论第三部门在行政诉讼中的被告资格

李余华, 黄婉凌

(华东交通大学 人文社会科学学院,江西 南昌 330013)

20世纪以来,许多独立于政府的社会组织不断出现和壮大,美国学者萨拉蒙(Lester M. Salmon)提出全世界都正在经历一场“社团革命”的言论,他甚至宣称“对20世纪之后的时代而言,这场革命的重要性堪比民族国家兴起对于19世纪重要性的程度”[1]243。 “第三部门”这一概念也开始走进公众的视线,并日益成为改革与发展进程中举足轻重的社会力量。根据数据统计,截至2022年6月底,国内已登记注册的基金会共计9 321个、民办非企业单位共计51.2万个、其他社会团体组织共计37万个(1)资料来源于中华人民共和国民政部“2022年4季度民政统计数据”。https://www.mca.gov.cn/mzsj/tjsj/2022/202204tjsj.html.。除此之外,还存在相当多未登记注册、部分公开或者临时组成的社团组织。社会对公共服务的需求推动着第三部门的发展,其在公共领域的作用也越来越大。由于第三部门自身性质的特殊性,我国现行法律对这类组织的法律定位尚不明确,但随着“第三部门如何行使公权力”“相对人司法救济途径如何实现”等问题的相继出现,使得从事公共服务供给、行使社会公权力的第三部门不可避免地需要行政法的介入来对其进行规制。因此,认定第三部门在行政诉讼中的被告资格对行政法学理论及法律实践的完善具有重要意义,值得深入探讨。

1 第三部门的相关概念和公共职能

1.1 第三部门的相关概念

第三部门的勃兴引发了众多学者的研究兴趣,它在法学、政治学、经济学和历史学等领域已经不是一个新的概念,但是国内学者对于其概念的界定至今存在着分歧。因此,在研究第三部门在行政诉讼中被告资格问题之前,首先需要厘清第三部门的相关概念。

第三部门的概念最早起源于西方国家,其出现的原因可以从经济和政治两方面进行分析。从经济层面上看,第三部门是政府失灵和市场失灵的产物[2],政府和市场如果在很大程度上无法满足社会弱势或者特殊群体的需求,那么区别于政府且愿意为社会提供志愿服务的组织就会出现;从政治层面上看,第三部门的发展往往伴随着公民社会的发展,而公民社会结构的主要成分就是群众组织,这种规模不大、具有较强灵活性的非营利组织能够调动一定的基层力量,从而填补国家和市场在调控过程中的某些不足[3]。目前学界对于第三部门概念的界定众说纷纭,我们平时所说的NGO(Non-Governmental Organization缩写,非政府组织)、NPO(Non-Profit Organization缩写,非营利组织)、志愿者协会、行业协会、社会团体,等等,都和第三部门有着千丝万缕的联系。国际上广泛接受的权威性观点认为,第三部门是指独立于政府和私人部门之外,强调非营利性,提供公共服务,以实现公共利益为目标的所有社会组织。根据这一定义,简单总结出第三部门的主要性质:一是非政府性,它不是政府的行政机关,也不是由国家设立并提供公共服务的事业单位,它可以接受国家财政补助,但其性质仍然属于社会性;二是非营利性,第三部门服务于公共利益,它不以营利为目的;三是公务性,第三部门主要职能是提供社会公共服务,它的产生就是为了满足公务(除国家行政之外)所需要的社会公共产品。

1.2 第三部门的公共职能

我国第三部门的形成有两种情况:一种是由国家设立或者原来归属于国家体制内的组织因需要转型而产生的第三部门[4];另一种则是由社会内部自觉自发产生的。但值得注意的是,像书法协会、象棋协会等人们出于兴趣爱好而自发形成的社会团体,不同于公法所关注的行政主体。

在国家行政体系改革、行政职能开始转变的过程中,部分公共职能会被政府通过委托或授权的形式转移到第三部门,这样既可以有效规避行政机关“官僚制”的风险,又可以让行政效率得到提高。因此,从事具有行政法意义上的公共治理和公共服务工作是第三部门的主要公共职能。第三部门在承担公务的过程中,不可避免地会影响到组织成员、第三人(相对人)的权益,有时甚至还会限制、剥夺相对人的基本权利,因此第三部门的行为应该归属于行政法的研究内容。

