国家权力机关的“法无授权不可为”原则之适用

王理万

（中国政法大学人权研究院，北京，100000）

近年来，多地人大常委会积极行使监督职权、创新监督形式，形成了诸如履职评议、专项工作评议、满意度测评、述职评测、类案监督、类案评查、委托第三方问卷调查等新形式和新做法，致力于提升人大监督的实效。不过，创新监督工作形式也经常面临诘问：这些溢出《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）的新型监督方式，是否违反了“法无授权不可为”的原则，是否背离了“依法监督”的要求，地方各级人大及县级以上人大常委会创新监督方式的边界何在？本文以此为问题意识，在更宽泛的语境中讨论“法无授权不可为”对于国家权力机关的适用性，并试图最终解答上述问题。具体而言，本文拟简要讨论四个问题：（1）“法无授权不可为”原则的历史生成和宪法内涵；（2）“法无授权不可为”原则是否以及如何适用于国家权力机关行使职权；（3）职权和履职方式是否需要作出必要区分以及如何区分；（4）回到上述问题，地方国家权力机关创新监督形式的意义和边界何在？

一、“法无授权不可为”的生成与内涵

究其起源，“法无授权不可为”（anything not authorized is not permitted）或称为“职权法定”是近代以来伴随着法治和分权理论而衍生的宪法原则。在古典政制中并不存在“职权法定”的观念，比如亚里士多德所记述的雅典政制中，公民大会和公众法庭实际上是城邦权力所寄托的地方①。在古典民主政体下，实行直接民主制与混合政府制，由公民组成的公民大会和公众法庭直接行使立法、司法、任免、执法、行政、军事、财政等各项权力，事实上并不存在现代意义上的权力分立和权力有限观念。正如学者所指出的，“古希腊民主政体与现代民主政体的根本区别在于它是参与性的，而非代议制的。雅典的公民自己参加公民大会，而不是选举代表参加”②。并且在古典政制中也不存在公共领域和私人领域的区分，公民常态性且直接地行使城邦主权就是其最显著的自由。贡斯当对此指出，“在古代人那里，个人在公共事务中几乎永远是主权者，但在所有私人关系中却都是奴隶。作为公民，他可以决定战争与和平；作为个人，他的所有行动都受到限制、监视与压制”③。

上文之所以舍近求远地讨论古典政制，意在于说明“法无授权不可为”原则成立的两个基本前提：一是代议制政府和分权体制；二是近代公私领域的划分。质言之，“法无授权不可为”原则是为了解决两个宪制问题而提出的：一是要确保代议机关（立法机关）对于其他机关（尤其是行政机关）的控制，确立代议机关在政体中的优越地位，从而保证公民通过间接民主的方式调适国家机关的内部关系；二是要确保公权力（包括立法权）不能过分侵蚀公民的私生活领域，确立公共权力的宪制边界，从而保证公民的私生活不因膨胀的公权力而受到过分限制。这些思想在近代的启蒙运动中得到充分论证，洛克、密尔和孟德斯鸠可视为“法无授权不可为”原则的开创者。

洛克认为立法权作为国家最高权力，包括行政权在内的其他国家权力都从属于立法权，“当立法机关把执行他们所制定的法律的权力交给别人之后，他们认为有必要时仍有权加以收回和处罚任何违法的不良行政”。洛克指出立法权尽管是国家最高权力，但并不是无限和恣意的，对立法权有四点限制：（1）立法权对于人民的生命和财产不是、并且也不可能是绝对地专断的；（2）立法或者最高权力机关不能滥用权力，以临时的专断命令来统治，而是必须以颁布过的行之有效的法律并且由有资格的著名法官来执行司法和审判臣民；（3）最高权力，未经本人同意，不能取走任何人的财产的任何部分；（4）立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人④。由此可见，洛克虽然没有明确提出“法无授权不可为”的原则，但是其已经初步形成了此项原则的基本内容，行政权要得到立法机关的授权，而立法机关受到自然法的制约——立法既不能随意侵蚀其他权力分支（比如司法判断权，其后洛克更详细论证了立法权、执行权和对外权的分立），也不能随意侵犯公民的生命和财产权。

