以土地市场制度创新推动城乡融合发展

摘 要：目前的土地市场制度结构对城乡融合发展有阻碍作用，而城乡融合发展是我国本阶段的重要发展目标，所以创新土地市场制度，令土地市场新制度为城乡融合发展提供源源不断的推动力。本文将探究以土地市场制度创新推动城乡融合发展的具体措施。

关键词：土地市场制度创新；城乡融合发展；意义；问题；策略

一、土地市场制度创新的意义

（一）长期看能缩小城乡收入差距

土地市场制度创新虽然会在短期内增大城乡居民收入差距，但是城乡统一的土地市场制度能帮助农民获得等同于城市的土地增值收益，从而农民收入提升，农村经济逐渐得到发展，农业产业有了资金的支持得以优化升级，产业升级和经济发展反哺农民收入。所以从长远来看，土地市场制度创新有助于推动农村经济发展，从而提升农村地区居民收入，进而缩小城乡居民收入差距的。

（二）促进城乡土地集约利用和产业结构升级

城乡统一的土地市场制度下，政府土地垄断被打破，土地价格由土地价值决定并受到市场供需的影响，土地资源配置效率提升。在价格机制的作用下，土地市场会自发地根据土地资源的质量、稀缺性等因素科学确定土地使用方向和数量，从而有利于促进城乡土地的集约利用和提升土地资源的利用效率。另外，城乡统一的土地市场制度还能对我国产业发展起“存优去劣”的作用，即资金雄厚的产业可以通过出高价的方式获得优势区位的土地，效益差的产业则只能获得低质量土地，从而逐渐被市场淘汰，也就是说城乡统一的土地市场制度有助于强化产业“马太效应”，加快扶持有发展潜力的产业和淘汰低质落后的产业，从而助力产业结构升级。

（三）促进形成农业农村内增长机制

城乡统一土地市场制度创新能有效保证城市土地和乡村土地在土地市场中的平等地位，从而使农村集体建设用地在入市流转过程中取得更高的土地资本收益，土地资本收益将用于发展农村地区的产业经济，从而促进形成农业农村内增长机制。

（四）有利于实现乡村振兴

城乡统一土地市场制度能促进形成农业农村内增长机制，从而促进农业产业升级、农村经济发展和农民收入提高，进而形成农业强、农村美、农民富的良好局面，农民的物质生活得到改善，精神世界也将随着物质生活的改善而得到有效提升，从而形成良好的乡村风尚和积极向上的乡村舆论氛围，乡村振兴得以实现。

（五）促进新型城镇化发展

城乡统一土地市场制度能打破城镇化对“土地财政”的依赖，实现城镇化集约高效发展。城乡统一土地市场制度下，土地价格受市场供需关系的变化而变动，价格机制要求人们摒弃“摊大饼”式的城镇化发展方式，走新型城镇化道路，城市空间结构更加有序，城镇化建设方案更理性、科学。

二、以土地市场制度创新推动城乡融合发展面临的问题

（一）影响资源配置效率

土地市场制度创新可能会影响土地资源的配置效率，从而损害社会福利，尤其损害农民群体的利益。一方面，土地在内部交易过程中，市场机制失效，从而导致农地非农化现象突出，耕地保护难度加大，我国虽然国土面积大，但耕地质量较差，所以耕地保护是重要的资源保护工作；另一方面，地方政府可能会为了支持城市建设而过度征地，从而导致土地财政依赖局面形成。

（二）限制农村集体建设用地制度

改革开放初期，乡镇企业蓬勃发展，农村自建房增多，乡镇企业占地和农村自建房占地占用了大量土地资源。为了缓解这一情况，我国颁布了《土地管理法》对集体建设用地的入市流转行为进行了限制。2004年PkQDnFVzY5ivpVcEq6up/8w/oKBGc9GEel4yG1vnxkI=，我国再次修订土地管理法，减少了对集体建设用地入市流转的限制。2015年至2019年间，我国针对加强农村集体建设用地参与市场交易开展试点工作，但由于传统制度的影响，集体建设用地的入市流转、高效利用仍存在一定的阻碍，主要表现在以下两个方面。首先，因为各地区的集体建设用地数量有限，为了获取更大的土地利益，各地区会加大经营性用地占比和减少公益性公共设施用地和宅基地占比，从而导致乡镇农村公共设施建设不完善、农民宅基地面积减少，这又会导致两种情况，一是农民为获取土地利益，冒风险将集体土地向非农建设方面转移；二是农村产业升级受阻碍、农村经济发展受限制，农民缺乏发展机会，从而纷纷背井离乡去城里务工，因为城市务工的农民多为青壮年，这进一步加剧了农村地区的老龄化，阻碍了农村产业结构升级和农村经济发展。其次，农村集体建设用地的抵押融资功能较差，甚至有些银行不接受农村集体建设用地作为贷款抵押，这就导致农民贷款难，乡镇企业融资难，从而导致农村经济因为缺乏资金支持而得不到发展，农民生活品质得不到提升。

