内生性、包容性与渐进性：转型金融政策落地的框架设计

《G20转型金融框架》提出了转型金融的5大支柱（22条原则），对于促进我国转型金融体系加快建立，进一步做好碳达峰碳中和领域的金融服务具有重要的指导意义。铜川市结合自身实际，提出了转型金融政策落地的“内生性、包容性、渐进性”三大原则，并在实践层面进行了探索。

2022年9月，中国人民银行联合原中国银保监会等八部委向陕西省政府印发《陕西省铜川市普惠金融改革试验区总体方案》，陕西铜川正式获批推进建设普惠金融改革试验区。陕西铜川普惠金融改革试验区明确普惠金融支持“乡村振兴”和“城市转型”两大目标，要求致力探索普惠金融助力经济转型的可行路径和经验，这是全国各类金融改革试验区中，唯一将普惠金融助力城市转型作为改革目标之一的试验区。作为西部欠发达资源枯竭型城市，如何将以《G20转型金融框架》为代表的转型金融制度和政策设计与区域经济金融发展的具体实际相结合，更好推进转型金融在资源枯竭型城市的落地实施，是陕西铜川普惠金融改革试验区建设必须思考和做好的课题。

发展转型金融势在必行

绿色发展要求是推进转型金融的根本前提

新发展阶段，要贯彻新发展理念，实现高质量发展。从长期目标看，2020年我国提出了碳达峰碳中和的“30·60目标”，即2030年前二氧化碳排放达到峰值，力争2060年前实现碳中和。从发展要求看，我国新发展理念其中之一便是“绿色”；中国式现代化的一大特征是“人与自然和谐共生”；2035年基本实现社会主义现代化的一大目标是“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态根本好转，美丽中国目标基本实现”；党的二十大报告指出，要“加快发展方式绿色转型”的同时“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系”。绿色发展不仅需要绿色金融，亦需要转型金融。绿色金融与转型金融在支持重点上有较为明显的区别。绿色金融重点针对的是“纯绿”或近“纯绿”项目，但要实现绿色生产生活方式的目标，许多高碳排放行业必然需要转型发展，这些行业本身没有列入绿色金融支持范畴，但却是转型发展的重中之重。简言之，在金融服务“双碳目标”的过程中，绿色金融主要体现在对增量、新兴产业的支持上，转型金融则主要体现在对存量、传统产业的支持上。

转型金融是绿色发展的重要支撑

截至2023年6月末，我国本外币绿色贷款余额达27.05万亿元，同比增长38.4%，高于各项贷款增速27.8个百分点；其中，投向具有直接、间接碳减排效益项目的贷款分别为9.6万亿元和8.44万亿元，合计占绿色贷款的66.7%。但与整体信贷规模相比，绿色贷款占各项贷款余额比重仅11.5%，与实现绿色发展的目标相比存在较大差距。亦有数据测算显示，传统绿色金融大约仅支持了7%的经济活动。我国金融体系存量资金仍有相当大一部分集中在“非绿色”领域，如八大高碳行业占全国GDP比重约20%，预计占用金融资产超过20%。这些行业在实现绿色转型发展方面，存在大量资金需求。综合各方面研究，我国实现“30·60目标”累计资金需求100万亿元以上，2035年前累计资金需求20万亿元左右。通过转型金融工具支持高碳排放行业转型发展，是实现绿色发展目标的重要支撑和现实需要。

转型金融政策框架日益清晰

从转型金融内涵看，转型金融主要体现“可持续”的理念，是“为应对气候变化，对高碳排放活动或主体向低碳和零碳排放转型提供的金融支持”。从《G20转型金融框架》界定的五大支柱看，转型金融框架致力于通过对转型活动的清晰界定，划定转型的技术路线，为产业发展提供外生性的约束力量，并以此为前提，推动金融为产业转型服务。转型金融框架从理论上设定了转型承诺如何定、承诺实现如何评、激励约束如何实现几个关键环节，并通过强有力的信息披露实现转型的可观察、可评价、可比较。同时由于不同产业具有相当大的异质性，转型金融框架中的转型目标、转型路线、信息披露等方面内容具有很高的专业性。概括而言，对于一个具体的行业或者地方，转型金融框架具有较为明显的外生性、理论性和专业性的特点。如何将外生性、理论性、专业性的转型金融政策进行落地，并真正实现转型金融的目标，需要结合产业和地方实际创新性地开展工作。

