从“破碎化”到草场资源重新整合使用——理论构建与政策启示

祁应军 李文军 贾翔宇 姹 苏

草原是当前中国生态文明建设的重要基础。中国是世界草原大国,拥有天然草原面积3.928亿公顷,约占全球草原面积12%,占国土面积的40.9%。作为重要的生态资源,草原不仅用于放牧,还在维护国家生态安全、边疆稳定、民族团结和促进经济社会可持续发展、农牧民增收等方面具有基础性、战略性作用。草原是一种典型的自然资源,曾长期保持社区(部落)共用,形成了“逐水草而居”的草原游牧文化。但近几十年随着牧区人口数量的快速增加,草原被超强度开发利用,中国近90%的草原存在不同程度的退化(1)1997年中国环境状况公报.生态环境部.(2009-10-31)[2022-07-26].https://ww.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/gt/200910/W020091031555137374360.pdf。。从20世纪90年代开始,落实草场家庭承包制度,明晰家户草场权利,成为稳定牧区“人—地”关系,调动牧民保护与建设草原积极性的重要举措。截至2018年底,累计已承包的草原面积约2.87亿公顷,占全国草原面积的73%(2)2018年度中国林业和草原发展报告.国家林业和草原局网.(2020-04-27)[2022-07-26].http://www.forestry.gov.cn/main/62/20200427/150949147968678.html。。

尽管草场承包制度的实施明晰了家户草场权利,但却造成了草原景观和生态系统的破碎化。为了实现承包草场的排他性使用,地方政府鼓励牧民通过修建围栏来明晰其承包草场的产权边界(杨理,2011;周立,董小瑜,2013;曾贤刚等,2014;李昂,雒文涛,2020)。据统计,全国草原围栏面积从改革开放初期的333万公顷增加到了2018年的9333万公顷(3)刘加文:改革开放40年,草原的变革与发展.中国网草原频道.(2018-12-17)[2022-07-26].http://grassland.china.com.cn/2018-12/17/content_40615665.html。。虽然围栏是草原生态保护与修复的一项重要措施,也是草原精细化管理的必要手段,但这种作为家户草场产权标志的围栏建设却存在过高、过密、网格化程度偏高的情况,从而造成了草原景观和生态系统的破碎化(李昂,雒文涛,2020)。

经过改革开放四十余年的发展,国家层面愈加深刻地认识到维护草原生态系统完整的重要性和必要性,提出了一系列实现草场重新整合使用的政策措施。2016年以来,国家层面启动了新一轮的草场产权制度改革,提出在草场“所有权、承包权和经营权”三权分置的前提下,鼓励草场经营权流转,实现草场的整合使用。2021年,国务院办公厅和国家林业和草原局分别发文(《关于加强草原保护修复的若干意见》和《关于进一步科学规范草原围栏建设的通知》)指出,要充分考虑草原生态系统的完整性,积极引导农牧民通过联户、合作社等方式,开展草场联户经营、合作放牧。随后,各相关省份陆续颁布具体实施政策。例如,2021年9月青海省政府发布的《关于加强青海省草原保护修复的若干措施》中提出,要“引导和鼓励放牧单元实行合作经营”。积极探索股份制、联户制等多种草地生态畜牧业新型经营模式。目前,中国牧区已经出现了三种不同的草场整合使用实践:草场经营权流转、股份制合作社以及草场联户经营(李文军,陈建伟,2021;刘建利,2008)。

然而,草场整合使用并不是简单地拆除各家各户的草场围栏,回到大集体时代的草场共用,而是需要在当前草场产权制度的基础上创新,通过合作经营有效管理重新成为公共资源的草场。从已有的研究来看,一方面,不少学者围绕草场家庭承包制度提出了一系列避免草场破碎化使用的政策建议。比如,草场应以家庭为单位承包但不应以家庭为单位使用(杨理,2011)、草场社区共管或合作放牧(周立,董小瑜,2013;陈秋红,2011;李文军,张倩,2009:278)、草场承包应该“确权不确地”、联合承包(尹晓青,李周,2016)等。也有学者提出草原是复杂的系统,不能简单地承包,但可以将生产功能之一的放牧权承包到户,以放牧权来替代现有的草场经营权,从而建立可交易的放牧权制度(杨理,2011;李周,2017;Qi &Li, 2021)。在实践中,这些学者主张通过合作社、联户经营等新型经营主体整合草场资源,拆除牧户间草场围栏,恢复季节性轮牧和社区共管(周立,董小瑜,2013;曹建军,2010:90;仇焕广等,2020;董世魁等,2020)。另一方面,在草场三权分置的基础上,通过鼓励经营权流转将草场向畜牧业生产经营大户集中,扩大草场经营面积(余露,汪兰溪,2011;胡振通等,2014;谭仲春,谭淑豪,2018;苏柳方等,2021)。