但是随着行政体制改革的深入,我国第三部门在行使公共职能时也受到现实的巨大冲击,具体表现在以下几个方面。(1)对政府具有依赖性。这主要体现在经费来源上,现在第三部门的主要资金来源是财政投入和财政拨款。(2)法律保障制度不够完善。没有良好的法律政策环境,光靠第三部门自身能力建设是达不到行政体制改革目标的,政府角色缺位也是制约第三部门充分发挥其功能的重要因素。(3)社会监督力度不够。随着第三部门组织承担公务时拥有的公权力越来越大,如何有效对第三部门的权力进行规制与监督,是行政法学界不可回避、亟待解决的一个重要问题。

2 第三部门创设被告人地位的必要性

2.1 行政主体的分析研究

过去传统的行政法学只专注于国家行政,但随着行使公权力的主体不断多元化,从国家行政中逐渐分离出来的公共行政也开始进入各个国家行政法学的研究领域。英国最早出现的“公法人”(主要是指除具有一般职权的中央行政机关和地方行政机关外,享有一定独立性和独立法人资格,从事特定公共事务的行政机关)概念,以及日本行政法中的“行政法人”(由国家或地方公共组织出资设立的法人,具有公共财团法人的性质)概念,与第三部门的内涵都有相似之处。“行政主体”这一概念最早被王名扬先生于1988年引入国内,“就法律意义而言,行政主体是实施行政职能的组织,即享有实施行政职务的权力,并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体”[5]39。从定义上看,行政主体不论是在权利能力还是在责任能力方面都具有完全独立性。一方面,行政主体具有考察行政行为效力和确定行政诉讼被告的功能,另一方面,它又具备做出具体行政行为的行政权力资格,从而导致由行政主体构成的组织需要承担相应的公共服务责任[6]。

对于行政主体的分析和研究是为了明确行使职权和承担责任的对象。按照现有的行政法理论,我们知道“法无授权不可为”(国家公权力的行使必须经过法律授权)。然而,诸多社会组织在没有法律法规授权的情况下,却同样行使着公权力,如部分行业协会。如何去界定这些主体呢?笔者认为,政府应逐步将部分行政权转移给参与社会公共治理的组织,以减少行政职能重叠、提高行政效率。如此,国家及其行政机关独立行使行政权力的传统模式最终将过渡到由国家治理主导、其他社会组织协同参与的行政体制[7]。

现行行政法中的行政主体除了有行政机关,还包括法律法规授权的其他组织,因此在行政诉讼中,行政诉讼的被告资格也与这两个部分相对应。在行政主体范围的研究中,对“法律法规授权的其他组织”的模糊定义,显然满足不了现代社会复杂多样的公共事务需求,因此拓展行政主体的范畴是必然结果,随之而来的行政责任追究的范围也要逐渐扩大。

2.2 第三部门的行政主体地位

随着多元社会组织的兴起,公民社会结构经历了从传统的“国家—市民”二分法到如今“国家—社会—市民”新三分法的演变,公共权力尤其是原本由国家垄断的行政权力日益向社会转移,而这部分行政权最重要的承受主体就是第三部门。因此,第三部门已然成为我国行政主体中不可或缺的组成部分。

在行政主体理论中,第三部门取得行政主体地位的情况有两种:一是通过法律法规授权;二是由社会自发产生的第三部门参与到公共行政中行使部分公权力[8]。实践中,第三部门主要通过第一种方式(法律、法规授权)获得行政主体资格,其在行使行政职权时与行政机关具有同等的法律地位。人民团体、社会团体、事业单位、民办非企业组织等都属于法律法规授权的第三部门。例如,《中华人民共和国工会法》赋予工会保障职工合法权益的职能,单位、社会组织处分职工,若工会认为不适当,有权提出意见;《中华人民共和国律师法》授予律师协会多项权力,包括组织律师业务培训、职业道德和纪律教育、评估律师执业活动以及奖惩律师和律师事务所等。自发产生的第三部门,如绘画协会、书法协会等,其涉及的业务内容对公共利益的影响也不容小觑。因此,第三部门都应该具备行政主体资格。

