积极应对人口老龄化背景下我国养老服务体系建设法治化探析

李丽君 武新力

党的十九届四中全会提出，在国家治理中要加强系统治理、依法治理、源头治理，把我国制度优势更好地转化成国家治理效能。养老服务是国家治理的重要领域和组成部分。养老服务体系建设是实施积极应对人口老龄化的国家战略。我国养老服务法律体系始建于2014年。《北京市居家养老服务条例》是养老服务法律体系中首部地方性法规，于2015年1月1日施行。随后江苏、浙江、河北、上海、福建、海南等省、直辖市相继出台养老服务条例等地方性法规。截至2022年5月，各省级养老服务地方性法规均出台，为我国养老服务体系建设法治化打下了良好基础。

一、养老服务体系建设中的法制与法治

养老服务体系建设中的法制，是指为老年人提供社会性服务的一整套法律制度，需由立法机关通过立法来完成，这是遵循社会主义法制原则中的“有法可依”的需要。

依据2000年3月15日颁布施行的《中华人民共和国立法法》规定，立法是一项严肃的法律行为。我国是一个多层次而统一的立法体制国家。为了维护法制的统一，立法必须根据立法法规定的立法主体、权限、程序、发布形式，获得不同的法律效力，依次来制定法律、行政法规、地方性法规，部门规章、地方政府规章，形成法制体系。如《立法法》规定，行政法规制定的主体必须是国务院。其权限一是为执行法律需制定行政法规的；二是宪法第八十九条赋予国务院行政管理职权事項。发布形式需经总理签署国务院令。法律效力仅低于法律。立法法规定的立法行为主要有法律、行政法规、地方性法规（自治条例、单行条例）、部门规章、地方政府（省级、省会市）规章的行为规范。

2022年5月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，这是个具有行政法规效力的规范性文件。文中指出：基本养老服务在实现老有所养中发挥重要的基础性作用，推进基本养老服务体系建设是实施积极应对人口老龄化国家战略、实现基本公共服务均等化的重要任务。这是至今指导我国养老服务体系建设的“行政法规”。

养老服务体系建设中的法治，就是按照立法机关制定的一系列法律制度，包括养老服务法治规范体系，养老服务法治实施体系，养老服务法治监督体系，养老服务法治保障体系，养老服务司法救济体系，遵循“社会主义法治原则中的“有法必依，执法必严，违祛必究”要求，严格付诸实施。

二、我国养老服务体系建设现状

（一）我国养老服务的客体是一个重度老龄化社会

根据联合国教科文卫组织规定，只要具备60周岁及以上的人达到该国家总人口10%的，便进入老龄化社会；若60周岁及以上的人达到该国家总人口14%的，便进入重度老龄化社会。若60周岁及以上的人达到该国家总人口20%的，便进入超级老龄化社会。截至2022年底，我国60周岁及以上老年人，达2.8亿，占总人口的19.8%。我国已属一个重度老龄化社会。

老龄化在我国各地发展不平衡。国际大都市上海尤为突出，据统计2022年底上海市户籍人口为1505.19万，60周岁及以上为553.66万，占总人数36.85%。对经济欠发达的甘肃省而言，截至2022年底，全省常住人口2492万，60岁及以上人口为426万，占总人数的17.03%，较全国老龄化低2.77%。省会兰州市总人口436万，60岁及以上人口72万多，占总人数的16.56%，较全国老龄化低3.24%。尽管老龄化比例较低，但均属进入老龄化社会。

可见我国老龄化具有老年人口基数大、老龄化增速快、出生率偏低、发展不平衡等特点。由于我国经济上属于发展中国家，不像发达的美日韩等国，老年人口比为12.6%时，他们的人均GDP就达2.4万美元。而我国这种“未富先老”“未备先老”的状态，给我国的经济社会带来了一系列影响。老龄化是21世纪人类面临的重大社会问题，也是我国面临的严峻问题。老龄化社会的到来对我国来说，既是一场挑战，又是一次发展与强国的机遇。必须严阵以待，有效应对。正如习近平总书记在党的二十大报告中强调，要实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业。因此，需推进养老服务体系建设，大力发展乐龄经济，构筑全方位、多层次养老保障机制。

（二）我国养老服务体系建设的第一主体各级政府及其部门，做了大量工作，出台了不少规范性文件，基本形成养老服务政策体系

根据我国养老服务发展的历程，可以大致分三个阶段。第一阶段（新中国成立至2006年），属养老服务社会福利化阶段。1987年，民政部文件首先提出社区服务概念，提出居家养老与社会养老共存。1993年11月民政部等14部门联合印发《关于加快发展社区服务业的意见》，首次将“养老服务”纳入社区管理范围。1996年8月29日隆重颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》，这是我国第一部对老年人权益保障作出规定的法律。2000年民政部明确要求实现社会福利公共化。2001年民政部又提出在社区建立养老服务联系网络。

第二阶段（2006年至2013年）是养老服务体系建立阶段。2006年国务院转发全国老龄办《关于加快发展养老服务业意见的通知》。2008年全国老龄委办公室等十部门又出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，定义了居家养老服务概念，将居家养老服务推上了专业化、规范化轨道。2011年出台了《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》，就居家养老服务设施提出了建设任务与要求：要改善居家养老环境、健全居家养老服务支持体系；对有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造；在城乡社区重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等场所与设施，增强养老服务功能，促进日间照料服务基本覆盖城乡社区。2011年在《中国老龄事业发展“十二五”规划》中，提出重点发展居家养老服务，建立健全县、乡、社区三级养老服务网络，加强信息服务，拓宽服务领域与范围。2013年国务院下发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确指出养老服务体系必须在2020年实现城乡全覆盖，地方政府要支持建立以企业和机构为主体，社区为纽带，满足老年人各种需求的居家养老服务网络。2016年国务院办公厅下发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。2017年工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》，有力促进了养老服务水平提高。

