全面实现不动产统一登记的功能及意义

【关键词】不动产登记 以人查房 房地产税 【中图分类号】D923 【文献标识码】A

2023年4月，全国自然资源和不动产确权登记工作会议宣布，中国全面实现不动产统一登记，这标志着我国不动产统一登记制度体系基本成型。早在2015年3月，我国《不动产登记暂行条例》生效施行，就实现了我国不动产登记依据、不动产登记机构、不动产登记簿册、不动产登记信息平台的“四统一”，不动产统一登记制度于法律层面在我国正式确立。不动产登记制度作为不动产市场的基础性制度广受民众关注，其意义、功能和作用是什么？我们有必要从法律视角就不动产登记的功能展开讨论，并回应民众关切。

不动产统一登记的核心功能与附加功能

●不动产登记的核心功能。不动产登记制度是国家确认并保障民事主体的合法财产权利，保障不动产交易安全与秩序的基础性制度。在制度体系上，不动产登记制度系《中华人民共和国民法典》物权编的重要组成部分，故其本身直接产生的私法效用，可谓之主体功能，系最本源、核心的功能效用。①在性质上，不动产登记的核心功能属于私法中的功能。

一是权利确认与保护功能。该功能即通过确认不动产的物权归属，确保不动产物权人对其不动产的支配关系。登记制度的实质在于：通过明确不动产的权利归属，赋予不动产物权变动以权利外观，使记载于登记簿上的权利推定为正确性权利，记载的权利人推定为合法的不动产物权主体，登记起到了“定纷止争”的作用，使不动产财产的归属关系、交易关系得以合法化、清晰化，为市场交易的秩序和安全提供了保障。由于被登记的不动产物权具有对世性、排他性，其他任何人都负有不得侵犯该物权的义务，如此形成了对不动产物权的周延保护。

二是物权公示功能。不动产物权的公示，即不动产物权的“得、丧、变更”须以可取信于社会公众的方式表现于外部，让公众所知晓，该方式即登记。为确保不动产交易正常运转，登记作为不动产物权的公示方法，在静态角度宣示了权利归属和权利内容，保护了权利人的权益，稳定了财产关系；在动态角度，登记的不动产物权被赋予公信力，对不特定第三人产生信赖力，第三人出于对登记公示的信赖而敢于从事不动产交易，从而降低了交易的不确定性，增强了交易信心，维护了交易效率、安全与秩序。

三是服务功能。不动产登记的事项繁多、内容复杂，登记后的不动产物权即产生公示与公信力。正是由于不动产登记机构对不动产资料的记载、储存，使其为相关民事主体提供了开放性不动产信息查询服务，方便了民事主体及公权力主体查询不动产登记资料。希望与不动产权利人进行交易，且符合查询条件的第三人均可通过不动产登记信息管理基础平台依法查询、复制该不动产权利人的不动产登记资料。不动产登记机构提供的不动产信息查询服务，使不动产登记具有了服务功能。

●不动产登记的附加功能。不动产登记还具有管理不动产、征收税赋和进行宏观调控等附属性功能，这些功能在不动产统一登记以及信息网络科技高度发展的背景下会更加凸显。②当代社会，国家对社会的治理，公权力对市民社会的介入，政府对市场的调控须借助私法制度和手段，而不动产登记制度恰好具有此功能，此功能可称作不动产登记的附加功能。在性质上，不动产登记的附加功能属于公法上的功能。就核心功能与附加功能而言，核心功能的发挥会产生溢出效应，从而带来附加功能。

一是行政监管与宏观调控功能。不动产登记的监管功能，即不动产登记机构将不动产的界址位置、面积、用途，权利类型、权属界线等不动产的自然信息和权利信息登记造册，使政府能够准确掌握全国范围内的不动产现状及不动产交易信息等，既起到了监管房地产市场的作用，亦可为政府宏观调控房地产市场，制定调控政策提供决策参考；也为编制国土空间规划、监督不动产价格等提供依据。

