人大职权的公权力属性及与人大工作创新的关系

陈维民

（青岛市人大常委会，山东青岛，266000）

讨论地方人大的工作创新与“法无授权不可为”之间的关系很有现实意义。因为它不仅有助于我们深入认识人大及其常委会职权的属性，也有助于我们全面实施依法治国、依宪治国，还有助于我们正确把握人大工作创新的方向，更好的坚持和完善人民代表大会制度。

应该看到，党的十八大以来，随着中央在坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路、坚持完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主方面提出了新目标、新要求、新使命，地方人大及其常委会在深入把握时代新特征、探索工作新规律、开创人大工作新局面上进行了一系列探索和实践，创造了许多宝贵经验，地方人大工作创新和实践探索呈现出可喜的生动局面。但是，在这个过程中，有些地方的做法突破了法律赋权界限或于法无据，从而引发了地方人大工作者关于人大权力是否属于公权力、人大权力的行使是否也要像行政权力那样受到“法无授权不可为”的限制、人大工作创新可不可以不受法律赋权约束等讨论。

对这些问题到底应该怎么认识？笔者想从三个方面谈点个人陋见。

一、人大及其常委会的职权属于公权力

公权力是近现代政治学和法学的最基本概念之一，是一个与“私权利”相对的政治概念。公权力，也称公共权力，一般指公共行为主体对公共权力客体的制约能力和力量，“是基于某一特定的社会共同体成员的公共意志或某种形式的认可而形成的管理社会公共事务的公共权威力量”①，也有的称之为“人类共同体（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和供给公共物品和公共服务（制度、安全、秩序、社会基础设施等），促进、维护和实现社会公平正义，而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行的权力”②，它涵盖了所有的国家机关、组织和承担行使这种权力的个人。私权利是指以满足个人需要为目的的个人权利，具有私人性质，它涵盖了一切不为法律明文禁止的个人行为。

公权力的本源是公民的共同权力，为全体社会成员共同所有。马克思、恩格斯认为，在阶级和国家产生以后，属于全体社会成员共有的公共权力产生异化，社会管理权和服务权被压缩、包容于国家公权力之中，“国家的本质特征，是和人民大众相分离的公共权力”③。作为“基于某一特定的社会共同体成员的公共意志或某种形式的认可而形成的管理社会公共事务的公共权威力量”，国家就成为公权力的载体和组织形式。可以说，公权力的基本涵义就是国家权力。

在我国，各级人大及其常委会作为国家机关的重要组成部分，从权力的属性看其职权毫无疑问属于公权力。但人大及其常委会的公权力与行政权、司法权又有所不同。从国家权力结构来看，它主要由两个层次构成。一是国家的最高权力，即主权。在我国，人民主权主要体现为人民代表大会制度，《宪法》总纲第二条对此作了明确规定。二是国家的一般权力，分为立法权、行政权、司法权等。就二者的关系而言，主权是对国家一般权力的概括和抽象，而一般权力则派生于主权。从权力的属性看，两者在本质上是一致的，但也有各自的特点：作为国家最高权力的主权是不可分割的，但国家的一般权力则是可以分立的④。虽然立法权、行政权和司法权并不构成一个国家公权力的全部，但它无疑是公权力最基本的形态⑤。

二、人大及其常委会也要受“法无授权不可为”原则约束

“法无授权不可为，法不禁止即自由”是一句法谚，源于十七、十八世纪的欧洲，是卢梭《社会契约论》和孟德斯鸠《论法的精神》的相关表述与延伸。“法无授权不可为”，指国家公权力的行使必须经过法律授权；“法不禁止即自由”，指公民的行为无法律禁止皆不违法。这两句话已经成为现代国家政治生活的常识和通行的法治原则。

在王权时代，公共权力来源于最高统治者的授权，带有人格化特征。而现代社会，合法的公权力本质上是社会全体成员政治权利的让渡，或者说是社会全体成员的授权。因为在现实生活中，公权力的行使不可能由全体公民共同行使，而只能由其代表（或委托人）——国家来行使。国家对公权力的获得只能通过宪法和法律途径，或者由代表国家意志的最高权力机关通过法定方式和程序授予，它是国家机关、部门和工作人员在贯彻和执行国家意志、管理社会事务和为公众提供社会服务的合法性资源⑥。在中国，这种权力的让渡是通过人民代表大会制度、并以宪法和法律的法定形式实现的。