转型金融政策落地中须把握的原则

转型金融政策目前已经形成较为完备的框架设计，但因其具有高度的理论性和专业性，在具体实施过程中，还需要结合各地实际进行更具内生性、包容性、渐进性的落地操作。尤其是在高碳型城市转型过程中，要将转型金融纳入其整体规划当中，既关注高碳产业的转型，也要兼顾接续产业的发展。

政策制定体现内生性

不同产业转型具有不同路径，与产业转型相对具有明确的方向不同，城市转型的复杂性、长期性更为明显，高碳城市转型需要结合传统产业、接续产业、城市禀赋进行路径设计。转型金融从理论上看是一个独立的概念，从支持产业转型角度看，外生性的特征较为突出。如转型金融要求设定细致的标准和转型目标，这些目标是可监测、可评估的，甚至需要借助第三方进行评价。但转型金融政策在落实到具体城市的转型过程中，则需要内嵌至城市转型的规划中。

城市经济转型核心是通过产业结构的调整，实现经济增长动力转换。无论是国内还是国外，城市经济转型都需要有长期的产业发展规划作为先导，中长期产业规划符合城市发展实际的，转型一般较为成功，转型偏慢的城市往往存在接续产业规划不合理或接续产业出现漂移和更迭的情况。金融作为城市经济转型的支撑力量，其作用发挥的前提是有合理的产业转型规划为基础。转型金融政策落地，应从外生的变量转变为内生的助力，更多结合城市转型的产业特点、区域特点，将转型金融理念内嵌于城市发展之中，更好发挥金融工具在转型过程中的促进和支撑作用。

政策目标体现包容性

转型金融理论上支持的主体或经济活动非常明确，也形成了较为标准化的体系框架。但在转型金融具体落地过程中，还是应充分考虑不同地区的特点，在政策目标的设定上更多体现包容性。如转型金融支持范围的包容性，既要支持高碳行业转型，也要兼顾接续产业发展。目前转型金融标准化框架中并不包含对城市转型接续产业的支持，这主要是基于转型金融可评估、可比性的考量，但在政策的具体落地过程中，转型金融的产业对象还需体现更多的包容性，支持对象的包容性一方面可提高转型金融落地的操作性，另一方面也可令地方政府或企业主体采取更积极的态度支持转型金融发展。

转型金融的包容性还应体现在主体对象上。转型金融不仅应包含对企业或以企业为主体的转型活动的支持，对因转型形成的个人再就业或创业方面的支持也应有所体现，对转型金融“公正转型”的理解也应更广泛一些。如在支持当地居民尤其是传统产业的从业人员再就业方面，创业担保贷款、个体工商户贷款等也应该是金融服务必须覆盖的领域。除了银行的服务之外，保险可能是各方关注相对较少的层面，适当的保险产品对于抵御风险，增强社会个体或企业的韧性也具有重要意义。

转型金融的包容性还应体现在发展条件上。高碳型城市转型中，多还存在城市基础设施条件较差、社会保障缺口较大等民生“欠账”。因此，城市转型中的金融需求不仅体现在接续产业方面，对历史欠账的消化的金融需求金额可能更大，紧迫性可能更高。转型金融服务于城市转型，既有“转型金融”自身的特点，表现为对传统产业转型升级的支持；又有“政策金融”的特点，表现为对城市提升、民生改善的支持；还有一定“绿色金融”的特点，表现为对环境治理和生态修复保护的支持。从这个角度看，应以转型金融的标准框架为内核，形成更综合、包容的支持体系。