二是征收税赋功能。税务部门征收房地产税，需要掌握纳税人完整的房地产信息。不动产统一登记制度的建立，不动产登记信息管理基础平台的建成运行，可以为政府依法征收房地产税提供详实、有效的房地产数据和基础材料，为房地产税改革和推进创造积极条件。

三是反腐败功能。建立在信息互通共享基础上的不动产统一登记制度，确保了国家、省、市、县四级相关部门对登记信息的实时共享。不动产登记信息在国家有关部门（如公安、检察、法院、国安、纪检监察、工商、财政、税务、金融、审计、统计等部门）之间的互通共享，可以及时、准确获得公务人员等各类官员拥有的不动产信息，亦有助于支撑官员财产的申报核实工作。

“以人查房”与不動产登记的功能

房产信息关乎每个主体的财产隐私安全。能否向不动产登记机构申请输入某人姓名来查询某人拥有的房产信息？哪些主体有权查询他人的不动产登记资料？基于不动产登记功能考量，现行法应作出妥适的规则安排。

不动产登记资料的查询主体是谁？不动产登记资料包括不动产登记结果和不动产登记原始资料。根据现行法规定，有权查询不动产登记资料的主体有两大类：第一，权利人、利害关系人；第二，有关国家机关。其中，前者是私法中的民事主体，后者是依法履行公权力的公法上的主体；前者中的权利人系不动产登记簿记载的不动产权利人本人，其有权查询的不动产登记资料既包括不动产登记结果，也包括不动产登记原始资料，其继承人、受遗赠人因继承和受遗赠取得不动产而查询不动产登记资料的，适用权利人本人查询的相关规定；权利人的监护人、清算组、破产管理人、财产代管人等依法有权处分和管理不动产财产权利之人，亦可参照适用权利人本人查询的相关规定。利害关系人（如因房屋买卖、赠与、互换、抵押、租赁等构成利害关系之人）查询权利人的不动产登记资料，原则上只能查询不动产登记结果，不能查询不动产登记原始资料。公法上的查询主体，主要包括人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关以及其他执行公务的有关国家机关，其有权依法查询、复制与调查处理事项有关的所有不动产登记资料。

当然，享有查询权的民事主体和公权力主体应当向不动产登记机构说明查询目的，对查询的不动产登记信息承担保密的义务，不能泄露，也不得用于其他目的，否则应承担相应的法律责任。

“以人查房”还是“以房查人”？所谓“以人查房”，就是指用自然人姓名、身份证号码或者单位名称、统一社会信用代码等特定主體身份信息查询他人的房屋等不动产信息。由于不动产登记机构记载、存储了全国范围内不动产的基础数据和信息，那么，公众可否向不动产登记机构提供某人的身份信息进而申请查询某人的房屋等不动产信息，即可否“以人查房”？

在不动产登记簿的设计上，我国采取以物为中心的编成主义，即“不动产”这一“物”在登记簿中处于核心地位，以不动产所在的行政区域、地段和地号为序，相应设置不同的登记簿。实践中，他人查询不动产权利人的不动产登记资料，应当清楚写明该不动产的坐落地段、不动产单元号、权属证书编号以及需要查询的事项，并出具查询人的身份证明或法人、非法人组织的资格证明等。也就是说，所谓“查询不动产登记资料”，法律上实际上表达的是“以房查房”，而不是“以人查房”，但通过“查房”确实可以间接实现“查人”的目的，即通过查询某地段的房屋等不动产信息，进而查询到该不动产为谁所有以及所有权人的相关信息。但是，如果查询人仅提供被查询人的“特定主体身份信息”，是不能查询被查询人的不动产登记资料的，即不允许“以人查房”。

事实上，基于不动产登记信息生成电子新数据的过程，电子化在技术上突破了登记簿物的编成和人的编成的差异，电子数据的生成使“人”“房”交织，也使“以人查房”在技术上变得可行，但同时亦对个人财产隐私权造成威胁。故此，一些国家和地区在肯定“查房”的同时，严禁“以人查房”。例如，我国香港特别行政区的不动产公开查册制度是全方位的，任何人均可以通过不动产的名称、坐落、编号等多种线索进行查询，但禁止以人名或者法人的名称为线索进行查询。③