2.3 设立第三部门行政诉讼救济的重要性

首先,第三部门拥有的自治公权力正在不断扩大。从我国的实际情况来看,第三部门在行使公权力时不可避免地会影响到相对人乃至社会的利益。因此,不论是从政府权力监督的角度来看,还是从保障相对人的司法救济途径方面考量,对第三部门的行为设立行政诉讼救济途径都具有重大意义。

其次,第三部门内部提供的救济途径具有相对局限性。譬如,高等学校设立学生申诉处理委员会,负责受理学生对学校处理或者处分决定不服而提出的申诉,但委员会的成员却是由该校教师和学生组成;中国足协内部设立仲裁委员会来处理内部纠纷,同样委员会的成员也是该协会的内部人员,而且仲裁委员会处理纠纷案件时,实行的是一裁终局制度,最终裁定结果无法进行复议。这些内部救济经常会出现“自己审查自己行为”的尴尬局面,从而导致公众开始怀疑这种救济体制与方式。因此,在行政诉讼中需要设立一个有效的救济途径,来保护受第三部门行为影响的相对人的合法权益,以此弥补第三部门内部救济途径的缺陷。

最后,当履行公共职能的第三部门在行使相应权力时通常会对相对人造成困扰和影响,在这种情况下,如果相对人既不能获得民事救济,又不能获得行政救济,那么势必会降低公众参与公共事务的积极性,导致人们不再愿意加入第三部门,从而形成公众与第三部门对立的局面。因此,将行使公共管理职能的第三部门行为纳入行政体制中的救济范围,有利于维护相对人的合法权益,完善现有行政救济制度。

3 第三部门认定被告资格的实践途径

第三部门的成员或者其他受到影响的相对人寻求救济时,首先可以通过内部程序解决问题,当内部提供的救济途径不能很好地处理纠纷时,就应当在法律上建立一个行政诉讼救济程序作为行政相对人最后的权利保障。因此在行政诉讼程序中,确定第三部门的行政诉讼被告资格是非常重要的内容。

3.1 第三部门行政诉讼被告资格的认定

从定义上看,第三部门是行使着一定公权力并承担社会公共服务责任的非营利组织,进而拥有行政主体的资格[9]。根据“有行政主体资格的必然有行政诉讼被告资格”这一决定性标准,第三部门如果获得法律法规的授权,那么其就具备行政主体资格,自然能够成为行政诉讼的被告,对于这类第三部门组织行政诉讼被告资格无需讨论。首先,在现实案例中,如果第三部门做出的行为必然导致其最终承担的责任,那么此时的第三部门就成为所谓的“正确的被告”,其作为行政主体当然具备行政诉讼被告的资格。其次,第三部门组织也能以行为主体的角色获得行政诉讼被告的资格,实施第三部门行为的主体可以是一个组织,也可以是独立的个人,但都必须以组织的名义进行。最后,无论是以行政主体还是行为主体的角色来推定为行政诉讼被告,第三部门组织在公共服务中的作用范围、对行为客体的基本权利或者对公众的影响程度均需要纳入行政诉讼审查的范围。

司法在介入第三部门组织纠纷时也需要进行一定的权衡。如果通过司法途径无法解决问题,或者法院已经预见到无论裁判的结果怎样都会引发更复杂的问题,造成社会秩序的混乱,那么在这种情况下,法院就不适合也不应该把这类争议情况列为行政诉讼案件。因此,在审理该类案件的开始阶段便应当将其剔除行政诉讼的范畴。

3.2 行政主体和行为主体结合认定

在我国传统行政法的理论中,认定行政诉讼被告资格的确定性标准是被告是否具备行政主体资格。然而,随着现代行政的发展,这种判定标准受到了“谁行为、谁被告”观点的挑战,越来越多的学者也逐渐接受了这种主张。

社会组织能作为被告的情况只存在一种,那就是法律法规明确授予其一定的行政职权。在行政诉讼中,如果原告的诉求一开始就是行政主体能提供的,那么在诉讼开始时把行为主体作为被告就会节省很多时间和精力,但这样做可能会导致的后果就是司法无法充分保障原告的实质救济需要。因此,在认定行政诉讼被告的程序中,必然存在主体、行为、责任和后果之间的裙带关系。在以行政主体资格的具备作为行政诉讼被告确定的标准中,行政诉讼被告就是责任主体,这会给相对人在司法救济的途径中提供很大的便利。

