传统与新型农村集体经济的制度比较及其治理取向

黎莉莉 胡晓群 高 静

一、引言

党的二十大报告提出，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”①资料来源：习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，中华人民共和国中央人民政府网站，https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。。新时期以来，“新型农村集体经济”连续写入党的文献甚至党代会政治报告，成为党和国家农村政策的重要内容。然而，“新型农村集体经济”新在哪里？新型农村集体经济组织与传统农村集体经济组织之间，存在怎样的制度关联和制度差异？针对这些问题，学界从特定侧面进行了相关解析，如深入解构了新型农村集体经济发展的内涵特征（高鸣等，2021），新型农村集体经济内涵界定和有效实现形式的探索中应纳入乡土社会重建的目标（李文钢、马良灿，2020）；对于新型农村集体经济的功能，可以充分发挥其组织属性，一方面提升乡村内外要素聚合效率，另一方面着力提升乡村发展能力（王利云，2021）。

为此，新时期要充分利用中国农村土地集体所有制的优势，重建新型集体经济，再造村社集体（贺雪峰，2019）。由于传统集体经济在发展过程中，面临非均衡性突出、资源有效供给不足、产权结构封闭和治理结构失范等结构性矛盾，因而深化农村产权制度改革以扩大集体产权开放性，以及促进内部治理结构优化势必成为新时期新型农村集体经济的重要取向（张新文、杜永康，2023）。新型农村集体经济的产权改革，需要综合考虑国家、市场、农民三重维度，以追求三重秩序均衡（马池春、马华，2018）。并且，通过有效的产权改革，达成新型农村集体经济有效实现形式多元化（孔祥智、高强，2017）。

然而，到底什么是新型农村集体经济，其与传统农村集体经济有何显著差异，学界鲜有研究。其中，有学者从法经济学角度，比较过合作经济与集体经济，并从组织理念、组织形态、经营运作机制、利益分配机制等维度初步探析了新型集体经济与传统农村集体经济的差异，并把新型农村集体经济产生的内在动因归因于土地流转市场的兴起（赵意焕，2021）。

应该承认，这些研究具有积极意义，但是由于学界跟进不足。如，新型农村集体经济进入党的文献多年，但学界对于新型农村集体经济“新在哪里”认识不清，理论建构性还十分有限。有鉴于此，笔者认为需要立足集体经济制度内涵，通过演化视角和比较视角，深入分析集体经济的内涵及其外延，探析传统农村集体经济和新型农村集体经济的制度特征和制度差异，进而理解新型农村集体经济的内涵特征，并基于这种内涵特征探究其实现机制。同时，结合集体经济制度变迁和演化历程，不仅深刻理解传统农村集体经济的效率损失机理，更深刻理解集体经济组织的环境适应性特征，并在不同经济社会环境中予以制度建构，为新时期优化完善新型农村集体经济制度模式提供理论借鉴。

二、中国农村集体产权制度演化回溯

新中国成立后，为消灭社会不平等和支持国家工业化奠定制度基础，党和国家从旧中国农民失地的历史诟病出发，开启构筑中国农村集体经济发展的征程。

（一）传统农村集体产权制度确立与演化：互助组、初级社、高级社到人民公社及其不足

经由农业合作化运动，新中国完成了农业社会主义改造，1956 年“全国一亿二千万农户中，加入农业合作社的，已经有一亿一千万农户，占农户总数的百分之九十一点七”①刘少奇选集·下卷，在中国共产党第八次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，1985，第207页。，这标志着中国农村集体经济及其产权制度基本确立，实现从互助组到初级社、再到高级社的制度性跨越。然而，高级社过分追求合作化速度，促使生产关系调整与生产力发展的不适应，对农民利益造成一定损害。

1958年8月29日，中共中央政治局在北戴河会议上，作出关于在农村建立人民公社问题的决议。到当年11 月初，全国2.6 万个人民公社全面取代原有的74 万个农业生产合作社，参加人民公社的农户达1.2 亿户，占总数的99%以上②中国共产党的九十年：社会主义革命和建设时期（第二卷，上册），北京：中共党史出版社、党建读物出版社，2016，第496-497页。。人民公社成立后消灭农户个体经济，取消劳动报酬的货币支付形式，实行共同劳动、共同吃饭的共有格局，违背了等价交换和按劳取酬的原则，不能形成有效的激励与约束机制，对农业生产力发展形成抑制。当然，人民公社对劳动者的组织及对农业产业剩余的征调，客观上为国家工业化贡献极大。

