等资源的系统梳理，进行各类资源的综合盘活利用，实现资源、资产、资金、资本的并联式转变。城市资源可分为土地资源、自然资源、文旅资源、存量资产、市政资源、数据资产等。依据资源的可获得性、收益性、风险性，将这些资源进而转化成各类资产，使其在法律权属和经济收益上，满足成为资产的条件。然后将城市资产按照债权类基础资产、收益权类基础资产、权益类基础资产分别做证券化处理。这一过程就实现了城市资源资产化、城市资产证券化，从而有效提升城市资源的价值，尤其是存量资产的价值，也为城市资源前期建设的投资提供了退出机制。

三是借助文化资源实现城市资产增值。联合国人居署发布的报告表明，以文化为主导的城市更新，已成为城市获得全球竞争力及改善城市景观和城市经济绩效的公认手段。根据国家统计局数据，2021年文化及相关产业的增加值占国内生产总值（GDP）的比例达到了4.56%，旅游产业占GDP的比例达到了3.96%，两项加一起接近GDP的9%。文化需要线下空间的呈现，城市则是文化和文化产业的载体。城市更新涵盖的内容多、范围广，在文化领域通过高质量的文化供给，满足居民高品质的文化需求，是城市更新的重要范畴。未来应当发挥产业链上下游各市场主体的优势，搭建合作平台，拓展合作空间，提升生态环境品质，延续城市文脉，为城市高质量发展会聚文化势力。

城市发展进入新阶段，要发挥金融的巨大作用，用金融手段盘活城市存量资产、以金融政策支持城市更新项目，践行金融支持实体经济的这一使命。金融支持城市更新行动有利于解决城市发展中的突出问题和短板，有助于转变经济发展方式，是提升人民群众的幸福感和安全感的重大举措。

（赵吉柱为中国交通建设集团审计部首席专家、副总经理，孙潇潇为清华大学五道口金融学院文创金融研究中心项目总监。本文编辑/孙世选）