政策推进体现渐进性

是否真正支持了经济转型是转型金融根本的评判标准。当前转型金融的政策框架更多是从前瞻性的角度安排设计，如果严格按照转型金融政策框架去推进落地，必然面临各方都已经认识到的，诸如监管标准不明确、配套体系不健全、评估机制不完善等困难和问题。转型金融政策在落地过程中，一定是渐进性的，从容易到困难的。如在金融工具的使用上，标准的转型金融框架为转型金融工具设置了复杂、专业的评估和披露标准，但这些标准在实施中，一方面需要主体逐步适应，另一方面，也需要评估披露政策体系的健全，尤其是在转型信贷（可持续发展挂钩贷款）的落地中，由于其支持企业的数量级、复杂性明显高于转型债券，在加大转型信贷投放时，应渐进性地引入转型金融评估和披露标准。可探索先从框架式的“转型承诺”做起，只要企业发出“转型承诺”，并进行了转型的努力，如加大了技改投资，改善了工艺流程，便可将其纳入转型信贷的支持范围，暂时不必要求企业就转型的目标、转型的减碳效果进行强制的信息披露。

政策推进的渐进性还应体现为金融、产业、财税政策的渐进融合。“激励政策”是转型金融的支柱之一，激励政策的核心是政策协同。转型金融既不应走得太快，也不要过于滞后，应渐进式地促进政策的协同。政策协同需要明确不同政策的角色，只有各类政策各安其位、各负其责，才能发挥最大效用。产业政策应是先导，为转型金融提供基础条件和资金载体；财政政策应是保障，为金融机构或企业、个人提供正向激励、增信措施和风险补偿；社会政策应是托底，为转型提供必要的发展条件。在其他政策的支持下转型金融政策更好发挥提供资金、配置资源、促进创新等方面的积极作用。

政策推进的渐进性还体现在对风险的关注上。相对产业转型，城市转型具有其特殊的不确定性。这种不确定性包括但不限于接续产业选择的科学性和可持续性，经济社会的稳定性，传统产业的波动性等，这就导致转型金融事实上面临相对更大的风险。这其中最大的风险是经济转型失败的风险。经济转型是否成功既是一个经济问题，也是一个社会问题，还可能与国家经济发展的大趋势密切相关。转型金融应保持对经济转型“额外风险”的警惕，既要满足实体经济合理资金需求，也要注意防止在产业培育过程中的单兵突进，将金融在优化资源配置中的引导作用拔高为决定作用或关键作用，重点关注接续产业本身、城市环境治理、基础设施建设等方面可能蕴含的风险。

转型金融政策落地的实践与发展方向

铜川市“因煤而生，因煤而落”，是典型的资源枯竭型城市。八部委印发《陕西省铜川市普惠金融改革试验区总体方案》明确要求铜川探索金融支持资源枯竭型城市转型的可行路径。在对转型金融发展演进、政策框架进行深入研究的基础上，铜川市结合自身实际，提出了转型金融政策落地的“内生性、包容性、渐进性”三大原则，并在实践层面进行了探索。

制定了《构建转型金融服务体系 推动普惠金融高质量发展的指导意见》。指导意见提出转型金融政策实施要遵循“内生性、包容性、渐进性”三大原则，构建铜川市转型金融基本政策框架，研究制定分类目录，明确金融支持路径，积极借鉴并不断丰富拓展可持续发展挂钩贷款产品，创新推动金融机构开发基于转型发展的金融产品和服务。结合铜川市产业发展实际，聚焦煤、电、铝、水泥四大传统产业，关注水泥生产技改、地方煤矿升级改造、新型建材及先进陶瓷等低碳转型项目，科学BkuQ10bH4r7ozKzVXGkQiIeJsp5ta21ByOZJJX9FF38=界定转型金融支持范围。鼓励金融机构主动将转型信贷的理念融入产品设计中，探索基于转型挂钩的金融产品和服务，鼓励金融机构为碳减排重点领域内，具有显著碳减排效应的项目提供相对优惠利率、更长期限贷款产品。在推动“棕色”行业转型的同时，支持接续产业培育和发展，提升科技创新型企业金融服务水平，支持城市基础设施更新，满足个人绿色消费需求，关注脆弱群体实现公正转型。