《不动产登记资料查询暂行办法》第15条规定，“不动产权利人可以申请以下列索引信息查询不动产登记资料”，第一项即“权利人的姓名或者名称、公民身份号码或者统一社会信用代码等特定主体身份信息”。该条规定系对“以人查房”的肯认，但须注意的是：除法律法规另有规定，“以人查房”的适用主体仅限于不动产权利人本人，而权利人以外的其他单位和个人不能申请“以人查房”。《房地产登记技术规程》第6.1.4条规定 “登记资料不得仅以权利人姓名或名称为条件进行查询。”显然，作为“软法”的国家行业标准是禁止“以人查房”的。《中华人民共和国不动产登记法》（征求意见稿）第111条【一般民事主体查询】规定，任何组织或者个人提交合法有效的身份证明，可以按照不动产的坐落、不动产权属证书号或者不动产单元号查询该不动产的登记簿中记载的下列信息，如不动产的自然状况、不动产是否共有等等信息。显然，该条肯定的也是“以房查房”，而非“以人查房”或者“以房查人”。可见，我国现行法和登记实践是否定“以人查房”的。

为何禁止“以人查房”？《中华人民共和国民法典》第207条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”《不动产登记暂行条例》及其实施细则第1条均规定，不动产登记的目的之一是要保护权利人的合法权益。不动产是民事主体最有价值的财产，不动产财产权利是民事主体最重要的财产权利；记载于不动产登记簿中的不动产登记资料，属于《中华人民共和国个人信息保护法》中的个人财产信息，其关乎不动产权利人的财产安全与隐私权利。不动产登记簿记载的不动产信息，对享有查询权之外的社会公众具有一定的私密性。试想，如果任何人可以随意查询我们的不动产信息，我们的财产安全何在？一个缺乏财产安全的不动产登记制度，显然非民众所期盼。因此，否定“以人查房”在法律上具有正当性和合理性，是在享有查询权的特定主体的知情权与不动产权利人的隐私权之间进行妥适的价值平衡后作出的制度安排，旨在避免不动产权利人的财产隐私借由不动产登记查询受到侵害。如此，方有利于保护不动产权利人的财产隐私和商业秘密，维护不动产物权的完整性、排他性、支配性和独立性，维护市场秩序。

不动产登记是征收房地产税的既不充分也不必要条件

我国统一不动产登记信息平台的建设在一定程度上为将来征收房地产税奠定了基础，作为不动产登记附加功能的征收税赋功能，其与不动产登记的内在逻辑关系为何？不动产登记能否承载征收房地产税的功能？这些问题尚有必要予以廓清。

房地产税的作用及我国的实践。税收是国家机关凭借公共权力，运用法律手段，为了满足社会公共需要按照预定的程序和标准，参与国民收入分配，无偿取得财政收入的一种特定分配关系。对房地产征税，不仅是国家增加财政收入的重要来源，而且也是调节不动产占有关系、持有关系、交易关系、收益关系，促进房地产市场健康发展的有效手段。有助于强化国家对房地产市场的宏观调控能力；通过二次分配，缩小贫富差距；促进不动产资源的合理利用，抑制房地产投机行为。④2021年，为积极稳妥推进房地产税立法与改革，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定：授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

不动产登记与征收房地产税的关系。我国不动产税收结构在实践中还存在一些问题，如房地产交易环节税收较重，持有环节税收较轻，可能会加重一些人多套房持有的情况。如果对房地产持有环节征税，税务部门就需要掌握每个家庭或每户持有房地产的详细信息，如此就有必要建构不动产统一登记制度。统一不动产登记信息平台的建设，通过不动产信息平台联网，每户或每个家庭持有的不动产信息就可以得到全面、真实反映，税务部门亦可根据不动产的现状调整房地产税收在交易环节和持有环节的税赋比例，从而为征收房地产税奠定基础。可以说，不动产统一登记的建立，为征收房地产税清除了主要技术障碍。