上述研究为实现草场重新整合使用提供了有益的理论和经验支撑,但关于破碎化草场如何实现重新整合依然存在很大的研究空间。首先,当前学界关于草场破碎化的内涵与背后的原因缺乏深入认识,草场使用权私有化与草场破碎化之间的因果关系还需要进一步分析。其次,尽管已经有研究讨论了草场承包制度在实践中带来的负面影响,并提出了应对策略,但是少有研究从产权制度的视角深入分析产生这些结果的制度根源以及可能存在的新的草场产权实践路径,尤其是对放牧权替代草场经营权的路径缺乏理论分析。最后,对现有的草场整合使用实践缺乏系统地梳理,尤其是对当前流行的三种草场整合使用实践解决草场破碎化的成效缺乏对比分析。

对此,本文在梳理草场破碎化的内涵、成因及影响的基础上,利用公共池塘资源(CPR)理论和产权理论分析了造成草场破碎化的制度根源,构建了实现草场整合使用的理论分析框架,并在理论上对当前三种草场整合使用的实践路径进行阐释。本文希望通过对当前中国牧区三种草场整合方式的比较分析,总结和完善中国牧区草场整合使用的理论逻辑和实践路径,为中国草原畜牧业绿色转型和牧区生态文明建设助力。

一、草场破碎化的内涵、成因及影响

(一)草场破碎化的内涵

“破碎化”最初起源于生态学领域关于生态景观破碎化问题的研究。生态学界对“破碎化”(fragmentation)有着广泛的研究,“破碎化”一般是指景观区域(landscape areas)的彼此分离或分割(Hobbs et al., 2008)。在农地研究领域,农地破碎化通常是指农户拥有多块土地,其中多数土地的面积较小,且相互不连接(陈培勇,陈风波,2011;王兴稳,钟甫宁,2008)。对于放牧草场而言,通常将因为物理围栏、社会或行政边界、游牧民定居等原因造成的草场被分割、压缩而导致草场生态景观支离破碎的现象称为草场破碎化(Hobbs et al., 2008)。结合当前中国草场管理领域的研究文献(杨理,2011;曾贤刚等,2014;李昂,雒文涛,2020;李文军,张倩,2009:171),本研究中草场破碎化是指:因为草场承包到户导致在对草场物理边界明晰的需求下,各家户修建草场围栏将草原分割成相互独立且大小不同的区域(小块),进而导致草原生态景观破碎化,同时形成以家户为单位的草场碎片化经营模式。如图1所示。

图1 草场承包到户前后内蒙古T村草场破碎化情况数据资料来源:2017年课题组在内蒙古的实地调研。注:左图为草场承包到户之前T村草场围栏现状,右图为草场承包到户之后草场围栏现状。

根据破碎化的内涵,中国牧区草场破碎化可以划分为三种类型:第一,因为修建草场围栏等物理边界造成草场生态景观的破碎化,即草场空间破碎化;第二,因为承包草场的分散、零碎而导致家户草场经营权(即使用权)细碎化;第三,在草场家庭承包经营制度下形成的以家户为单位的草场碎片化经营。其中,草场承包到户后,牧民的生产生活等都被限制在自家承包草场范围内,从而形成了以家户为特征的草场经营模式和畜牧业生产单元(Banks, 2003)。因此,要解决草场空间破碎化问题就需要从草场产权制度视角进入。

(二)草场破碎化的成因

草场破碎化在世界范围内是一种普遍现象。特别是在前苏联解体后,草场产权制度变革被认为是导致草场破碎化的主要原因(Fernández-Giménez, 2002;Damonte et al., 2019;Li &Huntsinger, 2011)。在过去,尽管草场作为一种共有资源在社区(部落)内保持共用,但随着草场产权制度改革,尤其是产权制度去集体化,草场使用权开始以不同形式“私有化”,草场破碎化现象也由此开始(Banks, 2003;Fernández-Giménez, 2002;Damonte et al., 2019)。现实中草场使用权“私有化”通常有三种形式:(1)采取与耕地类似的私有化方式,如非洲部分国家(Damonte et al., 2019);(2)通过租赁或承包方式赋予牧民对特定草场特定时期的使用权,如蒙古国和中国(谭淑豪,2020;Damonte et al., 2019);(3)在草场共用的前提下实施放牧许可,规定牧民可以在社区(国家)草场上放养的牲畜数量,如吉尔吉斯斯坦实施的“草原票”(Kasymov et al., 2016)和青藏高原地区自发形成的放牧配额制度(Qi &Li, 2021)。