（二）传统农村集体产权制度的改进：“统分结合、双层经营”的效率改进及其不足

针对人民公社的诟病，中央因势利导推行“统分结合、双层经营”的家庭联产承包责任制。到1983年底，全国农村基本上实行了以家庭承包经营为基础、“统分结合”的双层经营体制。然而，全国除了极少部分集体还保留归集体经营的“机动土地”外，其他耕地资源都分配了农户家庭，而集体林地、园地和山坪塘等资产，还是保留在农村集体内部。

当时的改革初衷，是农户向集体缴纳承包费以及通过向农户提供统一的生产性服务获取利润，以达成农村集体经济的壮大。但是，现实情况下农户缴纳的承包费很少，不足以支持农村集体经济发展壮大。与此同时，大部分耕地又发包出去，集体基本没有保留“机动土地”，实际上成为后来农村集体经济“空壳村”的制度根源，“分得彻底、统得不够”的争论此起彼伏。

不过，随着家庭联产承包责任制引致农村效率的大幅提升，农村集体经济的发展暂时被搁置了。1986年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体的土地实行征用”，并明确“城市土地国有”和“农村、城郊土地集体所有”的土地分类所有制度①中华人民共和国国务院公报：中华人民共和国土地管理法，1986（17）。。这种分类所有制度的实施造成了土地分类定价，形成了集体土地被低价征收，以满足城镇经济和工业化高速发展的用地需求。

1993年，中共中央发布“一号文件”规定：原定耕地承包期满后再延长30年不变。第二轮土地承包不仅强调了承包期限的延长，而且推行“增人不增地，减人不减地”以防范耕地频繁调整②资料来源：中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施，中国供销合作网，https://www.chinacoop.gov.cn/HTML/2008/08/27/14442.html。，同时严格控制农村集体的“机动耕地”。1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，要求各地“原则上不应留‘机动地’”③中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知，中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/n/2013/0530/c364581-21670340.html。。

（三）强化组织服务功能：农村市场深化呼唤合作属性的回归

世纪之交，中国加速融入全球开放市场，其直接影响是中国小农户直接面对全球开放性农产品市场，小农户市场风险陡增。与此同时，20 世纪90 年代后期随着农业产业化兴起，“公司制农业”风行各地。然而，由于农业龙头企业主导的“公司制”农业和“订单农业”模式的内在矛盾，尤其是“蓝田神话”破灭④2002 年1 月22 日，更名为“生态农业”的蓝田股份突然发布重大事项公告，称公司因涉嫌提供虚假财务信息，公司董事长、会计师、董秘及7 名中层管理人员被拘传；5 月31 日，该公司暂停上市；2003 年5 月23 日，生态农业终止上市，它不仅套牢了20 亿元银行资金，而且让25亿元流通市值在股市上湮灭，更把与其签署订单生产协议的农户们推入风险境地，由此引发了农民与龙头企业间契约风险的思考。，社会各界开始深刻反思“公司制农业”的治理边界。

在这个背景下，农村集体经济及其他具有合作属性的组织重新进入人们视野。“合作社+农户”、“龙头企业+合作社+农户”、土地股份合作社等多种具备合作带动功能的新型组织蓬勃发展，以为农户提供产加销一条龙的农业社会化服务。2008年10月，党的十七届三中全会提出，“发展集体经济、增强集体组织服务功能”①中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，中华人民共和国中央人民政府网站，https://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm。，为这种探索注入了制度性注脚。党的十八届三中全会则将新型农村集体经济发展与农民的财产权关联起来：“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”②资料来源：中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，国务院新闻办网站，http://www.scio.gov.cn/。。在制度创新号角声中，“村集体以集体资产出资入股兴办的村集体资产管理公司作为主体入市交易”，对乡村宅基地盘活利用产生了显著的制度效应（谢东东等，2021）。

（四）新型农村集体产权制度：农村集体所有制实现形式多元化及其法律主体地位塑造

面对各地蓬勃开展的新型农村集体经济发展探索，积极总结实践探索经验，创新和丰富其实现形式，成为新时期农村集体经济发展重要任务。2016 年中央一号文件首次提出，“到2020 年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营管理机制”③中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见，新华网，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-01/27/c_1117916568.htm。，并于当年选择13个省份开展新型农村集体经济试点；同年12月，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出“探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益”，提出构建“归属明晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员合法权益④资料来源：中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见，中华人民共和国中央人民政府网站，https://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm。。