但是，就征收房地产税与不动产统一登记的关系而言，两者并无内在的逻辑关系。从上海、重庆开征商品房房产税的方案设计来看，除了彰显房地产税的固有功能，其初衷蕴含着调控房价的预期，并沒有和不动产登记制度相衔接。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快房地产税立法并适时推进改革”，从党中央的顶层设计来看，我国是否制定房地产税法、何时出台房地产税法也没有和不动产登记连接一起。从不动产登记的功能来看，不动产统一登记的建立也并非为了征收房地产税，而是根据（原）《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国民法典》关于不动产统一登记的法律规定和要求必须完成的一项工作。即便没有建立不动产统一登记制度也不妨碍征收房地产税，例如我国上海、重庆地区征收房产税试点之时，我国尚未实现统一的不动产登记制度；反之，即便完成了不动产统一登记，也不一定必然要征收房地产税。征收房地产税是一个复杂的系统工程，是否征收房地产税是在遵循党的领导下，由全国人民代表大会及其常务委员会依据国家经济发展的实际需要而进行的立法抉择。可见，不动产统一登记的完成只是为房地产税的可能开征提供了技术与数据支撑，是征收房地产税的既不充分也不必要条件。

不动产登记功能的转变。在早期，登记是不动产物权变动的公示方法，同时也是为租税的征收而设计的。⑤例如在日本，登记制度是作为地租的征收手段——地券制度的替代物而被引进的。在我国，宋代以后田土的登记更有鱼鳞册的设立，然而其主要目的均在征收税赋，次要目的才是供质证以杜绝争端。⑥不可否认，在农业社会，土地既是最重要的社会资源与财富，也是国家税收的最主要来源。因此，国家对不动产进行登记的原初目的，主要是将其作为征税的手段。随着社会的进步和经济的发展，主要以税收为目的的不动产登记制度，在价值取向与功能上与近现代不动产登记制度存在较大距离。当今社会，一是人们拥有财产的类型愈发丰富、多样，除了不动产，知识产权、数据、技术等也成为民众财富的组成部分；二是伴随我国房地产市场的发展，不动产交易日益频繁、普遍，交易主体更加关注不动产的交易安全，而借助登记制度对不动产的信息予以公开和表彰，提高了民众对不动产物权的认可度，强化了交易信心、交易安全与效率。因此，不动产登记制度的功能亦产生嬗变。不动产登记不仅是为了满足国家的财政收益，而且更主要是为了保护不动产权利人的权益，稳定财产关系，维护交易秩序与安全，如此，登记制度亦实现了功能的蜕变，从重在保护公法目标转向私法目标，不动产权利的确认与保护功能、公示功能等得以彰显，而征收房地产税反而退化为不动产登记的附加功能。

不动产登记坚持自愿申请原则以及对附加功能的影响

鉴于不动产登记采用自愿申请原则，已登记的不动产并不能体现出实际购买、居住使用的不动产的真实数据。尽管在制度层面我国已经完成了统一不动产登记，但不动产登记制度依然不能负载推动反腐败和征收房地产税的功能。

坚持不动产登记的自愿申请原则。有观点认为，为了便于征收房地产税，强化国家对不动产的管理及反腐败工作的推进，应当对不动产登记实行强制登记制度，当事人从事不动产交易的必须登记；不登记，不仅不能产生不动产物权变动的效果，还应当承担行政处罚的后果。此观点值得商榷。根据现行法规定，我国的不动产登记系以自愿申请登记为原则，以职权登记、嘱托登记等为例外。依据《不动产登记暂行条例》第14条的规定，无论当事人单方申请还是双方申请，登记程序的启动应当依据当事人的申请；是否申请登记系当事人自己的权利，登记机构不得强制要求当事人必须申请登记。盖因不动产交易属于民事法律行为，《中华人民共和国民法典》第5条规定，“民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系”。不动产登记依申请原则是民法意思自治、自愿原则的体现。