在中国,多数研究认为草场承包到户是导致草场破碎化的直接原因(杨理,2010;曾贤刚等,2014;李文军,张倩,2009:171;韩念勇,2018:20)。草场承包到户通常是将以往社区共用的草场在物理上划分为不同的地块,通过承包合同分配给个体牧户,并赋予其排他性的草场使用权。一个家庭通常持有至少两块草场,如冬季草场和夏季草场(曹建军,2010:124;Banks, 2003;Li &Huntsinger, 2011;褚力其等,2022)。草场承包到户的直接结果就是牧民为了实现承包草场的排他性使用积极修建围栏,最终造成草场的破碎化(杨理,2011;曾贤刚等,2014;李昂,雒文涛,2020)。

除此之外,随着草原牧区人口数量的增加,牧区人地关系紧张,草场资源的稀缺性增加,牧区人均草场面积大幅减少(李文军,张倩,2009:180)。当前中国农村土地产权的继承制度(如诸子均分制)同样加剧了承包草场在原家庭内因分家而造成的进一步细碎化(韩念勇,2018:20)。长期以来,中国政府在草原牧区实施的游牧民定居工程也间接地造成了草场破碎化(Fan et al., 2014)。

(三)草场破碎化产生的影响

草场承包到户在一定程度上对牧区社会经济发展和草原生态保护产生了积极作用。在草场承包到户过程中,草场围栏作为明晰草场使用权(也被称为草场经营权)的物理标志,促进了草场承包政策的落实和我国牧区草场产权体系的建立(曾贤刚等,2014;李昂,雒文涛,2020)。草场承包到户也对缓解草场过度利用和促进牧区经济发展产生了一定的作用。一方面,在草场承包到户后,由于承包草场面积偏小,往往无法达到满足季节性轮牧所需的草场规模,从而在一定程度上抑制了牲畜数量的增加(尹晓青,李周,2016;Qi &Li, 2021;励汀郁,谭淑豪,2020);另一方面,草场承包到户后形成的独户经营模式,明晰了家户的草场权利,能够有效促进草场流转市场的发展,提高草场资源的利用效率,从而促进牧民家庭增收,避免贫富分化(胡振通等,2014;李先东等,2019;宋良媛,杜富林,2021)。然而,在过去的几十年里,随着时间的推移,草场承包制度缓解草场过度利用、促进了畜牧业发展的积极影响在逐渐降低(Liu et al., 2019;Liu et al., 2020)。

从近些年的研究来看,草场破碎化对牧区社会—生态系统产生了诸多负面影响。第一,草场承包到户打破了草原生态系统的完整性,破坏了当地野生动物的栖息地,阻隔了野生动物的迁徙和基因交流,对生物多样性造成了一定的影响(曾贤刚等,2014;Herse et al., 2020; Sun et al., 2021);第二,草场围栏割裂了“草原、畜群、人居”之间的相互关系,降低了牲畜放牧的移动性,导致牲畜在较小面积的承包草场内反复啃食踩踏,这也是造成承包草场生态退化的原因之一(李文军,张倩,2009:183; 韩念勇,2018:20; Gongbuzeren et al., 2021);第三,草场围栏压缩了牧民放牧活动空间,牧民必须通过租赁草场、购买饲草、打井等方式才能维持大规模畜牧业生产,生产成本急剧增加(李文军,张倩,2009:195; Qi &Li, 2021;励汀郁,谭淑豪,2020;王晓毅,2013);第四,围栏也割裂了原有的牧区社会关系,侵蚀了以往基于互惠关系形成的社会制度(Li &Huntsinger, 2011;Næss, 2021;Yan et al., 2005),加速了传统游牧方式和生态知识的丧失(Chen &Zhu, 2015)。

二、理论基础与分析框架

(一)理论基础:共有资源的产权“私有化”

天然放牧草原作为一种典型的公共池塘资源(Common Pool Resource,简称CPR),具有非排他性和竞争性,传统上通常由一个明确的群体(如部落)共同使用和管理。在阐述CPR概念的同时,Ostrom(1990:30)提出CPR是由资源系统和由该系统产生的资源单元组成。资源系统(Resource system)是指在一定的条件下能使资源单元的产量最大化而又不损害资源储存量的系统,体现了CPR的“共享”性,如草场、森林、渔场等;资源单元(Resource unit)是指使用者从资源系统中占有或使用的物质资源的量,体现了CPR的“竞争性”,如牧草、林木、捕获的鱼等。公地悲剧通常是因为资源单元被过度使用而导致资源系统退化、崩溃所致。

