推动债务可持续发展，为“一带一路”高质量发展保驾护航

2023年是“一带一路”倡议提出并落地实施十周年。随着共建“一带一路”向高质量发展转变，“一带一路”债务也朝着更可持续的目标转型。未来，在“一带一路”债务可持续发展目标下，我国与共建“一带一路”国家要持续丰富多元化的融资方式，创新融资和还款制度安排，探索多样化的债务分类治理机制，为“一带一路”高质量发展保驾护航。

近年来，我国积极推动“一带一路”债务可持续发展，以开放心态参与国际债务治理，全力推动共建“一带一路”国家提升发展能力，用实践证明了政府债务可以对国民经济增长产生积极影响。然而，“一带一路”债务可持续发展面临项目特质、内部和外部的多方面挑战，基础设施项目对经济的外部性意味着相应的收益难以量化并与还款安排相匹配，共建“一带一路”国家在全球经济回落背景下的增长动能下降，以美元为中心的全球货币体系波动对“一带一路”债务造成外部冲击。本文提出了客观看待“一带一路”债务的几个视角，分析我国在“一带一路”债务发展中的角色，提出下一步推动“一带一路”债务可持续发展的几点建议。

如何正确认识“一带一路”债务

政府债务对经济产生的影响一直是经济领域中热议的问题。一直以来，政府债务对经济增长影响的理论研究有三种代表性的观点，分别是新古典主义的债务“有害论”、李嘉图等价性命题的债务“无影响论”以及凯恩斯主义的债务“有益论”。现实世界中，上述三种理论情形均有可能出现，而西方部分媒体和学者往往紧抓个别现象，给“一带一路”债务套上“债务陷阱”的名号。如何正确认识“一带一路”债务，正确处理债务面临的客观挑战，是推动“一带一路”债务可持续发展的关键。

“一带一路”债务可持续的一个关键在于是否形成有效投资

“一带一路”建设的发展动力源于共建国家对于经济发展的迫切诉求，在此基础上，“一带一路”倡议强调通过供给的阶段性跃升，为东道国经济发展打下基础、拓展机遇。对于很多共建“一带一路”国家而言，基础设施的落后极大限制了国民经济发展或与沿线国家深化合作，提升基础设施水平成为共建“一带一路”国家的首要需求。基础设施互联互通成为“一带一路”倡议的先行领域，就是旨在通过增加基础设施供给，扩大联通效应，为地区规模经济发展奠定良好基础。贾俊雪、郭庆旺等学者曾通过构建一个两部门的内生增长迭代模型，研究财政政策的变化对长期经济增长和政府债务规模的影响。研究表明，当公债发行用于基础设施投资和建设时，会促进长期经济增长，改善政府财务状况。所以，当“一带一路”建设项目形成了共建国家的有效投资，对于地区城市化和工业化有促进作用，则债务可持续也有了可能性。

然而，基础设施建设的正外部性难以被市场机制内部化。基础设施建设周期长、投资大，其对经济的正外部性难以通过市场机制实现风险和收益的有效匹配。一般而言，基础设施的正外部性发挥作用的时间滞后于债务偿付义务生效时间，并且其正外部性发挥作用期限往往超出还款安排期限，这就使得基础设施建设对经济的贡献无法完全转化为项目收益，从而使得基础设施的长期外溢效应与债务还款安排之间存在矛盾。目前，针对基础设施风险收益特性，可以通过不动产投资信托基金（REITs）等工具实现底层资产转让，改变项目收益周期，然而，发行REITs的门槛仍旧将大量基础设施排除在外，所以，仍须创新更多市场工具、加大公共投入和协调机制来解决基础设施自身的特性问题。