密尔进一步论证了限制公民权利和自由的边界，换言之就是立法权所代表的公共意志对于公民私生活的干涉范围。他在《论自由》中提出了一条著名且简洁的原则，“人类之所以有理有权可以个别地或者集体地对其中任何分子的行动自由进行干涉，唯一的目的只是自我防卫”，“这就是说，对于文明群体中的任一成员，之所以能够施用一种权力以反其意志而不失为正当，唯一的目的只是要防止对他人的危害”⑤。孟德斯鸠推崇英格兰的权力分立政制，揶揄意大利的权力合一政体，认为分权是保障自由的必要方式。对此，孟德斯鸠强调，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了”，并且强调立法权和行政权的功能属性不同，“一种权力不过是国家的一般意志，另一种权力不过是这种意志的执行而已”⑥。显而易见的是，洛克、密尔和孟德斯鸠的论述都深受英国普通法传统的影响，并最终在司法判决中被更加直接地表述出来。比如，在“恩蒂克诉卡林顿案”（Entickv.Carrington）中，针对政府对于私宅的搜查和扣押行为，英国法院明确提出“被告（政府）现在有责任提交证明此次扣押的法律依据，如果做不到这一点，那就是非法侵入”⑦。

由此可见，尽管启蒙思想家没有直接提出“法无授权不可为”的原则，但是其观点已经深蕴相关精神，成为西方法学界的重要法谚。该原则的法理逻辑大致可复述为：（1）为了保障自由亟需限制公共权力，为了限制公共权力而亟需进行分权；（2）按照权力的基本属性和功能，可以区分为国家意志的表达（立法权）和国家意志的执行（行政权与司法权等）；（3）行政权和司法权从属于立法权，其权力边界以立法机关所明确授予者为限；（4）而立法权本身则受制于自然法或者体现人民更高意志的宪法的限制。约翰·劳斯（John Laws）将其凝练为自由推定（the presumption of liberty）的两项基本原则：对于公民个体而言，法无禁止即自由（for the individual citizen,everything which is not forbidden isallowed；对于公共机构而言（特别是对于政府而言），法无授权即不可为（for public bodies,and notably government, everything which is not allowed is forbidden）⑧。这两项原则都围绕自由而展开，前者保证国家公权力不能过分侵蚀公民私权利领域，为公民自由留下了广阔的空间，而后者则限制了公共权力发挥作用的领域，保证了公权力机关不能随意自我赋权。

二、国家权力机关适用“法无授权不可为”原则

进一步需要讨论的问题是，“法无授权不可为”原则是否适用于国家权力机关（特别是最高权力机关呢）？此处涉及对于法的外延的理解，如果将法界定为狭义的议会立法，那么显然“法无授权不可为”并不适用于行使国家立法权的最高权力机关，因为最高权力机关无需以法律形式向自身授权，并且最高权力机关也有权制定和修改各类法律。如果将法界定为包括宪法和自然法（法律原则）在内，那么显然最高权力机关也受到“法无授权不可为”的约束。换言之，对于最高权力机关的“法无授权不可为”约束，在制度层面上落实为合宪性审查；而对于其他权力机关的“法无授权不可为”约束，在制度层面上落实为合法性审查，只有少数情况下可能涉及合宪性审查。因此，“法无授权不可为”可适用于所有公权力机关，只不过最高权力机关对于此原则的适用呈现一定的特殊性而已。

以我国近年来的监察体制改革为例，在前期的改革试点中，《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（2016 年12 月25 日）和《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（2017 年11 月4 日）为其提供了合法性基础，契合了“法无授权不可为”的原则和“重大改革于法有据”的要求。但是如果要把监察制度从试点升级为正式政治制度，则需要有宪法依据，得到宪法授权。这意味着，“全国人大有权制定和修改有关国家机构的基本法律，但仅限于宪法上已经列举的国家机关，不能制定宪法上没有规定的国家机关”⑨。鉴于此，全国人大在修改宪法后再通过《监察法》，从而使得《监察法》和监察制度于宪有据。在关于《监察法》的草案说明中也明确强调，“先通过宪法修正案，然后再审议监察法草案，及时将宪法修改所确立的监察制度进一步具体化，是我们党依宪执政、依宪治国的生动实践和鲜明写照”⑩。