公权力之所以要遵守“权力法定”或曰“权由法授”的法治原则，是由于公共权力异化为国家权力后具有了强制性、统一性、公共性、不对等性的特征，如果没有正当的程序和制约手段进行有效的规制，就极易产生权力的滥用与恣意扩张，这就决定了公权力的行使必须得到制约。正如恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中所指出的，国家是一种“特殊的公共权力，构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制机关”⑦。马克思在总结巴黎公社经验时认为，无产阶级不能简单的掌握现成的国家机器，在利用旧的国家机器之前必须对它加以改造，采取必要的防范措施对国家的公共权力进行有效的限制，以防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，从而保证公共权力和整个社会的统一⑧。一千多年以前英国封建时期的重要宪法性文件《自由大宪章》之所以至今还散发着理性的光芒，就在于它在人类历史上第一次提出了“王在法下”的宪政理念。现代社会，公权力的所有者属于全体公民，国家只是受托代为执行，所以对公权力的制约最根本的来源于权力的本源，即人民的授予。人民通过立法的形式授予权力，国家的权力行使只有依照宪法和法律的授权才有正当性，这就是“法无授权不可为”的根本逻辑。

在我国，1997 年党的十五大首次提出“依法治国”是党领导人民治理国家的基本方略；1999 年3月，宪法修正案将“依法治国、建设社会主义法治国家”载入宪法，标志着党在治国理政方式上实现了根本改变，我国正式走上了法治国家的道路。无论是宪法还是全国人大组织法、地主组织法，都明确了所有的国家机关必须依照宪法和法律赋予的职权行使权力。新修订的全国人民代表大会组织法在总则第三条中明确规定，全国人民代表大会及其常务委员会“依照宪法和法律规定行使职权”。新修订的地方组织法总则第三条也明确规定，地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府“依照宪法和法律规定行使职权”。这些都说明，公权力的行使必须坚持“权力法定”或曰“权由法授”，这已经成为我国建设法治国家必须坚持的重要法治原则。

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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持走中国特色社会主义法治道路，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》特别强调，“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权”；“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”。在这个决定中，中央明确提出，要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。十三届全国人大常委会委员长栗战书也曾多次强调，人大工作要坚持把“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”作为重要原则。那种“法无授权不可为”是西方传统法治理念我们不能套用、人大作为权力机关可以在用权上不受限制的说法，不仅与我国的宪法原则相悖，而且与中央全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的要求背道而驰。

有人认为，地方人大作为权力机关，是“授权”机关、立法机关，其公权力性质与行政、司法机关不同，因此不能用“法无授权不可为”加以限制。这实际是对地方人大权力的一种误解。首先，人大的权力作为“人民主权”，具有统一性、不可分割性，法律的创制权力只能由全国人大行使，地方人大及其常委会在行使地方立法权时不能任意突破，必须维护国家法制的统一；即使是由全国人大行使的法律创制权力，如修改宪法等，也是由宪法、全国人大组织法、立法法等明确授予的。其次，地方人大及其常委会的授权、立法、决定重大事项、任免等权力行使，也是宪法、地方组织法、立法法等赋予的。有些特殊区域，如特区、自由贸易区等可以不受现有某些法律约束、可以开展创制活动，也是经由全国人大常委会授权的。除此没有例外。