第三阶段（2014年至今）为养老服务体系建设法治化推进阶段。2015年北京市出台《北京市居家养老服务条例》，是该领域首部地方性法规，发挥了领头雁作用。将“居家养老服务需求分为老年人用餐、医疗卫生服务、家庭护理服务、家政服务、文体娱乐服务、精神慰藉八大类，由政府统筹、企业参与、本着就近便利、价格合理的原则向老年人提供。”在《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中，提出养老服务体系的地方性法规覆盖的全国各省直辖市，必须构建以家庭为基础、城乡社区为依托，由政府负责提供公共基本服务，企业机构积极提供专业化服务，社区配合提供互助性服务的模式。2017年民政部又印发了新的《养老服务标准体系建设指南》。2015年、2018年对《中华人民共和国老年人权益保障法》进行了第二次、第三次修正，将家庭养老修正为居家养老，并提出了“国家建立与完善居家为基础，小区为依托，机构为支撑的社会养老体系”。2020年11月发布了新修订的《养老机构管理办法》。现时我国政策层面的养老服务体系基本形成。

（三）我国养老服务体系建设中存在的主要问题

自1998年我国进入老龄化社会以来，由于“未富先老”“未备先老”，老龄化程度不断加快，养老设施和服务供不应求，养老服务体系建设跟不上日益严峻的老龄化形势，出现了前所未遇的问题，凸显了养老服务是一项涉及国计民生的重大问题，养老保障是社会保障的重要组成部分，印证了“推进基本养老服务体系建设是实施积极应对人口老龄化国家战略”。为更好地做好养老服务体系建设的法治化，必须对现存问题有清醒认识。

一是养老服务法律体系不健全。至今我国没有一部专门规范养老服务方面的法律。我国养老服务法治体系还不健全。养老服务体系建设本身是一项复杂系统工程，涉及主体较多，法律关系较复杂，需要厘清、理顺，从地方立法来看，由于缺乏这方面的上位法，致地方立法大多操作性较差，也难以统一。因此亟需一部就应对老龄化社会、在养老服务体系建设方面的专门法律。这方面上海市制定的《上海市老年服務条例》的地方性法规具一定借鉴意义。该《条例》5章110条，包括总则、设施规划与建设、居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务、服务协调发展、医养康养结合、长期照护保障、养老服务机构、养老服务人员、养老产业促进、扶持与保障、监督管理、法律责任与附则。

二是资金保障机制不健全。养老服务体系的建立健全是各级政府的一项重要职责，它需更多通过政府纳入财政预算，予以经费保障。既要保障及时如数供给，又要采取协议形式予以法律保障，便于第三方参与监督。避免政府既是制定者，又是执行者，还是监督者。

三是法律监督评估机制不健全。政府在推进养老服务建设中，不仅应考虑如何认定需求标准、发放相应经费，而且要加强对经费下拨后的监管，要设立专门养老服务监督职能部门，形成强有力的应急反应机制，定期与不定期进行巡查，促使各养老服务主体，严格执法，违法必究，营造良好氛围。要善于对直接服务于老人的机构与人员，加强教育培训，督察私访，杜绝与预防违规违纪严重事件发生，以及失职渎职现象出现，特别是虐待老人、辱骂殴打现象，一旦发现必须严惩，决不姑息。这方面，要加强对启用农村闲散人员进护工队伍的管理与培训工作；要严格按有关政策给予一定的劳动报酬与实行必要的奖励机制，克服超负荷工作状态，避免出现给“好处”“小费”服务，致养老服务总体水平低、服务质量不高。

三、对我国养老服务体系建设法治化的几点建议。

（一）进一步提高各级政府及有关部门、单位对我国养老服务体系建设的认识。面对我国“未富先老”“未备先老”的重度老龄化社会现实，应当坚决实施我国积极应对人口老龄化国家战略，认真贯彻党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，将我国养老服务体系建设提高到完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化高度纳入国家治理的重要组成部分中，落实到立法、执法、执法监督、司法、普法等法治建设的全过程各方面。

（二）将我国制定一部专门规范养老服务的法律列入立法规划，早日出台一部统一养老服务主体责任、规划设施、经费支持、权益保障、司法援助等涉度体制机制方面的原则规定。以便国务院及其部门，省级人大常委会及有规章制度的各级政府有上位法依据，依法制定行政法规、地方性法规及规章、规范性文件，形成规范我国养老服务方面的完整的法律体系。

（三）亟需建立养老服务体系建设的执法机构，承担养老服务机构的审批设立、设施配备、经费下拔、补贴审核、工作人员编制、护理人员配备，实施养老服务的监督，健全养老服务保障司法维权机制。还应根据社区居家养老机构建设发展需要，进行定期的考核监管与运行评估，组织养老护理人员资质培训，解决养老服务中各当事人之间纠纷的司法救济等，使养老服务体系建设的工作扎实到位。

（四）认真学习贯彻现有关养老服务体系建设方面的法律、法规、规范性文件。既要依据赋予相对人“法无禁止均可为”权利，充分用好用足有关规定，重点落实养老机构设立、设施配备、经费补贴、人员配置、护工培训，又耍做好考核评估、建立严格法治监督、司法救济、违纪违法追究制度体系，强化对养老服务机构（养老院）及其工作人员，包括护工人员的行为规范，一旦发生违规违法事件，依法依规惩处，促进养老服务各领域各层面的法治进展。