全国人大作为最高国家权力机关，现行宪法以列举方式赋予了其广泛的职权，且以“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”作为兜底性职权。此一改“1978 年宪法”规定的“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”，事实上是对这项兜底性职权作出必要的宪法限制，意在强调“全国人大虽然拥有最高国家权力，是修改宪法、制定和修改法律的机关，但宪法和法律一经制定出来，在未被修改以前，全国人大自己也应当遵守，而不能想怎么做就怎么做”⑪。对于全国人大的职权限制，可以简要概括如下原则。（1）职权有限原则：包括全国人大在内任何“宪定机关”都是职权有限的国家机关，其权力以宪法所授为限。一方面，现行宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这意味着只有人民才是唯一的全权主体，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，进一步意味着人民只是把部分权力授予了国家权力机关。另一方面，现行宪法规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，这决定了全国人大是宪法之下的有限机关，没有逾越宪法和法律的特权。（2）权力分工原则：全国人大不能侵蚀和替代宪法赋予其他国家机关的职权，其权力不能逾越分工边界，“越权无效”对于人大同样适用。吴邦国曾对此强调，“全国人大及其常委会应该在宪法和法律赋予的职权范围内进行工作，这里有一个界限，既不能失职，又不能越权”⑫。尽管诚如上文所论，宪法赋予全国人大以广泛的兜底权力，其可以行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权，但是仍需明确“该项职权宪法和法律虽没有明确划分其归属，但理论上从该项职权的性质和对全国人民代表大会是最高国家权力机关的性质判断，此项职权应当由它行使，而不是由全国人大常委会、国务院或其他机关行使的职权”⑬。（3）组织和能力匹配原则：全国人大履行各项职权主要是以会议形式集体行使权力、集体决定问题，这决定了全国人大只能行使与其组织形式和机构能力相匹配的职权。换言之，人大的非科层化且非专门性的机构属性，决定了其难以行使亟需即时处理和专业判断的权力。以全国人大的质询权为例，2004 年全国人大会议上，某省代表团拟就个案向最高人民法院提出质询案，全国人大常委会法工委对此提出意见认为，“对于具体案件涉及的事实认定、法律适用、申诉再审、判决执行等问题，应当依据诉讼法的规定处理”⑭。质言之，非专业性的和会议形式的人大会议，本身就不适宜行使司法判断权，即便是在宪法所授权的范围之内，全国人大也只能行使与其组织形式（广泛代表性、集体领导制的会议形式）和机构能力（侧重意见吸纳和议事能力）相匹配的职权。

全国人大常委会作为最高权力机关的常设机关，也同样受到上述原则的限制。此外，与全国人大不同的是，宪法对于全国人大常委会采用封闭式授权方式，即规定其兜底性职权为“全国人民代表大会授予的其他职权”。换言之，全国人大常委会的职权以宪法所明确授予以及全国人大授权为限。对于后者而言，全国人大所授予其常委会的职权，不能超越自己的职权范围，毕竟“授权人不得超出自身职权范围或大于自身权限进行授权”是基本的法理原则。比如，宪法规定全国人大有“决定特别行政区的设立及其制度”的职权，全国人大以决定形式授权全国人大常委会修改香港基本法的附件一和附件二（2021年），授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律（2020 年），授权全国人大常委会设立香港特别行政区筹备委员会的准备工作机构（1993 年）。再比如，宪法规定全国人大“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，全国人大曾多次授权全国人大常委会审查和批准国家决算。此外在立法权领域，亦可授权常委会制定基本法律，比如1987 年第六届全国人大第五次会议原则通过《村民委员会组织法（草案）》，并授权全国人大常委会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验，审议修改后颁布试行。根据该项授权，全国人大常委会于1987 年通过了《村民委员会组织法（试行）》。2023 年全国人大修改《立法法》进一步明确“全国人民代表大会可以授权全国人民代表大会常务委员会制定相关法律”。由此可见，尽管全国人大常委会行使国家立法权，有权制定法律，但是其仍受到“法无授权不可为”原则的约束——其只有得到宪法的明确授权或者得到全国人大的额外授权，才能合法地行使该项职权。