三、地方人大工作创新必须依法有据，自觉维护国家法制统一

这些年来，地方人大特别是县、区人大及其常委会，认真履行宪法和法律赋予的职权，紧紧围绕落实党的十八大以来中央的一系列决策部署开展工作，紧紧围绕发展全过程人民民主探索创新，为更好的坚持和完善人民代表大会制度创造了许多宝贵经验，作出了突出贡献。比如，起源于浙江省宁波市宁海县的“民生实事人大代表票决制”，由于做实了地方人代会讨论决定地方经济社会发展重大事项的职权、丰富了全过程人民民主的实践，迅速向宁波市乃至浙江省全面推开，展现出蓬勃的生命力。再比如，重庆市南川区水江镇人大将过去一年一次的人代会改为每季度召开一次人代会（简称“季会制”），审议乡镇政府有关城镇建设、水利建设等专项工作，听取人大代表建议意见批评办理情况汇报以及交流人大代表履职经验等。这一探索，一方面通过代表大会的常态化解决了乡镇人大没有常设机构、代表大会职权比较弱化的问题，另一方面也在落实党的二十大提出的“完善基层直接民主制度体系和工作体系”方面蹚出了新路。还比如，江苏省常州市在全市部署开展“镇人大代表问政制”，找到了乡镇一级人大监督工作常态化、乡镇人大代表发挥作用实效化的新形式。这些工作创新所涉及的地方人大职权行使及代表作用发挥，都在地方组织法、监督法、代表法赋权范围之内，都属于对地方人代会、乡镇人大及人大代表更好的履行法定职权的充实、完善和细化之举。

但也有一些地方人大的工作创新，明显超越了法律赋权界限，有的于法无据，很值得商榷。如有的地方将乡镇人民代表大会主席团按常设机构设置，挂牌、刻公章并行使决定权，既违背了宪法、地方组织法关于乡镇人民代表大会不设常设机构的法定原则，也突破了中央反复强调的机构法定的底线。有的地方人大常委会以加强代表监督的名义对人大代表进行“积分”“划等”等履职考核，甚至将一些社会工作作为人大代表的履职内容，将人大代表管理国家事务的政治权利庸俗化，将人大代表的主体地位与人大常委会的受托地位错置。还有的把地方政府的行政规章作为人大常委会执法检查的内容，把对人大代表采取强制措施由人大常委会许可改为主任会议许可，既破坏了国家法制统一，也削弱了地方人大及其常委会职权的权威性。

2021 年10 月，习近平总书记在中央人大工作会议上讲话强调，地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，自觉维护国家法制统一。习近平总书记对地方人大工作的这一要求，毫无疑问也是人大工作创新的重要原则和根本遵循。因为地方人大工作创新的成果，最终会转化为对人大及其常委会职权行使和充分发挥人大代表作用的补充或完善，从而对人大及其常委会职权行使和人大代表作用发挥的合法性、规范性以及效能等产生或多或少的影响。比如前述“民生实事人大代表票决制”，它进一步丰富了人代会讨论决定本地区经济社会发展重大事项的民主形式，进一步扩大了人大代表发挥主体作用的民主渠道，形象的诠释了全过程人民民主的内涵，因此获得各方面好评，在浙江以及其他地区迅速推开。

人大工作创新是坚持完善人民代表大会制度、推进人民代表大会制度建设与时俱进的重要举措和客观需要。特别是中国特色社会主义进入新时代、我国发展处于新的历史方位以后，发展基础、发展环境、发展逻辑已经发生了根本变化，建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴赋予了人大工作新的使命、新的目标和新的任务。人民代表大会制度要与时俱进，就必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心，全面贯彻落实党的十八大以来中央的一系列重大决策部署，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进治理体系和治理能力现代化，把制度优势更好转化为治理效能上下更大功夫；在坚持人民主体地位，健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道、发展全过程人民民主上做更多文章；在深化各项事业改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、法治化、程序化上做更多探索。在地方人大工作创新中，切忌“炒冷饭”“走偏门”“搞形式”，力戒“照搬照抄”“脱离实际”。

注释

①徐铜柱.社会治理中公权与私权的冲突及调适[J].社会主义研究，2014（2）.

②MBA智库·百科.公权力[OL].wiki.mbalib.com.

③⑧马克思恩格斯选集：第4 卷[M].北京：人民出版社，1995.

④李龙.宪法基础理论[M].武汉：武汉大学出版社，1999.

⑤胡建淼.公权力研究[M].杭州：浙江大学出版社，2005.

⑥许章润等.国家理性与现代国家[M].北京：清华大学出版社，2012.

⑦恩格斯.家庭、私有制和国家的起源[M].北京：人民出版社，2018.