试行开展转型信贷统计。摸清转型领域信贷投放情况是推进做好转型贷款（可持续发展挂钩贷款）工作的基础。铜川市探索完善转型信贷专项统计监测制度。该制度秉持包容性理念，结合铜川产业发展总体规划，建立涵盖以煤炭、水泥、电解铝等高耗能企业为代表的传统行业，以太阳能、风能发电、高新装备制造为代表的接续产业的转型信贷统计目录，构建包括所属行业、贷款余额、当季发生额、贷款用途、贷款期限、贷款利率等统计维度的统计指标体系，并试行开展转型领域贷款的逐笔统计。

促成首批内嵌转型承诺的转型贷款产品落地。铜川市在全市工业企业范围发起“转型信贷促转型 助力发展谱新篇”倡议，引领和凝聚各方共识。引导和支持首批内嵌转型承诺的转型贷款产品实现签约。该转型贷款产品明确企业贷款资金使用要实现降低能耗、提升效率、绿色转型的目标，并力促实现对贷款促进转型的全周期管理。该信贷产品坚持渐进性原则，结合中小微企业实际，暂不附带数量型转型目标，只要求企业做出转型承诺，并在经营中积极努力推动绿色转型。

转型金融已经不是一个新的概念，但在具体落地实践中，仍然存在金融机构对转型贷款（可持续发展挂钩贷款）理解不到位，缺乏顶层政策指导；中小微企业对绿色转型的认识不到位，转型的主动性和积极性不足；政府部门对产业转型的支持力度相对不足，部门间政策协同有待提升；监管部门对转型产业的信贷政策偏紧，约束较多，企业转型的外源性融资受限等问题，针对这些问题，陕西铜川普惠金融改革实验区将重点开展以下新的探索与实践：

一是推动首批转型贷款产品资金尽快落地。督促金融机构在贷款存续期间，加强贷后管理，确保企业切实履行转型承诺。对于转型成效较好的企业，鼓励金融机构在后续信贷投放中通过降低利率、加长期限等方式提供更好服务。

二是结合铜川实际制定发布《铜川转型（可持续发展挂钩）金融支持铝产业发展业务指引》。铜川铝冶炼产能占陕西省三分之一，铝冶炼、加工产业是铜川支柱产业，也是绿色转型的重点领域。在前述指导意见的基础上，制订具体业务指引，业务指引将包括铝产业发展支持方向，具体能耗标准要求，转型（可持续发展挂钩）贷款附加条款参考文本，激励与约束措施等，重点解决“转型承诺如何定、转型达成谁来评、转型服务如何联”等问题。

三是深化“转型信贷”统计监测体系，为后续转型金融的信息披露、监测提供基本数据支持。探索建立转型金融信息平台，依托在建的铜川数字普惠金融服务平台，前瞻性设计转型金融模块，在绿色转型信息收集、转型融资撮合、转型融资统计监测等方面开展系统建设。

四是推动形成政策长效机制合力，更好发挥转型贷款的激励和约束作用。加强银行与产业管理部门的对接力度，建立转型企业（项目）清单，探索转型承诺与“亩均效益”连接的机制，对企业运用转型贷款给予更多贴息、风险补偿等支持，形成正向激励主动转型，反向约束倒逼转型的政策氛围。将转型贷款理念融入产业规划之中，鼓励企业、园区积极披露转型信息；探索基于“亩均绩效”的园区建设、项目建设中长期贷款产品；构建立足于转型成效的，涵盖财税、金融、产业领域的奖励及约束机制；打造一批转型富有成效的标杆企业和项目，为探索普惠金融助力经济转型提供“铜川样板”。

（陈涛为中国人民银行铜川市分行党委委员，副行长。实习编辑/周茗一）