党的十九大报告提出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”⑤习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，中华人民共和国中央人民政府网站，https://wwws.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。，以及党的二十大报告进一步将发展新型农村集体经济看作推动乡村组织振兴、塑造农村新型治理体系的重要内容。2022年12月，十三届全国人大常委会第38次会议对《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》进行审议并公开征求意见，新型农村集体经济组织法律规范呼之欲出⑥农村集体经济组织法（草案），中国人大网，http://www.npc.gov.cn/flcaw/。。

三、分析框架：多维约束下农村集体经济制度变迁及其比较逻辑

回望中国农村集体经济的改革历史，农户、集体及其相互关系，在不同时代因产权安排而变化，农村集体经济发展滞后实际上成为中国农村改革发展未完成的主题。新时代，破解这个未完成的重大主题，发展新型农村集体经济，需要在辩证回溯集体经济产生机制基础上，深刻理解“新型农村集体经济”与“传统农村集体经济”的制度内涵与制度差异。

新型农村集体经济制度的产生并非另起炉灶，而是源于对传统农村集体制度的扬弃，具有显著的制度变迁特征。推动经济组织制度建构及其变迁的逻辑，可能源于政府的强制推动，也可能源于环境改善、产权再界定、面向组织成员劳动计量的改善，引致新的获利机会，进而引发组织当事人自发改进原有的组织形式，甚至宁愿选择新的组织形态（林毅夫，1994①林毅夫，“一种制度变迁理论：强制性变迁和诱致性变迁”，原文载《卡托杂志》，Cato Journal,Vol.9,No.l,1989年春/夏季号。这里援引《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，1994年11月，上海：三联书店,第371-409页。）。中国新型农村集体经济的制度变迁，呈现了这种多维约束的制度变迁特征：“林毅夫悖论”验证了家庭经营制度必然取代人民公社制度（苟茜，2019），但是生产的生物性、地域的分散性以及规模的不均匀性，又让农民必然走向合作（黄祖辉，2000），进而催生新型农村集体经济。同时，城镇化又推动了城乡人口和劳动力结构变化，并引致传统农村集体成员发生了深刻变化，促使农村集体组织呈现了成员异质性，并对集体效率产生了积极影响（Varughese and Ostrom，2001；Poteete and Ostrom，2004）。

因此，农业经济组织制度的选择及其演进，既取决于集经济再生产与生物再生产于一体的产业特性，又取决于组织内部产权结构及其安排，还取决于组织本身与环境变化要求组织进行必要改变以实现环境相容（罗必良、王玉蓉，1999）。罗必良、王玉蓉援引“制度结构—行为努力—经济绩效”的分析模型，指出影响农业经济组织绩效的主要因素包括组织内部产权结构、组织对成员考核能力和报酬计量能力，以及经济组织依存的制度环境、资源环境和市场环境。

有鉴于此，本文借鉴“制度结构—行为努力—经济绩效”的分析模型，并对其进行必要修正，纳入集体经济的组织属性比较维度，形成“组织属性—制度结构—行为努力—经济绩效”的新比较逻辑，深入分析传统集体经济和新型农村集体经济的制度差异：

（一）传统与新型农村集体经济的组织属性

传统与新型农村集体经济都依赖于组织而开展生产经营活动。传统与新型农村集体经济组织都属于农业经济组织，并服从组织属性的一般规定性。即，集体经济组织具有特定的成员构成，成员之间的相互关系、权利特征、成员资格的获得路径，以及组织的法律地位和功能定位等，并由此决定的集体经济组织与政府的相互关系，均隐含在组织属性内部。这些内涵特征导致传统和新型农村集体经济产生了较大的组织制度差异。

（二）传统与新型农村集体经济的制度结构

一般地，制度结构决定着经济组织的选择集合和选择能力，即决定着任何组织形式被允许和反对，约束较多的组织面临较小的选择空间（罗必良、王玉蓉，1999）。本文认为，集体经济制度结构差异主要表现为产权安排及其开放特征，因此传统与新型农村集体经济的制度结构之比较，不仅需要比较两者的产权属性及其产权安排，还要比较传统与新型农村集体经济面对发生巨大变化的宏观经济社会环境选择的产权实现形式等。