然而,传统的草场社区(部落)共用通常被笼统地认为是缺乏明晰的排他性产权,牧民容易产生“过度放牧”的激励,进而引发公地悲剧。在这一背景下,明晰家户草场权利成为解决这类悲剧问题的核心。其中,Hardin(1968)提出的“公地悲剧”理论与经典产权理论(Demsetz,1967)对草场产权私有化具有深远影响,它们主张通过建立排他性的私有产权实现资源利用外部性的内部化。在这些理论的影响下,政府主导的“产权私有化”成为当前全球牧区草场产权改革的主流(李文军,张倩,2009:45;Fernández-Giménez, 2002;Damonte et al., 2019)。在实践中,草场私有化通常采用与耕地私有化类似的方式,物理上分割草场并明晰每一地块上的产权归属。私有化后的草场具有小规模、分散化和细碎化的特征。

为了避免“公地悲剧”,Ostrom(1990)提出了第三种解决方案——社区自主治理模式,在小规模自我组织、自我管理的群体内,共有产权同样能有效地实现资源的可持续利用。近些年的研究也发现,在一些CPR依然保持共用的社区内,资源单元将会被量化并分配给个体使用者,通过“配额”的方式解决资源单元的竞争性使用问题(Qi &Li, 2021;Araral, 2014)。比如,近海渔业管理中出现的个体可转让捕捞配额(ITQs)被视为是当前管理渔业资源“最佳”的产权制度设计(Costello et al., 2008)。ITQs先对渔场内某种鱼类资源的最大可捕量(TAC)进行测算,然后根据一定的原则或标准分配给渔业生产单位或从业者,并允许其在法律许可的范围内自由买卖、出租。

这种基于“配额”的资源单元“私有化”实践同样出现在其他共有资源中。比如,洛杉矶地下水治理中出现的可交易的地下水权(Blomquist &Ostrom, 2008)、在西班牙和菲律宾出现的可交易的灌溉水权(Sergio, 2014)、吉尔吉斯斯坦实施的“草原票”(pasture ticket)(Kasymov et al., 2016),以及中国青藏高原牧区出现的放牧配额制度(Qi &Li, 2021;Gongbuzeren et al., 2021;贡布泽仁,李文军,2016)。这些基于配额的资源管理制度不仅能够维持资源系统原有的共用模式,同时也能有效约束资源使用者的行为,避免对资源的无序、过度使用。

(二)草场破碎化的制度根源:产权视角

事实上,公地的悲剧并不是由公有/共有的产权导致,而是共同所有的要素(比如草场)与个体所有的要素(比如牲畜)之间的互动“界面”发生了激励错位而产生的(Fennell, 2011)。因此,从草场资源系统和资源单元的视角来看,解决草场与牲畜产权错配问题的方式通常有两种:一种是将草场资源系统私有化,即当前中国牧区实施的草场承包到户;另一种是将草场资源单元私有化,赋予个体牧民可以放养的牲畜数量而草场依然保持共用,即形成草场放牧配额权。两种方式均可实现牧民持有的牲畜与草场要素之间的产权匹配,具体如图2所示。

图2 两种不同的草场产权“私有化”方式

在中国牧区,草场承包到户本质上是一种基于草场资源系统(物理)边界明晰家户草场使用权的产权界定方式。草场承包制度是在中国土地国家/集体所有制下产生的一种本土化的草场使用权私有化(杨理,2011;曾贤刚等,2014;Li &Huntsinger, 2011)。在实践中,草场承包到户通常要利用GPS定位技术明确承包草场的“四至”边界,将原来社区共用的草场划分成不同小块分配给个体家户使用,并赋予牧民排他性的草场使用权(杨理,2011;Qi &Li, 2021;Banks, 2003)。因此,基于草场承包到户形成的草场承包经营权是一种特定位置、特定(面积)地块的草场领地使用权(Territorial use right)。草场承包经营权将牧民与承包草场捆绑在一起,使得牧民不得不通过修建草场围栏来实现其产权的排他性,从而导致草场空间破碎化,并形成以家户为单位的草场经营模式(曾贤刚等,2014;李文军,张倩,2009:188)。