对于地方国家权力机关而言，其更需要受到“法无授权不可为”原则的限制。我国是单一制国家，地方政府的职权是中央政府授予。在宪法中并未集中规定地方各级人大和县级以上人大常委会的职权，而在《地方组织法》中集中且详细地规定了其职权，另在《立法法》《监督法》《选举法》《民族区域自治法》中也有所涉及。地方国家权力机关的职权严格以法律所授予者为限，一旦法律撤销了相关授权，则不能再行使。比如2022 年修改之前的《地方组织法》规定县级以上人大常委会有“决定授予地方的荣誉称号”的职权。2017 年中共中央政治局常委会会议审议批准，中共中央、国务院发布的《国家功勋荣誉表彰条例》规定，“国家勋章和国家荣誉称号的授予，党中央、国务院、中央军委授予荣誉称号和开展表彰奖励，中央和国家机关、县级及以上地方党委和政府、省级工作部门等面向社会或者本地区、本系统开展表彰奖励”适用该条例，这意味着荣誉称号只能由中共中央、全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委等党和国家中央机关授予，地方只能开展表彰奖励。为此，2022 年全国人大修改《地方组织法》，“适应建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的要求，根据有关方面意见，删去地方人大常委会‘决定授予地方的荣誉称号’的职权”⑮。由此县级以上人大常委会就不能再行使该项职权。

综上所述，各级国家权力机关均适用“法无授权不可为”原则，只不过该原则对于最高国家权力机关和地方国家权力机关的适用仍然存在某种“差序格局”。由于全国人大及其常委会根据宪法规定行使国家立法权制定法律，因此“法无授权不可为”对其而言主要来源于宪法的授权和限制，并且同时受权力分工、组织形式和机构功能的客观限制。而对于地方国家权力机关而言，其须严格在宪法和法律规定的机构、职能、权限、程序、责任的范围内行使职权，不能自行设立机构、不能自我赋权、不能逾越法定权限、不能违背法定程序、不能减少法定责任。当然，最高国家权力机关亦可授权地方国家权力机关以特定职权，“对与现行法律规定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先试的改革举措，常委会按照法定程序作出授权决定，为局部地区或者特定领域先行先试提供法律依据和支持”⑯。

三、职权和履职方式的必要区分

“法无授权不可为”和“职权法定”要求各级各类国家机关都应在宪法和法律范围内行使职权，越权无效。不过职权和履职方式仍需要作必要区分，职权是指宪法和法律授予某个国家机关的权力，此为法定和有限的，不得随意扩大和变更；而履职方式是为了行使特定职权而进行的工作，除非法律有明确限定，行使机关对于选用具体履职方式一般具有较大的自由裁量权。这种区分的意义在于，“法无授权不可为”实现了国家权力机关对同级其他国家机关，以及最高国家权力机关对地方国家权力机关的有效约束，保证了法制的统一。但是在规范和现实之间仍难免存在制度罅隙，实有必要给予具体机关根据现实情况在行使职权时有必要的形成空间和裁量空间，这就是履职方式的选择。职权必须法定，但是履职方式却相对灵活，从而避免了“法无授权不可为”导致的制度体系过于刚性，为实现职权乃至改革创新留下了相对充分的空间。

以《地方组织法》规定的地方各级人大有“保障宪法和法律赋予妇女的男女平等”的职权为例，各地各级人大可以采用多种方式促进妇女的男女平等实现。一方面，宪法和《妇女权益保障法》《劳动法》等法律具体规定了促进男女平等的具体举措，涵盖政治权利、人身和人格权益、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、婚姻家庭权益等多个方面。另一方面，各地在实施宪法法律、履行相应职权时，具有相对宽泛的履职方式选择，其可以根据宪法和法律规定采用促进型方式、强制型方式乃至充分运用市场手段落实相关职权。比如深圳市人大常委会制定的《深圳经济特区性别平等促进条例》（2012年通过，2019年修订）创设了性别平等促进工作机构，首设教育内容和教学过程的性别评估机制、行业性别平衡制度、社会性别预算制度等上位法没有规定的制度。上述制度创新的性质有所不同，设立性别平等促进工作机构事实上已经突破了现有法律，因而属于经济特区法规对法律的变通规定，然而条例规定的具体促进男女平等的机制、制度和举措只是在履职方式上的实践创新，其没有超出宪法和《妇女权益保障法》《劳动法》的职权性规定，只是在法定的职权范围内对履职方式作出创新，有利于相关职权和政策目标的实现，并不违反“法无授权不可为”原则。