（三）传统与新型农村集体经济的行为特征

集体经济组织的行为特征主要分为内部行为特征和外部行为特征。从内部行为特征看，传统集体经济组织实行了政经合一的治理机制，依靠政府权威性达成集体经济治理。但是，改革开放以来，我国农村市场化深入发展，新型农村集体经济需要建构新型治理机制，包括新型集体经济组织对集体成员的契约机制、激励机制和分配机制，以及面对市场环境的风险机制等。从外部行为特征看，需要深入比较传统与新型农村集体经济面对外部环境的连接形式、产业形态、利益分配机制等。

（四）传统与新型农村集体经济的绩效差异

集体经济是社会主义公有制的重要组成部分。其中，传统集体经济对于消除社会不平等和助力国家建构完整、独立的国民经济体系发挥了重要作用。但是，传统集体经济由于缺乏有效的激励机制，越来越呈现不适应经济社会发展要求的方面。因此，传统与新型农村集体经济的制度比较纳入经济绩效差异的比较，是集体经济制度演化的应有之义。当然，由于新型农村集体经济完成了新型组织塑造，形成了崭新制度结构，以及建立了具有激励约束效应的经济行为，因此其在新时期不仅成为推动产业创新、资源集约利用的重要载体，更成为推动乡村治理和共同富裕的重要基石。需要特别指出的是，本文在进行绩效差异比较的时候，没有将新型农村集体经济的经济绩效进行单列，而是将新型农村集体经济的经济绩效改进，作为集体经济组织主体地位塑造、制度创新安排和激励性经济行为的自然进程，因而将有关新型农村集体经济的绩效改进放在各个部分进行处理，如新型农村集体经济组织“四重角色”功能定位放在功能定位中，将新型集体经济实现形式、“集体经济+”分别置于实现形式和外部对接机制中等。

在此比较框架基础上，本文末尾进行必要的逻辑总结，提出新时期新型农村集体经济治理的核心取向及政策重点。

四、传统与新型农村集体经济的内涵、功能及其成员

集体经济组织形式并不专属于某一特定的社会制度，它是人类最古老的经济形态（贾雷德·戴蒙德，2016）。目前我国《宪法》第八条规定：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”①中华人民共和国宪法，《人民日报》，2018.3.22，第一版。从内涵属性看，新型农村集体经济与传统农村集体经济存在显著的差异。

（一）传统与新型农村集体经济的内涵与功能比较

1.传统农村集体经济的内涵及其功能：为消灭不平等和支持国家工业化提供制度基础

传统农村集体经济组织脱胎于农业合作化运动，此后经历人民公社化运动，农民在互助组、初级社阶段自有的生产资料被无偿化为集体所有。因此，传统农村集体经济以农村村社为组织载体，以生产资料集体所有制为基础，实行统一的生产经营，在分配形式上由集体统一分配。传统集体经济体制下，由于生产资料为集体所有，单一的集体成员不可独立行使生产资料占有、使用、收益和处分权，也不能在退出时分割集体所有的资产。

从功能上看，传统农村集体经济经由生产资料集体所有，产品统一上缴、统一分配，单一集体成员个体不再享有集体产权的剩余索取权（Residual Claim），因而经由集体产权设计实现劳动者收入公平，实现集体成员间同质化，消除了土地兼并和土地集中的制度基础，消除社会不平等的制度根源。

从村域范围看，集体经济组织的集体产权设计，有利于实现村级社会成本内在化，便于统一推进村集体基础设施建设，以及统筹开发村域资源要素，达成农村社会公共服务的有效供给。实际上，传统体制时代集体产权设计形成的集体成员的动员机制，为改革开放前中国乡村社会遗存了大量的农业基础设施，为推行家庭联产承包责任制提供了基础性保障。

从国家层面看，在当时历史环境中，集体所有权有利于国家通过“统购统销”制度设计，提取农民及集体的产业剩余并为中国工业化实现资本积累。1953年，周恩来指出：“‘一五’计划的基本任务，首先是集中力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化发展基础。①周恩来选集（下卷），北京：人民出版社，1984年，第109页。”新中国建国后快速铺开的工业化引致城镇人口快速增长，为新生政权提供工业化要素支撑的责任，历史性地落在中国农业和农民身上。在传统体制向市场化体制转轨期间，集体经济组织内部的集体产权设计，还有利于以更低廉的要素价格为中国工业化和城市化提供要素支撑。