然而,现实中依然存在相当一部分的草场保持社区共用(如草场联户经营),并在社区内形成了一种基于草场资源单元界定的个体放牧权。在草场承包政策实施初期,出于对以往游牧传统、放牧习俗等的考虑,有一定比例的草场依然保持社区(联户/小组/全村)共用(曹建军,2010:90;Banks, 2003)。比如,部分地区因不同原因会选择以联户、小组,甚至整村的形式承包草场,截至2015年底全国累计承包到联户(组/村)的草场面积为5 400万公顷(4)2014年全国草原监测报告.农业农村部网.(2015-04-14)[2022-07-26].http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/zh/201504/t20150414_4526567.htm。;不少牧民也会选择将草场名义上承包到户,而在承包过程中只明确家户承包的草场面积而不具体到相应的地块位置,也就是常说的“纸面上承包到户”、“确权不确地”等形式,在实际中草场依然保持社区共用(曹建军,2010:90;Banks, 2003;贡布泽仁,李文军,2016)。在这类草场共用的社区内,当地人通常会根据草场生态状况估算出可以在社区草场上放养的总的牲畜数量,然后按照一定原则分配给个体家户,比如按家庭人口或名义承包的草场面积分配,从而形成草场放牧配额权。

综上所述,当前中国牧区草场破碎化并不能笼统地认为是草场使用权私有化所致,究其原因是基于草场资源系统(物理)边界明晰家户草场使用权的方式不合理造成的。草场承包经营权不仅造成了草场空间破碎化,同时也导致草场使用权和经营模式的破碎化。相反,基于资源单元形成的放牧配额权使得牧民只关注其持有的放牧权(配额数量),而非特定位置、特定面积的小块草场,从而维持了草场生态景观的相对完整和社区共用模式。

(三)草场重新整合使用:产权制度分析框架的构建

由于草场(水)资源的分布具有时空异质性,在以往的放牧实践中牧民通常采取移动迁徙来协调和适应这种异质性。在传统的畜牧业生产中,牧民更加关注较大尺度上的草场放牧权,而非固定的一小块草场,社区内通常也会形成各种放牧合作组织,比如浩特、艾寅勒、小措哇(tshochung)等(董世魁等,2020;Næss, 2021;敖仁其等,2015)。牧民通过参与这类放牧组织来实现在较大尺度草场上的移动放牧。

20世纪80年代以来,中国实施了草场家庭承包制度,草场产权采用与耕地一样的产权界定方式,以往共用的草场被物理分割为大小不同的地块承包给了个体家户,形成了草场“所有权、承包权和经营权”三权分置的产权结构(代琴,杨红,2019)。其中,草场所有权代表草场的产权归属,通常由村集体或地方政府持有;承包权通常由具有集体经济组织成员资格,并签署了承包合同的牧民持有;经营权通常是指对草场资源的使用权,由资源使用者持有。因此,要实现草场重新整合使用就要在当前草场产权制度基础上进行创新,尤其是对牧民持有的草场经营权,通过改变现有草场经营权的实践形态来实现草场的连片使用,如图3所示。

图3 现行产权制度下草场重新整合使用的理论分析框架

一种实现草场整合使用的方式是通过市场契约将当前分散、零碎的草场经营权向其他牧户或经济组织集中,从而实现承包草场的集中整合,如图3所示。随着土地产权市场的发展,以往分散、零碎的土地经营权通过流转(租赁)、入股等方式可以向少数生产大户或经济组织(合作社)集中,从而实现了土地资源的整合使用。尽管牧民通过转让草场经营权可以获得相应的经济收益,但牧民依然持有草场的承包权。在这个过程中,转入草场的牧户通过市场契约,如流转契约、合作社入股协议等,可以扩大草场经营面积,从而构建一种新的、跨越多个承包地块的草场使用(经营)权边界。这类产权制度创新的核心就是将牧民原来持有的草场经营权转变为一种价值形态的产权,比如债权、股权等,使得牧民与承包草场之间的关系间接化,最终实现将分散、零碎的承包草场集中使用。新的草场使用权边界的有效期限与牧民间达成的市场契约期限有关。

另一种实现草场整合使用的途径是利用草场资源单元重新界定家户草场使用权,将现有的草场经营权转变为放牧权,而草场在社区层面依然保持共用,如图3所示。结合CPR理论可以发现,通过量化资源单元(牧草)的获取量(如草场名义承包面积)来界定家户的草场放牧权,并将名义草场承包面积折算为允许牧民放牧的牲畜数量(即放牧配额),可以有效保证草场的共用模式(Qi &Li, 2021)。在这种情况下,基于资源单元的产权界定方式不再以物理围栏作为家户草场使用权的边界,而是以牧民能够持有的放牧配额数量作为产权边界。这种产权制度创新不仅可以明晰家户的草场放牧权,同时也能维持草场的共用模式,从而实现畜牧业生产的移动性与草场资源时空异质性的匹配。为了确保放牧配额的有效实施,社区内通常也会形成一套草场治理制度,对牧民的草场使用方式和放牧行为进行监管(Qi &Li, 2021)。