“一带一路”债务可持续的另一个关键在于偿还债务能力

债务危机最大风险不是债务本身，而是偿还债务能力。当政府债务偿还能力高于政府债务规模时，即使政府债务规模处于较高水平，也可以避免债务违约发生。有学者从财政政策可持续性的角度，指出债务可持续性是政府对其自身债务具有偿还能力。有学者将新债发行和偿还能力纳入债务可持续性范畴。还有学者从政府资产角度界定政府债务偿还能力，即从政府总资产、总负债角度，或政府资产和债务的结构匹配视角分析政府资产对其所负担债务的覆盖程度，进而评估债务风险。支持债务对经济具有促进作用观点的学者中，大多强调维持合理的政府债务水平对于经济发展的重要性，注重政府债务的“门槛效应”。多个学者认为，债务和经济增长之间存在“倒U形”的非线性关系。

然而，共建“一带一路”国家背负的历史债务对“一带一路”项目形成的新增债务带来挑战。共建“一带一路”国家中，众多国家属于中低收入国家，在历史上向西方市场和机构举借了大量债务。根据世行国际债务数据库，截至2020年底，商业和多边债权人是82个低收入和中等偏下收入国家公共外债的主要债权方，占比约为74%。此外，根据世界银行2022年测算，西方商业债权人和多边机构在未来7年中拥有中低收入国家6296亿美元的债权，占其还本付息总额的67%，构成了相关国家主要的偿债压力源。

有效的债务管理对于“一带一路”债务可持续十分重要

债务事前、事中和事后管理的有效性对债务可持续运转十分重要。国际货币基金组织和世界银行主要通过债务可持续性评估与分析，为低收入国家制定谨慎的借款战略提供依据。对希望获得债务减免的国家，国际货币基金组织使用债务可持续性分析框架来监控各国的各项债务指标，由此评价其是否有资格获得债务减免。而国际开发协会（IDA）和非洲开发银行（ADB）等多边和区域金融机构也借鉴此方法来分配无偿援助资金。债务违约处理方面，能否将坏账损失分摊至多年对于避免债务危机十分重要，而这又受两个因素影响，一是债务是否以该国本币或其他当局可控的货币计价，二是各方能否协调债权人和债务人，达成更好的管理或重组债务协议。通常而言，债务危机的发生源于两个因素，一是决策者未做出正确的决策，二是整顿债务导致了难以接受的负面政治后果和外溢效应。目前，巴黎俱乐部、国际货币基金组织、二十国集团等债务协调机制形成了国际社会较流行的处理规则和方法。

然而，国际社会主流的债务可持续性分析框架有一定缺陷，债务违约处理中也因协调机制不足或大国货币政策冲击致使分散债务问题的难度较大。一方面，从债务可持续性分析框架看，设定者的假设条件带有一定主观色彩，对指标测算有很大影响，并且缺乏对新增债务积极作用的考量，此外，国别与制度评估指标的判别标准和数据的可获得性也存在难题。另一方面，国际主流债务协调机制聚焦官方债务，缺少对商业债务的协调机制，而主权债务协调涉及的各类利益攸关方具有异质性，立场差异导致协调规则和实践难以达成共识；此外，全球债务以美元等主要流通货币记账和结算，导致债务国决策当局缺乏政策灵活性，尤其是在美国的货币政策外溢效应下，强美元周期使得债务国更难通过市场分散当期债务风险。

我国在推进“一带一路”债务可持续过程中发挥的作用

近年来，我国在借鉴国际主流多边机构的债务可持续框架基础上，注重构建“一带一路”债务的“造血能力”，在推进“一带一路”债务可持续过程中加强与共建国家和相关参与方的协同，并通过主动承担适度的债务减免责任、提供低价且长期的贷款，为共建国家经济发展提供优质且稳定的外部融资来源。