进一步而言，职权和履职方式可按照以下原则进行区分。（1）涵摄包纳原则，即附属于某项职权形成了一系列“履职方式束”，这些履职方式均可归集为该项职权之下，从而在现实中形成“特定政策目标—若干对应职权—履职方式束”的格局。由于特定政策目标和现实条件的权变性，因而导致所对应职权和履职方式也有所变化，需要赋予具体机关在履职方式上必要的裁量空间。（2）直接对应原则，即职权和履职方式要直接对应，该履职方式可以直接实现特定职权。由于现实事务的复杂性，很多情况下职权和履职方式可能无法呈现一一对应的格局，但是仍要求具有直接对应性。比如县级以上地方各级人大及其常委会有监督本级人民政府对国有资产管理的职权，为了实现该项职权，地方人大及其常委会可以开展执法检查，也可以听取专项工作报告，还可以就相关问题展开询问和质询。此时，职权和履职方式之间构成直接对应关系。（3）职权补足原则，即根据职权行使的频率和效果，如果该项职权开发程度不足，客观上应鼓励探索更多履职方式，以促进该职权更充分行使。反之，如果该职权已经被长期频繁行使，形成了较为稳定和固定的“履职方式束”，则对于新履职方式的探索应更加审慎。以人大的“四权”为例，立法权和任免权的行使最为频繁和成熟，因而对于立法形式应基本稳定下来；而决定权和监督权则长期不甚彰显，因而可以在其履职方式上更为开放，允许探索多元履职方式，以补足其历史欠账。（4）履职方式的边界，即履职方式虽然不是严格法定的，甚至可以鼓励在职权行使效果不彰时积极创新履职方式，但是履职方式显然不是没有边界的，除了要遵循上述的涵摄包纳和直接对应原则，还不能因此增加公民、法人的义务和责任。换言之，公权力机关的履职方式可以提高对于自身的要求（比如更加便捷的程序、更加高效的响应、更加高水平的公共服务等），但是履职方式不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

在目前的备案审查实践中，全国人大常委会法工委亦认可对于职权行使方式的创新，认为这并没有超越职权，违背上位法。比如全国人大常委会法工委关于2019 年备案审查工作情况的报告披露，《上海市食品安全条例》对从事家畜产品规模化销售设定了行政许可，对未按规定处理变质或者超过保质期的食品及食品添加剂的行为设定了行政处罚，对从事食品和食用农产品贮存、运输服务的经营者未按规定备案的行为设定了行政处罚。全国人大常委会法工委经审查认为，针对从事家畜产品规模化销售设定行政许可，不违背食品安全法的立法精神和原则；针对上述两种行为设定行政处罚，属于地方适应新情况新需要作出的带有创制性的规定，应当允许探索⑰。在全国人大常委会法工委法规备案审查室编著的《规范性文件备案审查案例选编》中对此作了更为详细的说明，备案审查室认为，“为了更好地保护人民群众身体健康，地方性法规可以在食品安全法基础上进一步细化，必要时规定相应的行政处罚措施”⑱。该事例就在一定意义上区分了职权和履职方式，显然后者是可以有所创新的，这种创新得到了备案审查机关的肯定和鼓励。