为了获得工农产品的价格“剪刀差”，国家历史性地选择了统购统销和集体经济制度，并配套实行人民公社制度，实行政社合一的农村政治经济制度。这种政社合一的组织设计，可以看作政府无限责任在农村基层的延伸，不仅承担基层政府公共服务职能，还承担经济发展职责，为农村提供公共产品。当然，随着时间的推移，如上文所述，这种制度造成低廉价格从农产品转向农村土地等要素资源，进一步造成了较大的集体损失。

2.新型农村集体经济的内涵及其功能：四重角色功能服务于新发展格局及乡村治理创新

新型农村集体经济以合理界定产权为前提，通过劳动者出资入股的形式，将劳动者的生产资料集中起来实行统一生产经营的经济形态。新型农村集体经济的组织形态往往以股份合作社为组织载体。一般地，新型农村集体经济组织与农村基层政权、农村自治组织（村委会）已经形成了较严格的组织界限。其中，村党组织作为党的基层组织，宣传贯彻党的路线和方针政策，讨论本村重大事项，发展基层党建；村民委员会作为基层自治组织，负责本村的公共事务及公益事业，调解民间纠纷，协助维护本村社会治安。

新时期，农村社区集体经济组织作为典型的公有制实现形式，在集体资产管理与经营方面具有不可替代性。特别地，在城乡二元结构背景下，由于农村公共服务缺位，农村集体经济弥补了城乡公共品供给不足（张忠根、李华敏，2007）。从笔者对渝、黔等地开展的“资源变资产、资金变股金、农民变股东”农村“三变”改革考察情况看，新型农村集体经济的充分发展，至少在支持新时期农村创新发展，推动农村实现新发展格局，发挥了几个层面的制度效应：优化乡村资源组合方式，实现乡村资源包括生态资源创新利用，促进乡村产业升级；建构涵盖农户、集体和市场化主体的包容共享的利益分配机制，促进农户收入多元化，形成显著的财富效应；促进集体能力提升，增强集体感召力，显著改善乡村治理机制；推动集体产权开放性变革，引导现代要素回流乡村等。

从内涵看，新型农村集体经济组织已经演化为单纯经济组织，逐步扮演四重角色：一是农村资产管理人，确保集体资产保值增值，这是新型农村集体经济组织义不容辞的责任；二是集体资产收益人，依法依规取得集体资产的收益。新型农村集体经济组织在与不同的合作主体的市场化合作中，有获得收益的权利；三是集体收益分配人，确保公平、公正、透明地分配好集体收益，达成对集体成员的有效激励；四是创新服务供给者，为社区居民提供公共品服务及为外来投资者提供创新服务等。

（二）传统与新型农村集体经济组织的成员资格及其获得

谁是集体经济成员？传统和新型农村集体经济成员及其资格获得有些许不同。

1.集体经济成员资格的获得：天然取得和成员众意

一般而言，集体所有制经济组织具有典型的社区性特征，因此集体经济成员的获得不可避免地与集体相互关联的社区相联系。即，本集体出生人口天然获得集体成员资格。然而，除天然取得外，集体成员资格还可以协商取得：集体成员在章程规范外，若未明确遵循集体决议的以村社传统和成员众意为基础（陈小君等，2012）。换言之，集体众意被置于集体成员认定的核心地位，甚至公共权力让位于集体众意。即，成员资格的确认属于村民自治的范围，不属于民事诉讼的范围（江晓华，2017），人民法院甚至不对成员资格认定案件进行立案（刘高勇、高圣平，2020）。然而，由于新成员加入可能摊薄原有成员的利益，因此集体众意甚至五花八门，外嫁女成为其中的弱势群体。研究同时表明，成员资格认定严格程度，与经济发展程度呈正相关，经济越发达，成员认定越严格；反之则反（郭继，2012）。