三、草场重新整合使用的理论化阐释

为了进一步认识和理解当前中国牧区出现的三种草场整合实践的差异,本节将基于上述草场整合使用的理论分析框架,对三种草场整合实践路径进行理论化阐释,并在此基础上总结和完善实现中国草场整合使用的理论逻辑。

(一)从草场破碎化到合作经营的理论阐释

1.草场流转:基于市场机制的产权交易

草场经营权流转是基于明晰个体草场产权前提和遵循市场逻辑的必然结果,是实现草场优化配置的市场手段,通过草场经营权的市场化交易实现资源的整合使用。随着牧区社会经济的发展,一些牧民为了扩大畜牧业生产规模,通过流转(租赁)其他人(如少畜户或无畜户)的草场来扩大草场经营面积。流转契约通常规定了流转期限、价格、位置、面积、费用以及其他的相关事宜,也使得牧民(如少畜户和无畜户)与其承包草场的关系间接化,从而将分散、零碎的承包草场的经营权向部分牧民(如多畜户)集中。对于草场租入户而言,草场流转扩大了其草场经营面积,形成了新的草场使用权边界。对于草场出租户而言,草场流转契约就是其获得相应经济收益、维护其权益的凭证。从效果来看,草场流转不仅可以实现草场的规模经济,而且能提高畜牧业生产效率,促进牧民家庭增收(余露,汪兰溪,2011;胡振通等,2014;宋良媛,杜富林,2021)。

然而,在实践中,草场流转契约很难构建长期、稳定的资源使用权边界,无法从根本上解决草场空间破碎化问题,反而会引发新的草原生态问题。在草场流转过程中,牧民为了追求短期经济效益最大化,草场流转契约通常呈现出短期化趋势,甚至出现“日租”现象(韩念勇,2018:25;赖玉珮,李文军,2012;穆钰等,2021)。比如,在四川省阿坝州的实地调研发现,当地牧民的草场流转期限通常是2～6个月不等。从结果来看,短期化的草场流转容易导致草场放牧压力向流转草场转移,造成流转草场生态退化(苏柳方等,2021;赖玉珮,李文军,2012)。另外,草场转入户对流转价格十分敏感,倾向于租赁价格便宜的优质草场,而这类草场并不总是与自家草场相邻。更重要的是,短期化的草场流转行为并不会对牧民拆除流转草场上的围栏产生激励,反而草场出租户为了防止其草场被偷牧,每年都会维修、加固草场围栏(韩念勇,2018:27)。由于草场租入户的生产规模也相对有限,牧民通常只租赁一两户的承包草场。这就导致草场流转很难从根本上解决草场空间破碎化问题。

2.股份合作社:草场经营权入股

股份合作社是一种新型的生产经营主体,牧民将其持有的承包草场、牲畜等生产资料按照一定比例集中整合形成草场合作经营组织。2006年,《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布,在2018年新的修订版中,允许农民用土地经营权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产出资。在草原牧区出现了以草场、牲畜折价入股建立的畜牧业股份合作社(仇焕广等,2020;周希梅,李浩,2020)。牧民加入合作社是将其持有的草场经营权以股份资产形式转给合作社,使得牧民与承包草场的关系间接化,从而实现草场经营权向合作社的集中。这类合作社通常具有如下特征:第一,以草畜等实物折价入股实现了生产要素的高度整合,入股牲畜一般按照草畜平衡标准计算。比如,青海泽库县拉格日村合作社规定每4亩草场+1只羊单位为1股,每股500元;第二,按劳取酬和按股份分红相结合;第三,实行划区轮牧。畜牧业股份合作社被视为当前实现草原生态保护和传统畜牧业转型发展的有效形式(周希梅,李浩,2020;孙发平,丁忠兵,2015)。截止到2018年,青海省生态畜牧业股份合作社数量达到961个,牧户入社率达到72.5%,牲畜整合率达到67.8%,草场整合率达到66.9%(5)青海生态畜牧业合作社达961个.农业农村部网.(2018-08-06)[2022-07-26].http://www.moa.gov.cn/hd/zbft_news/lstdnmhzsgzlfz/xgxw/201808/t20180806_6155351.htm。。