就不动产登记的核心功能而言，不动产登记的权利确认功能意在保护不动产权利人的合法权利；公示功能则为了维护不动产交易安全和交易秩序，服务功能意在方便交易主体查询、复制不动产登记资料，此等核心功能产生的是民法效用，不涉及行政管理的法律效果。申请登记的行为系民事行为，当事人不申请登记，或者不能产生物权变动的法律效果，或者不能产生物权对抗效力，不能因之否定当事人基于交易合同产生的债权法上的保护效力。鉴此，当事人从事不动产交易，其主观上是否愿意将其交易信息记载于不动产登记簿，是否接受不动产登记机构审核其提供的交易材料，是否查询交易相对人的不动产资料等，完全取决于其意思表示，法律上不能强制当事人必须将不动产交易资料进行登记。

不登记对附加功能的影响。征收房地产税与反腐败作为不动产登记的附加功能，如果当事人对其不动产权利不申请登记，对该等附加功能会产生何种影响？如前文所述，我国现行法对不动产登记采取自愿申请原则，是否登记由当事人自己抉择，非其必须履行的一项义务。以房屋买卖为例，不登记只是不发生房屋所有权变动的法律效果，法律不能强制当事人必须办理房屋所有权转移登记。这样，在不动产登记领域，就会存在没有办理登记，未记载于登记簿的不动产，未取得不动产权利证书的不动产权利。实践中，未办理不动产登记的情形较为复杂，有的是当事人主观上不愿意申请登记；有的系尚不具备申请登记的条件，如因开发商“跑路”未办理首次登记，导致购房者不能办理转移登记；有的系因规划、建造等存在违法行为而客观上不能办理登记，如“小产权房”等违法建筑；也有历史遗留原因、购房政策改变等难以办理登记，如“校产房”“军产房”“房改房”等。

对于征税和反腐败而言，尽管可以通过已有登记的不动产数据为房地产税的开征提供技术与数据支撑，也确实可以发现一些官员的贪腐行为。但鉴于登记的不动产与实际建造、居住使用的不动产在数量上并非等量对应关系，登记的不动产并不能体现出实际建造、居住使用的不动产的真实数据。可见，依赖不动产统一登记制度实现惩治官员腐败的目标实则误解了不动产登记的功能。不动产登记制度并不承载“以人查房”的功能，“以人查房”推动反腐败工作的进程只能说是民众在当今对不动产登记制度的一个溢出期待。同样，把征收房地产税看作不动产登记制度的主要作用也是片面的，这种观点也容易导致税务机关推卸自己应当履行的主要职责。⑦

总之，就不动产统一登记制度本身及其实施效果而言，应着力关切该制度的核心功能能否顺利实现。不能因附加功能产生溢出效用而削弱或者淡化核心功能，更不能片面夸大附加功能的作用。不动产登记制度系物权法的组成部分，不是反腐败和征收房地产税的法律，反腐败要多措并举，征收房地产税实为一复杂的系统工程，不能因之而对不动产统一登记制度寄予过高的期许。

（作者为南开大学法学院教授、博导）

【注释】

①王亦白：《不动产登记的双重功能与登记审查使命》，《中国土地》，2018年第9期。

②程啸：《不动产登记法研究》，北京：法律出版社，2018年版，第63页。

③陈耀东：《登记信息查询与不动产权利保护》，《中国不动产》，2015年第8期。

④陈耀东主编：《新编房地产法学》，北京：北京大学出版社，2018年版，第256-257页。

⑤[日]近江幸治著、王茵译：《民法讲义ll物权法》，北京：北京大学出版社，2006年版，第92页。

⑥谢在全：《民法物权论》，台北1991年自版，第114页。转引自王利明：《物权法研究》，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第197页。

⑦程啸：《走出不动产登记制度的认识误区》，《中国改革》，2013年第7期。

责编/谷漩 美编/杨玲玲