2.传统农村集体经济成员：天然取得、特定对象的成员众意及成员同质性

长期以来，社区户籍和出生成为农村集体经济成员的唯一标准，成员身份与生俱来。在同一个集体组织内部，集体成员是与生俱来的。即，某个集体组织成员，只要父辈是集体成员，这个人不需要其他附加条件，天生就取得了这个集体组织的成员身份，集体成员有获得耕地等生产资料的权利。特定对象因婚姻嫁娶（入赘）、过继形成的人口迁入，则尊重农村习俗，但经由协商众意获得集体成员资格。

基于这种集体成员资格认定，因此传统农村集体成员间具有典型的同质性特征。即，传统集体成长于相同的农村社区，因地缘、亲缘等因素引致成员间相互差异极小，具有类似的心理特征，大多数情况下集体内部没有不同的声音，因而较容易达成集体共识。但是，如果缺乏有效监督约束，这种成员同质性也可能形成少数人对集体组织的内部控制，增加传统集体经济的潜在治理风险。

3.新型农村集体经济成员资格：正式成员、合作成员及其权利异质性

新型农村集体经济的成员资格，除了如传统农村集体经济组织因社区地缘特征天然取得正式成员资格外，还考虑到集体经济组织的财产积累历史过程性特点，对于原为集体经济成员、但在特定时点已经农转非的人员保留“合作成员”资格。但是，许多地区如珠三角地区对“正式成员”和“合作成员”明确了不同的权利，如正式成员拥有集体经济组织的治理权和财产权，正式成员可以当选集体经济组织理事会成员，以及在集体成员大会上行使投票表决权，并获得集体经济组织财产分红。但是，合作成员并不拥有表决权，只按股份享有财产权，形成了“集体成员”间典型的异质性特征。即，区分了正式成员和合作成员享有不一样的治权和财产权，组织权利出现了分化。

新时期，为了适应市场强化趋势，吸引各类资本、新型要素参与新型农村集体经济，构建权利结构多元化的新型集体经济组织，也往往授予利益相关者“合作成员”资格。根据笔者调研，近年来在集体经济量化确权支持下，一些地区将集体成员和集体成员分红权进行区分，如重庆沙坪坝区区分农村户籍年份，按照“农村户籍存续年份”确定集体成员股东。即，将集体成员和集体成员分红权区分开，集体成员拥有分红权和集体经济组织的治权，因为农转非转变为城镇户口的原村民只享有按照农村户籍存续年份享有相应分红权。

特别地，从调研实际看，全国不少地区在新型农村集体经济成员确认中，实行一户一股，因此家庭成员中未参加集体经济股份合作社的成员，不同时取得集体组织成员身份，但是集体成员资格可以在家庭内部继承。

五、传统与新型农村集体经济组织属性及其法人特征

农村集体经济组织的法律地位是什么？新发展阶段，要完善农村集体经济的法律法规，明确其基本权利与法人地位，使其依法享有市场权利并履行市场义务。

（一）传统集体经济组织属性及其法人特征：政经合一组织属性

一般而言，传统集体经济的组织形态，到高级社阶段已经取得了完整的集体经济组织形态，即不再实行互助组阶段的生产资料个人所有、生产阶段相互协作，并取消了初级社阶段生产资料按股所有和按股分红的分配机制，全面实行生产资料、生产过程和产品分配集体化。

到了人民公社阶段，农村集体经济组织全面实行政社合一、村社合一。从法人特征看，人民公社不仅是农村集体经济组织，还是农村基层政权机关，集政治、经济和社会管理多重功能于一体。即，人民公社不仅组织农村经济再生产，而且全面履行农村基层政治、文化、教育、医疗和社会管理职能，人民公社本质上成为乡村社会人们生产生活共同体，契合马克思主义经典理论的集体经济要义。

不可否认，在政经合一背景下，人民公社因其同时为基层政权机构，事实上具有法人地位；按照“队为基础、三级所有”农村集体经济组织模式，村社两级集体组织事实上并不具有法人地位，但是有时会作为应诉主体对待①农村集体经济组织法人的演变经历了极为复杂的过程，有关该问题的系统讨论可以参阅：李永军，“集体经济组织法人的历史变迁与法律结构”，《比较法研究》，2017年，第4期，第35-52页。。

（二）新型农村集体经济组织属性及其法人特征：单纯市场主体属性及特别法人

塑造新型农村集体经济组织的法人地位，一直是改革开放以来农村集体经济改革发展的中心议题之一。集体经济组织不同于企业法人、非企业法人，应为社团法人、营利法人（肖鹏、葛黎腾，2017）。