股份合作社可以在较大尺度上实现草场连片使用,有利于促使牧民拆除草场围栏,从而解决草场空间破碎化问题。与草场流转不同的是,一方面,加入合作社的承包草场规模通常远大于牧户间的草场流转规模,入社对象又限于同一行政村内,合作社内草场更有可能彼此相邻;另一方面,合作社不仅整合草场,还整合牲畜、劳动力等其他生产要素,形成了较大规模的畜群,分散、零碎的草场将无法满足合作社的需要;同时牧民加入合作社的入股协议通常较为稳定。因此,在股份合作社内牧民更有激励去拆除草场围栏,实现草场连片使用。通过调研发现,2019年内蒙古新巴尔虎右旗芒赉嘎查成立了畜牧业股份合作社,合作社整合了嘎查39万亩草场和5 800多头(只)牲畜,共合并成9个羊群、1个马群和1个牛群。为了实现大规模的移动放牧和划区轮牧,芒赉嘎查率先拆除网围栏70 km,将草场划分为春、夏、秋、冬营地和打草场五大生产区块,缓解了草场破碎化问题,实现了划区轮牧与合作经营。

然而,股份合作社作为一种企业化运营的合作经营组织,不仅需要健全的运行机制,还对管理人员的才能提出很高要求。在股份合作社内,牧民不但可以获得合作社的分红收益,同时也参与合作社管理。但在合作经营实践中,因政府资金、项目支持等优惠政策的短期激励而成立的合作社,后期往往由于治理监管的缺失导致出现大量的“空壳”合作社,甚至异化为由少数“能人”控制的“伪”合作社(韩念勇,2018:110;敖仁其等,2015;孙发平,丁忠兵,2015)。另外,由于人力资本的匮乏,尤其是缺乏懂管理、会经营的职业人才,致使绝大多数合作社面临“治理难”“经营难”的困境(周希梅,李浩,2020)。

3.联户经营:草场经营权转变为放牧权

与草场流转和合作社不同,联户经营的核心是将牧民的草场经营权转变为放牧权。在草场联户经营内,牧民的草场使用权通常由社区允许其放牧的牲畜数量来衡量,而这个数量一般是根据其家庭名义草场承包面积与当地的草畜平衡标准计算出来的。比如,牧户A有承包草场900亩,而当地的草畜平衡标准为3亩/只羊单位,则该牧户可以在社区草场上饲养的牲畜数量为300只羊单位。而在一些草场只承包到村(小组)的地区,当地社区会根据社区草场面积和草畜平衡标准计算出草场可承载的总的牲畜数量,然后按照社区人口进行平均分配,从而计算出每户的放牧配额数量。通过实施放牧配额,家户草场使用权的界定方式从以往的资源系统(物理)边界转变为资源单元(放牧配额)数量。这不仅明晰了家户的草场使用权,而且避免了草场在家户层面的破碎化(Qi &Li, 2021;Gongbuzeren et al., 2021)。

在联户内,草场放牧权能实现草场资源的连片整合使用。联户经营通常是草场相邻(包括具有亲缘关系)的牧户在平等、自愿、互利的原则上形成的草场合作共用。联户经营在中国牧区普遍存在,尤其是在青藏高原牧区,既有几户至十几户规模的联户共用,也有村小组,甚至全村范围内的草场共用(曹建军,2010:90;贡布泽仁,李文军,2016)。在这些地区,草场放牧权的实施有效避免了家户之间因为明晰草场使用权边界而导致的草场破碎化。从实施效果来看,联户内的草场通常是彼此相邻,可以实现草场的连片使用(曹建军,2010:90;敖仁其等,2015);牲畜可以在较大空间尺度上实现移动放牧,降低了畜牧业生产成本(Qi &Li, 2021;贡布泽仁,李文军,2016);草场生态系统的相对完整也有助于植被的再生和恢复,以及生物多样性的维持(曹建军,2010:133;Gongbuzeren et al., 2021)。

联户经营也是一种新型的草场合作经营组织。尽管联户经营和股份合作社都能形成草场合作经营,但联户经营只是围绕草场资源的合作。从实地案例来看,在联户经营内草场放牧权、生产决策权等均由个体家户持有,于是在联户内通常会形成一套围绕草场使用和放牧活动的规则制度以及相应的监督惩罚机制(Qi &Li, 2021;Gongbuzeren et al., 2021;贡布泽仁,李文军,2016)。比如,在同一个联户经营内,牧民持有的放牧配额也可以进行自由交易,但交易行为需要向社区报备,而且交易都会在年底统一进行。这也是联户经营与合作社最大的区别。在一定程度上来说,联户经营是传统草原游牧管理的一种延续(Banks, 2003;贡布泽仁,李文军,2016),而放牧配额权是草场共用社区在面临市场化发展的过程中产生的一种具有适应性特征的制度创新的产物,本质上是对草场承包制度的一种非正式化运作。因此,在草场联户内,放牧权的界定与实施既能明晰家户的草场使用权,也能维持草场在社区(全村、村小组或联户)范围内的连片共用,并形成一套本土化的草场共管机制(Qi &Li, 2021;曹建军,2010:157;敖仁其等,2015)。