（三）短期内会加大城乡收入差距

土地市场制度创新在短期内会导致城乡居民收入差距进一步加大，一方面，市场化发展的土地形式会推动我国经济的发展，而城市作为我国的经济发展中心，在短时间内必然比农村更快、更多地享受发展成果，城市居民收入提升快，农村居民收入提升慢；另一方面政府征收的土地资源主要用于城市建设，很少提供给乡镇企业用于发展，加之环保等其他因素的影响，乡镇企业发展受限，农民收入提升速度难以获得与我国总体经济发展速度匹敌，即农民收入是相对减少的，这也导致城乡居民收入进一步加大。

三、以土地市场制度创新推动城乡融合发展的具体措施

（一）构建城乡统一土地市场制度创新框架

城乡统一土地市场制度创新框架为土地市场制度优化完善提供指导，所以土地市场制度创新要求构建城乡统一土地市场制度创新框架。第一，要打破法律层面对农村地区集体建设用地的产权问题，即要求以法律的形式规定农村地区集体建设用地和城镇土地在土地市场中享有同等地位，土地价格只受土地质量和市场供需价格的影响，不会因为土地资源地处乡村或城市而受到不公平的待遇。第二，消除政府对土地一级市场的行政垄断，即要求政府不再垄断整个土地“农转非”市场，实现农村地区集体建设用地和城镇土地在土地市场中的同地同权同价。第三，构建城乡统一土地市场交易平台，令农村地区集体建设用地和城镇土地能平等地入市流转。第四，更正政府定位，要求政府由原来的“土地垄断方”向“公共管理者”转变，即要求政府通过税收、法律等手段对城乡土地进行宏观调控，保障城乡统一土地市场的健康、有序运行。

（二）优化完善土地市场制度

土地制度作为我国的基础性制度之一，自新中国成立以来便根据时代发展的需求和经济发展状况进行了多次变革，每次变革都对我国工业化和城镇化发展提供了良好助推。自改革开放以来，我国土地市场制度建设取得了重大进展，也为以后的土地市场制度完善工作提供了有效的历史经验。优化完善土地市场制度，首先要明确哪些历史经验是应该始终坚持的，要在坚持历史经验的基础上优化完善。例如因为我国作为人民当家作主的社会主义国家，所以在土地市场制度改革过程中，要坚持社会主义公有制和充分尊重农民群体的主体地位。因为我国实行的是社会主义市场经济，所以在土地市场制度改革过程中，要坚持政府主导、市场为主体的资源配置方式。因为我国坚持依法治国，所以在土地市场制度改革过程中，要坚持依法改革，但是依法改革并不意味着土地市场制度不能突破法律法规的限制，“家庭联产承包责任制”的成功给予我们经验，土地市场制度改革要在依法改革的基础上勇于实践，将是否能发展经济作为改革评判标准，改革后的有土地市场制度要及时建立健全相关法律法规给予保障。

（三）深化土地征收制度改革

土地征收的主导单位是当地政府，但是在实际操作中，由于土地征收相关法律对土地征收工作的具体要求不明确甚至模糊和地方政府在利益的驱使下无计划地盲目征收土地，导致土地征收权被滥用，由此引发了一系列经济问题和社会问题。目前的土地征收制度不利于城乡融合发展，所以必须要深化土地征收制度改革。为了加强土地征收管理，规范土地征收行为，切实维护被征地村集体和农民的合法权益，浙江省人力资源厅印发了《浙江省土地征收程序规定》，该规定明确要求相关部门在征收土地前必须提前不少于十个工作日发布土地征收预公告，说明土地征收目的，明确土地征收的范围，然后开展土地现状调查和社会稳定风险评估，根据调查结果和评估数据拟定征地补偿安置方案并在土地征收预公告期满后发布，公告时间不少于三十日，公告内容不仅要包括具体的补偿方案，还要告知农民其有听证权利并为农民提供反馈渠道，允许农民针对征地提出意见和异议。该规定一方面约束了政府的征地行为；另一方面保障了民众知情权，给予群众监督权力和举报途径，利用群众监督约束政府征地行为。另外，该规定还要求相关部门及时落实补偿费用并保证足额到位，该规定要求征地补偿费用不仅包括土地补偿费、安置补助费，还包括农民宅基地上的住宅以及其他附着物的补偿费用和农民耕地种植的农作物的补偿费用。另外，在征地过程中，政府还要确保每一户农户都愿意被征地，重视农户的征地满意度，如果确实有个别难以达成协议的，政府也应保障其合法权益。