四、地方国家权力机关创新监督方式的边界

回到本文开篇提出的问题，地方人大常委会所创设的履职评议、专项工作评议、满意度测评、述职评测、类案监督、类案评查、委托第三方问卷调查等新形式和新做法，是否适用“法无授权不可为”的原则？根据上文分析，或可得出如下结论：地方各级人大及县级以上人大常委会行使职权也当然适用“法无授权不可为”原则，如无法律依据或授权不得创设新型职权，但这并不意味着其不可以创新行使监督权的履职方式，即在《地方组织法》和《监督法》规定的履职方式基础上，可整合和发展出新的监督方式。上述新做法和新尝试，事实上都不是开发出新职权，而是地方人大常委会在《监督法》规定的现有监督方式上的创新。履职评议、专项工作评议、满意度测评、述职评测、类案监督、类案评查往往依附于听取和审议专项工作报告或者法律法规实施情况的检查；委托第三方问卷调查通常不是独立的监督方式，而是为掌握情况、行使监督权做的准备性工作。另外这些监督方式更加集中于“咨询性监督”，监督尽管是有法律效力的，但是通常没有直接的法律后果，仅是向被监督机关提供咨询性、改进性的意见，其不同于备案审查、特定问题调查、撤职案等“决定性监督”，因而“咨询性监督”与分工原则的兼容性更高。这些监督新方式并没有背离“法无授权不可为”原则，可以涵摄于监督权和具体监督形式的范畴之中，具有直接的对应关系。并且，由于长期以来地方各级人大及县级以上人大常委会的监督权没有得到充分行使，根据上文总结的“职权补足原则”，地方国家权力机关创新监督方式应该得到更大的空间、得到更多的鼓励和祝福。

需要强调的是，地方各级人大及县级以上人大常委会创新监督方式仍需要注意其边界，包括但不限于上文所讨论的权力分工原则、组织和能力匹配原则，以及不能增加公民、法人的义务和责任。所谓权力分工原则，强调地方国家权力机关创新监督方式，不能异化为替代，对此《监督法》的说明亦强调，“人大及其常委会监督人民政府、人民法院、人民检察院的工作，但不代替‘一府两院’行使职权，而是监督、督促和支持‘一府两院’更好地依法行使职权”⑲。所谓组织和能力匹配原则，意味着地方国家权力机关为了更好的行使监督权，不仅可以在监督方式上因地制宜、有所创新，敢于监督，而且需要加强自身监督能力建设，善于监督，强化与监督方式相匹配的人员配备和机制建设。由于地方人大创新监督方式主要针对“一府一委两院”，因而一般不会因此增加公民、法人的义务和责任。不过一旦监督效果有所外溢的话，仍需要注意不能对公民、法人乃至市场形成法外负担。此外，如果创新监督方式触及职权边界，即不再是履职方式创新，而是形成了某种新型职权的话，此时就已经违背“法无授权不可为”原则，应遵循“重大改革于法有据”的要求，得到全国人大及其常委会的授权才能展开试验性改革。全国人大及其常委会也应充分关注地方监督方式创新实践，把具有普遍意义且行之有效的监督方式吸纳进入《监督法》等其他法律，促成在监督方式上的良性互动。

注释

①亚里士多德.政治学[M].吴寿鹏，译。北京：商务印书馆，1983：112.

②G.E.R.劳埃德.古希腊的民主、哲学和科学[M]//林猛，译.民主的历程.长春：吉林人民出版社，2010：44.

③邦雅曼·贡斯当.古代人的自由与现代人的自由[M].阎克文，刘满贵，译.上海：上海人民出版社，2005：35.

④洛克.政府论：下篇[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1996：82-29，94.

⑤约翰·密尔.论自由[M].许宝骙，译.北京：商务印书馆，2007：10.

⑥孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1995：155-157.

⑦Entick v. Carrington,19 Howell's State Trials 1029(1765).

⑧SirJohnLaws,TheRuleofLaw:ThePresumptionofLiberty and Justice, Judicial Review, vol.22 (2017), no.4,p.368.

⑨韩大元.论国家监察体制改革中的若干宪法问题[J].法学评论，2017（3）.

⑩李建国.关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明：2018 年3 月13 日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2018（2）.

⑪肖蔚云.我国现行宪法的诞生[M].北京：北京大学出版社，1986：151.

⑫吴邦国.努力开创人大工作新局面[M]//吴邦国论人大工作：上.北京：人民出版社，2017：15.

⑬蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2006：320.

⑭刘松山.健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2019：86-87.

⑮王晨.关于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》的说明[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2022（2）.

⑯张德江.全国人民代表大会常务委员会工作报告：2016 年3 月9 日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上[M]//中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第四次会议文件汇编.北京：人民出版社，2016：391.

⑰沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019 年备案审查工作情况的报告：2019 年12 月25 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2020（1）.

⑱全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编.规范性文件备案审查案例选编[M].北京：中国民主法制出版社，2020：27.

⑲王维澄.关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》的说明：2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2006（7）.