(二)草场资源整合使用的理论逻辑

基于上述分析,实现草场整合使用的关键在于如何改变现有草场经营权的实践路径。从已有的实践路径来看,实现草场资源整合使用,一种是通过草场流转或加入合作社入股将以往分散、零碎的草场经营权集中整合,构建一种更大尺度的草场经营权边界,从而实现草场资源的整合使用;另一种是从资源单元视角出发重新界定家户草场使用权,将草场经营权转变为草场放牧权,从而实现草场的连片使用。这三种草场整合实践路径存在一定差异,如表1所示。

表1 当前中国三种草场整合使用实践的理论化阐释

首先,与草场流转相比,股份合作社不仅能解决草场经营权细碎化,也能形成草场合作经营,从而解决草场空间破碎化。尽管草场流转和股份合作社都能将以往分散、零碎的草场经营权集中整合,但不同的是股份合作社能够形成草场合作经营,激励牧民拆除家户层面的草场围栏,实现草场连片使用;而草场流转则是一种实现草场资源优化配置的市场手段,旨在通过增加草场经营面积来提高家户畜牧业生产效率,在实践中却很难形成草场连片使用。

其次,联户经营是基于以往的放牧传统,利用草场资源单元将原来的草场经营权转变为放牧权,从而形成的一种草场社区共用模式(Qi &Li, 2021)。在联户内,家户草场放牧权是通过允许每户饲养的牲畜数量来实现,为了保证草场共用模式的有效运行,社区内通常会形成一套基于社区的草场管理机制,对牧民的草场使用行为和放牧行为进行统一监管。

最后,基于股份合作社和联户经营形成的草场合作经营模式存在一定差异。股份合作社整合了多种生产要素,由合作社统一管理,合作范围涉及生产和销售两个环节。联户经营通常只整合草场资源,是一种生产环节的合作。相比而言,股份合作社是一种更为“现代化”的资源整合方式,对合作社管理制度和人才提出了更高要求,也更容易面临管理失效、精英俘获等问题;而联户经营是一种相对稳妥的资源整合方式。

四、结论与政策启示

(一)主要结论

围绕当前中国牧区面临的草场破碎化现状,本研究在梳理草场破碎化的内涵、成因及影响的基础上,通过追溯现有产权制度下造成草场破碎化的制度根源,构建了一种实现草场重新整合使用的理论分析框架,并在理论上对当前存在的三种草场整合使用实践进行阐释,总结和完善了中国牧区实现草场整合使用的理论逻辑和实现路径,最终形成以下研究结论。

第一,当前草场破碎化的根源是因为以草场资源系统(物理)边界明晰家户草场使用权所致,而非草场使用权私有化。实现草场重新整合就需要将以往分散、零碎的草场经营权集中统一或将其转变为草场放牧权,形成草场合作经营、连片使用。

第二,虽然草场流转与股份合作社能够实现草场经营权的集中,但股份合作社可以形成草场合作经营,解决草场空间破碎化问题;而草场联户经营将以往的草场承包经营权转变为放牧权,形成草场社区合作共用,同样也能解决草场空间破碎化问题。

第三,相比股份合作社,联户经营可能更适用于解决当前中国牧区草场空间破碎化问题。股份合作社是一种企业化运营的合作经营组织;而草场联户经营只是围绕草场资源形成的一种合作经营,是对传统游牧管理的一种延续,是一种相对稳妥的合作化经营模式。

(二)政策启示

本文的研究结论对于完善当前中国牧区草场产权制度,实现草场重新整合使用具有如下政策启示。首先,在落实草场承包制度时,可以考虑将草场承包经营权转变为放牧权,通过明晰放牧配额权实现家户层面草场“确权不确地”,避免因为“确权确地”而造成草场破碎化。其次,在实现草场整合使用的过程中,政府应鼓励和引导当地牧民基于以往放牧传统形成草场联户经营,鼓励通过放牧配额明晰家户的草场使用权,将现有的草场经营权转变为可交易的放牧权,从而实现草场的合作经营。最后,当前政府应该侧重对草场联户经营的支持,尤其是协助联户经营完善内部管理机制,通过提高管理人员的才能,改善联户经营的效益,逐步引导草场联户经营转变为畜牧业股份合作社。