推动共建国家发展能力提升

“一带一路”债务根本要解决的是共建“一带一路”国家的发展问题。首先，“一带一路”倡议确定基础设施作为优先发展领域，在打造共建国家可持续发展能力同时助力资本保值增值。基础设施等优质资产具有长期收益的特征。由于相关资产具有较长生命周期且波动率较低，所以在经济周期步入下行期间，也存在通过展期重组、债转股等方式处置的决策空间和价值空间。因此，共建“一带一路”国家开展有效的基础设施建设，无疑有助于稳定债务支持下的投资标的保值增值。而基础设施对经济的正外部性是发展规模经济、促进城市化发展的重要保障。其次，以产业建设为重点提升共建国家工业化水平和经济“造血能力”。“一带一路”倡议落地实施后，已拉动近万亿美元投资，形成了3000多个合作项目。中老铁路开通运营22个月以来，运输货品增至2700多种，运输量超预期，为老挝、泰国、越南、缅甸等沿线国家构建了国际物流黄金大通道，而交通便利和贸易繁荣也为沿线创造了更多投资和发展机遇。蒙内铁路带动了肯尼亚沿线地区经济社会发展，有效促进沿线基础设施和产业发展良性互动，据统计，蒙内铁路至少提升肯尼亚GDP增长2%。最后，重视人力资本投入提高经济增长的内生动力。“一带一路”建设中的中资企业十分重视人力资本投入，在项目建设和运营中，通过产教融合等多种形式，提升人力资源开发质量，帮助共建国家更好融入国际产业分工体系，十年来，“一带一路”项目已为共建国家创造了42万个就业岗位。

加强对“一带一路”债务的可持续管理

我国注重从政策协同和项目落地层面推动“一带一路”债务的可持续管理。政策协同层面，2017年，我国与27国联合发布《“一带一路”融资指导原则》，强调推动“债务可持续性”。2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛发布《“一带一路”债务可持续性分析框架》，以世界银行和国际货币基金组织的债务可持续框架为基础，为金融企业围绕“一带一路”项目进行贷款决策提供了政策工具，并将债务可持续作为高质量建设“一带一路”的重点议题。项目落地层面，我国注重对部分共建“一带一路”国家中的重债穷国提供有效、合理且成本较低的债务融资。以斯里兰卡为例，在斯里兰卡债务结构中，我国的双边债务占比仅为10%，且通过长期限、低利率的债务缓解斯里兰卡的偿债压力。而有关债务融资，主要投向了高速公路、管道等基建项目以及港口城等综合产业项目，有利于斯里兰卡提升对外开放水平、发展经济、改善民生并进一步吸引更多投资。据英国研究机构2022年报告，根据世行数据测算的非洲国家政府外债结构中，以私营金融机构为主的西方对非政府债权约占35%，中方约占12%，此外，西方贷款利率（5%）近乎为中方利率（2.7%）的2倍。截至今年4月，中国持有的巴基斯坦外债占比约为16.2%，且以投资或条件优惠的软贷款为主。

参与国际主权债务协调并主动提供适度的债务减免

国际合作层面，我国始终以开放态度参与国际主权债务协调治理。一直以来，我国积极响应重债穷国倡议、二十国集团缓债倡议等多边协调安排，与巴黎俱乐部成员开展合作，主动对重债穷国和内陆国家、小岛屿国家等债务问题紧迫的国家通过债务勾销、重组、再融资等形式提供债务减免。作为二十国集团缓债倡议的最大贡献方，2020年的缓债额就接近二十国集团缓债总额的30%。我国在解决债务问题方面，注重通过产城结合等多种金融合作模式，以互惠互利为原则推动债务国项目的可持续发展。并且，出于不干涉伙伴国家内政的理念，我国从未要求重债穷国实施约束性质的经济结构调整，从而规范双边借贷行为。

推动“一带一路”债务可持续发展的政策建议

未来，对于共建“一带一路”国家和更广泛的债权债务方而言，要探索挖掘标的资产的价值、更加合理的设计和建构债务，提高风险收益的适配性，不断加强全过程债务管理和监督，提高债务人的主观能动性和偿债能力，注重提升协调机制能效解决债务违约问题。