行为主体与行政主体相对应,它是具有相对权利能力与责任能力的组织与个人。在很多国家,行政主体由法律法规明确规定,继而在司法救济途径中以形式上而非实质意义上的行为人作为补充,这种划分方式使得行政主体少且相对稳定。例如,在法国,国家行政机关、地方行政机关、地方团体组织都具有法定的当事人资格[10]。在英国,检察总长有权阻止一切侵害公共利益的违法行政行为,在无法确定行政诉讼被告资格时,可以主动请求法院对行政行为进行司法审查。在日本,当个人权益可能或已经遭到行政机关的违法处分或侵害时,当事人可以提起撤销诉讼,申请撤销裁决需以裁决厅作为被告,撤销处分则以处分厅为被告,在法律没有明确规定何种行政厅作为被告的情况下,国家和公共团体才能成为被告。从各国在行政诉讼中设定的程序标准和实体标准来看,将两者结合才是经验之谈,因此行为主体作为行政诉讼被告的补充具有重大意义。

3.3 行政诉讼被告资格的司法权衡

行政诉讼被告的确立除了行政主体和行为主体相结合的认定方法,还需要由法院来做审查,进行司法权衡。在对被告资格初步审查时,法院应该涵盖两个部分:一是确定当然的合适被告,前提是行政主体需要具备独立的权利能力和责任能力;二为了充分保障相对人的救济需要,在一定的有效期间内如果无法确定行政主体时,应把行为主体作为被告,以尽快推进诉讼程序。在德国的行政诉讼中,有些做法与上述观点类似,例如坚持把形式审查与实质审查分开进行,并且在初步审查的过程中要涵盖实质性的检查。在实际案例中,确定行政诉讼被告的规则并不是单一不变的,“正确的被告”和行政诉讼被告资格两者并不能完全做到一致,所以法院在对行政诉讼被告资格进行司法权衡时,既应该遵守行政主体原则,又需要进行实质性审查[11,12]。

对被告资格审查的步骤一方面不能违背法理,另一方面也要考虑现实情况。倘若在初步审查阶段,法院即认为被告资格不符合诉讼要求,其必须及时提醒原告另起诉适合的被告;若在相对人重新起诉之后,法院还是觉得被告不清晰,需要进一步审查才能确定资格时,则可以参照行为标准说主张的观点,即“谁行为、谁被告”的原则进行处理,当然前提是这种审理方式不会影响到诉讼效果。

3.4 行政诉讼的适用取决于行为的公共性程度

第三部门组织并不是所有的行为都可以适用于行政诉讼。如果把其所有公共服务的行为都纳入行政诉讼的范围,无疑会给法院增添很多不必要的工作负担,导致司法救济浪费。因此,如果第三部门利用公权力提供社会公共服务涉及的公共利益较为重大时,法院可以通过行政诉讼程序给予行政相对人所需要的司法权力救济机会。易言之,在第三部门组织的行为中,只有那些对内部成员或公众具有重要影响力、具有高度公开性的行政行为,才能申请行政诉讼、接受司法监督。比如,书法协会、民族乐学会、老乡会等一些活动范围有限、对公共利益影响程度不大的社会组织对成员实施入会、罚款或者开除这类行为时,法院可以不予受理。但是第三部门的行为如果对内部成员或社会都造成重大影响时,就应该纳入行政法调整的范围。例如,在国家游泳协会中,其成员都是具有专业技能的游泳运动员,如果他们被处以终身不得参加游泳比赛或者开除运动员资格的惩罚,这必然严重危及了当事人的生存权,他们的一生甚至都会受到重大影响。基于第三部门组织对当事人做出不同行为时产生的后果也不同,并且不同组织自身的公共性程度也有很大的差别,因此运用司法权对第三部门行为进行审查时,需要重点关注那些危及当事人基本人权的行政行为。

4 结语

随着法治社会的建设、人们法律观念的加强,第三部门组织在进行公共服务行为时受到越来越多的关注,其拥有的公权力需要来自法律的限制。第三部门只有成为行政诉讼被告,相对人才能通过司法救济途径充分保障自己的基本权利。通过对第三部门行政主体的分析,在确定其行政诉讼被告资格时,需要结合形式审查和实质审查,同时充分运用司法权衡。