一般地，从各地开展的农村集体经济改革试验中，开始推行集体组织与政府间的新型运行体制，新型农村集体经济组织成立股份合作社已经发展演变为单纯的市场经济主体。但是，从组织属性看，农村集体经济股份合作社兼具“人合”与“资合”组织属性特征。即，从集体经济内部成员来看，新型农村集体经济组织载体农村集体经济股份合作社是典型的“人合”组织，但是集体经济股份合作社会以合作社股份作为对价，吸引合作成员带资、带技术和特种资源入股，这时候就已经具有典型的“资合”组织特征了。

然而，进一步明确其法人地位问题，使其享有市场权利，履行市场义务，还要进一步赋能。目前，农业农村部牵头对全国集体经济股份合作社进行统一登记赋码，再联合税务、银行和公安等部门分别为其开具税号、银行账号等，逐步实行制度赋能，使其成为具有法律行为能力的市场经营主体。

在立法层面上，2015年中央1号文件指出“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”。2020年《民法典》正式赋予集体经济组织“特别法人”地位，但是到底“特”在哪里？从新近全国人大常委会发布的《中华人民共和国集体经济组织法（草案）》看，其“特别法人”最大特征在于集体经济组织不可以破产。但是，新型农村集体经济组织可以依法设立或者参与设立公司和农民专业合作社等市场化运营主体。新设立的市场化运营主体依法开展经营活动，享有市场化主体应有的权利，并履行相应义务，以其财产承担相应责任。不过，农村集体经济组织以其出资为限，对其设立或者参与设立的市场主体债务承担有限责任。

六、传统与新型农村集体经济的产权属性及其实现形式

传统与新型农村集体经济在产权安排上，都是社会主义公有制的典型实现形式，但在其实现形式和运营效率上，存在显著制度差异。特别地，人民公社到家庭经营的制度变迁，为农村剩余劳动力由乡转城开启了通道，还埋下开放村庄的伏笔（张露、罗必良，2021）。

（一）传统农村集体经济产权特点及其实现形式：追求“一大二公”、实行“一平二调”和封闭循环

传统的农村集体经济坚持生产资料公有。传统农村集体经济的效率不彰，其主要原因在于其产权缺陷，存在入社者股权缺位、红利分配机制缺乏、法人资格缺失的缺陷。

从集体产权形成过程看，集体产权形成是渐进的过程。互助组在坚持农村集体所有制关系不变前提下，解决了农户生产资料分散与生产过程协作的问题；初级社保持生产资料所有制关系不变，推行农户以生产资料入股，实行集体统一经营，入社社员依法取得劳动报酬并按股分红；高级社取消了按股分红分配方式，农户将生产资料都交给集体，在生产资料、生产过程和产品分配等方面全面集体化。到了人民公社阶段，一般将农户的自留地，以及其他个人财产一律收归人民公社所有，人们在公社大食堂生活，并实行“一大二公”①“一大二公”：第一，人民公社规模大；第二，人民公社公有化程度高。的生产组织方式和“一平二调”②“平”指由国家或人民公社无偿抽调各级集体经济组织的土地、资金、农具、产品以及社员的个人财物，实行贫富拉平，平均分配；“调”指无偿地调用生产队的劳动力。的分配方式。

因此，到了高级社和人民公社发展阶段，传统农村集体经济组织的产权特点实际上否定私人产权，其产权特质是封闭的、静止的，同时否定等价交换和市场规律，国家或人民公社可以无偿抽调各级集体经济组织的土地、资金、农具、产品以及社员的个人财物，实行贫富拉平，平均分配。

从实现形式看，传统农村集体经济从最初的互助组发展到初级社，再到高级社以及人民公社，其发展脉络充分体现“一大二公”，强调“越大越公、越公越纯”，其实现形式是排他的、单一的，一般只有纯粹集体经济单一形式。

（二）新型农村集体经济产权特点及其实现形式：产权明晰化和产权开放性

改革开放以后，我国继续坚持农村集体土地所有制，这是党的农村政策的基石，也是新型农村集体经济形成的重要条件。新时期以来，全国各地在新型农村集体经济的改革探索中，新型农村集体经济实行生产资料为成员个人所有，当然会以某种形式如按股集中后，由集体经济组织实行集中经营。当成员退出集体后，其物权可以退出或者转由其他方式处理其入股的资产，如有偿转让等。