（四）明确土地入市方式和途径

为了从源头上规范土地流转市场，应该建立城乡统一土地市场交易平台，令农村地区集体建设用地和城镇土地能平等地入市流转。但需要注意的是，农村集体经营性建设用地必须满足产权清晰和符合入市要求才能入市流转。土地资源可以通过以下三种途径进入土地交易市场。一是就地入市，主要针对已经参与过土地交易并且已经投入使用的农村集体经营性建设用地，就地入市具有开发成本低、准备周期短、操作简单、利益关系易协调的优势。二是调整入市，主要针对土地规模小、分布较分散的农村集体经营性土地，调整入市即将这些规模小且分散的农村集体经营性土地组合成规模大且集中的农村集体经营性土地，规模小且分布分散的农村集体经营性土地在土地市场中劣势明显，为了保证该类农村集体经营性土地享有入市流转的机会，可以通过将多块小规模农村集体经营性土地“打包”为一块大规模的农村集体经营性土地，需要注意的是，在整合土地时，要尽量保证被整合的土地在土地价值、稀缺性、特点等方面的同一性。三是整治入市，主要针对城中村集体经营性建设用地，城中村的土地虽然隶属于城镇范围，但其户籍等仍保留着农村的集体模式。为了有效避免城中村土地在入市流通过程中产生问题，要先将城中村土地进行整治复垦和重新划分，再开展入市工作。

（五）保证城乡土地使用职权的一致性

保证农集体村经营性建设用地和城镇土地使用职权的一致性是保证城乡土地在土地市场中平等平价的重要前提。首先，应该通过完善相关法律合理确立土地产权的主体，我国法律规定，城市土地属于国家所有，由国务院代管，农村宅基地等没有特别规定的土地都归集体所有，然而事实上，因为农村集体建设性土地不仅具有经济功能，还承担了社会保障职能，所以农村集体建设性土地实质上的土地产权主体是农群体民，该结论应该上升为法律认识。其次，应该构建完整的土地产权体系，即通过完善相关法律，明确农民群体在法律规定的农村集体建设性土地的使用期限内享有哪些权利，对处于使用期限以内的土地可以做出哪类处置，从而避免农村集体建设性土地在土地市场交易过程中出现纠纷。最后，不允许土地产权出现超越经济的行政权力、政治权力等。

（六）切实搞好对土地市场的宏观调控

我国经济在社会主义市场经济体制的指导下稳健发展并于近年进入高质量发展阶段。土地是重要的自然资源和生产要素，为保证城乡统一土地市场规范、有序、健康运行，政府必须利用“有形的手”，通过法律手段、行政手段、经济手段对土地市场展开宏观调控。第一，要坚持统一管理原则，即无论是城镇土地还是农村经营性集体建设用地，其交易确认和审批管理必须统一由国土部门负责。第二，要制定科学合理的计划经济布局规划，根据布局规划内容及时对土地市场开展宏观调控，统筹协调好各方土地供给。第三，健全地价评估和基准地价制度，提升土地市场的透明度，杜绝暗箱操作。第四，在传统的土地制度中，农村土地承担了农民群体的社会保障功能，所以当农村土地被征收或被入市流转后，农民群体便失去了社会保障，为了保障农民群体的生活，让农民群体不会因为土地征收或土地入市流转而产生“生存危机”，政府必须统筹安排农民群体的社会保障问题，为农民群体的生活提供基本保障。

四、结语

土地市场制度创新对构建城乡统一土地市场制度、推动农村产业升级和经济发展具有重要意义，长期看还能缩小城乡收入差距。土地市场制度创新还能有效促进城乡融合发展。然而目前我国有土地市场制度创新推动融合城乡发展面临影响资源配置效率、限制农村集体建设用地制度、短期内看会加大城乡收入差距的问题。要想以土地市场制度创新有效推动城乡融合发展，就要构建城乡统一土地市场制度创新框架、优化完善土地市场制度、深化土地征收制度改革、明确土地入市方式和途径、保证城乡土地使用职权的一致性、切实搞好对土地市场的宏观调控。

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