提升债务设计和建构水平

“一带一路”重大项目投融资需求要结合现有项目标的特征，从多样化的投资评估体系出发，通过配置不同来源和特征的资金及金融工具，实现综合收益超过投入成本的目标。一方面，区分不同收益来源和风险因素对资金回报带来的不同影响。不同的回报来源和风险决定项目具有不同收益水平、风险和波动性特征，例如部分项目为市场主导，收益和风险主要来源于市场需求，部分项目为政府主导，收益主要来源于政府付费，风险则来源于偿付能力和可持续性。另一方面，以项目全生命周期为衡量维度，挖掘特定资产市场价值和收益风险特征，构建收益和风险分担机制。例如，针对共建国家大量基础设施资产，挖掘资产特定的经济内涵对债务风险治理的意义，探索针对该类资产形成符合市场规律和债务债权多方利益的债务风险治理模式；针对收益周期和项目风险可转化的标的资产，可以借助REITs等金融工具实现底层资产转让，或借助保险等金融工具转嫁特定风险。

完善全过程债务管理和监督

协同债务国和其他债权国的制度规范和政策监督十分重要。好的制度规范和政策监督能够实现有效收益和风险分担，激励参与主体发挥最大主观能动性保障项目建成和可持续运营。一方面，在与发达国家、国际金融机构等开展第三方市场合作中，探讨构建更具包容性的“一带一路”投融资规则标准，有效应对规则标准差异化带来的债务风险。推动双多边债权人、私人和政府债权方共同合作，对重债穷国的债务结构变化加强沟通协调，提高国际债务治理的效率。另一方面，充分发挥在债务国执行项目的海外援助机构、公益机构和非政府组织作用，更好开展债务国的债务监督工作。

完善债务违约的协调解决机制

加强不同类型经济体之间、债务人和债权人之间的宏观政策协调能效，对于避免重大债务违约十分重要。一是提高债务协调解决机制的针对性，避免通过简单划分收入类型、债务结构而对不同国家采取同样减债做法。未来，应更多考虑债务国资源禀赋和发展基础，灵活采取缓债、减债、减息、免息、展期或债务置换、重组等方式，应用“债务—绿色投资互换”“债务—气候投资互换”等转化方式，将债务违约对各方的损失降至最低。二是加强与多边机构协调，推动多边机构承担更多的债务减免责任。多边机构是重债穷国的重要债权人，相比双边债权人，应秉持更加包容的减债立场。未来，可考虑协调更多新兴的全球和区域多边机构参与债务减免和重组，为更广泛的多边机构提供借鉴和示范。三是探索推动商业债权人参加债务违约处理的综合协调机制，例如，构建债券持有占比较为集中的主权债券持有机构参与主权债务违约处理议程，在重组债务中积极发挥建设性作用。

发挥人民币国际化对于“一带一路”债务的稳定作用

人民币国际化有助于推动建设更加稳定的“一带一路” 金融风险体系。提高人民币国际化，可以降低发达经济体宏观政策对于共建“一带一路”国家债务的外溢效应，缓解中低收入国家在全球货币金融体系中的不平等状态。未来，一方面，推动人民币在更大范围内履行结算功能。推进与共建国家和地区围绕大宗商品贸易拓展人民币结算范围，结合贸易结构优化，增加使用人民币结算的商品种类，推动人民币加速境外投放和计价结算，加大与共建“一带一路”国家央行的货币互换额度和范围，为实现人民币国际化创造条件。十年来，共建国家的贸易、能源、资金等各方面联通联动程度大幅提升，未来，可考虑持续挖掘人民币更丰富的使用场景，推动人民币在区域实现更高流通度。另一方面，推进中国金融市场的高水平制度型开放，深化人民币投融资使用，与共建“一带一路”国家加强深层次金融合作。考虑在与国际、区域和多边金融机构开展“一带一路”建设合作中，提升人民币在“一带一路”项目融资、债券发行等计价比重，扩大人民币跨境收付和清算应用。进一步推进与重点区域证券交易所的互联互通，推动上海国际金融中心打造成世界领先的外汇交易中心、人民币资产配置中心和中国跨境投融资的服务中心，便利境外投资者增持人民币资产，畅通货币供需的循环渠道。

（许潆方为国家发展改革委国际合作中心助理研究员。实习编辑/周茗一）