除了产权清晰外，新型集体经济成员在集体产权的占比获得份额分红，消除了传统集体产权的集体成员无收益索取权的诟病，因而为建立激励机制奠定了制度基础。而且，由于新型集体经济的集体产权开放性特征，促使新型集体经济组织可以以集体产权为枢纽，与市场化主体通过参股、控股或者集体经济组织独立持股组建新的市场化经营主体，形成新型农村集体经济不同实现形式。新型集体经济组织形成的以“农户-农户”的横向结构和“农村集体组织+公司”的纵向结构，对于扩大产业规模、抵御市场风险成效显著（薛继亮，2012）。

考虑到各地方社会经济条件显著不同，新型农村集体产权制度可以遵循经济发达程度梯次展开，并探索不同的产权组织形式（张占耕，2016）。在实践案例上，成都组建了“村企农合一”的专业合作社并发展产业为集体经济创收，弥补国家政策对农村集体经济支持不足的缺陷（陈超儒等，2010）。

（三）集体产权开放性基础上新型农村集体经济的实现形式

在产权开放基础上，新型农村集体经济的实现形式丰富和立体起来。从全国来看，逐渐形成了以下几种主流的实现形式：

1.统分结合，双层经营

在村集体统筹下，村集体成员将耕地重新流转给村集体股份合作社，村集体股份合作社对全村耕地统一整治，并按照现代农业适度规模经营要求，把整治后的耕地划分为若干标准化作业模块向种田能手集中，并按照事先商定的分配秩序实行有效激励，形成新时期”统分结合、双层经营”的集体经济新形式。目前，重庆市开州区临江镇福德村的集体柑橘产业发展实行这种模式。福德村村民上下一心，在新时期集体经济发展中展现了宝贵的改革精神。

2.集体决策，委托经营

面对农业生产中的抛荒压力，一些地方将农户耕地再次流转集中起来，形成村集体成员对村集体的一级委托，然后由集体集合大多数村集体成员意见确定种植什么和种植多少？同时，村集体设定年度生产目标，并据此目标面向以村集体成员、农业科技人员、返乡创业人员和大中专毕业生为中心的农业职业经理人发包，形成村集体对农业职业经理人的委托经营，实现了农村资源的集约创新利用，又促进了新型农村集体经济发展，更在有效激励下促进创新人才的回流，形成新时代农村能力市场。目前，四川崇州农业职业经理人即实行集体委托经营模式，农业职业经理人完成约定目标后，可以获得超额报酬。

3.混合所有，市场运营

随着农村集体产权开放性改革向纵深推进，农村集体资产价值评估机制也逐渐清晰，直接催生了一些地方农村集体经济组织与社会资本和其他资本组建涵盖集体、农户、社会资本和其他资本于一体的混合所有制运营实体，新的市场化运营实体面向市场开展生产经营服务，在分配秩序上实现“农户的归农户、集体的归集体、资本的归资本”。目前，重庆市万州区太安镇凤凰社区的自来水公司即采取村集体控股、其他资本参股的集体经济发展样式。

4.股权合作，保底分红

随着新型农村集体经济蔚然成风，村集体纷纷以村集体资源和资产充当股份份额，与市场化主体组建新的市场化运营主体，集体资产享受保底分红和超额分红的分配保障。当新市场化主体年度经营状况一般，村集体即享受约定的保底分红；若新市场化主体达到了约定的超额分红营业额，村集体即有权要求获得进一步的超额分红。目前，秦岭腹心地带的一些村集体、重庆市城口县岚天乡岚溪村集体在发展森林康养产业时，即采纳了这种村集体经济实现机制。

5.集体资产，租赁经营

这种集体经济实现机制在珠三角极为普遍，村集体按照约定的租赁价格将村集体资产租赁给需求方，需求方自主开展生产经营活动。如广州地区大部分城中村将村集体的物业资产租赁给相关企业作为工厂厂房和办公用房，深圳一些城中村集体将村集体资金集中起来兴建写字楼、菜市场等，并租赁给需求方。这种集体经济实现机制比较简单，但是需要防范超低价格、超长期限的租赁合约，以促进集体经济可持续发展。

七、传统与新型农村集体经济的外部对接机制及其治理体系

农村集体经济不能离开所处的发展环境，实现与外部市场对接需要建立规范的内部治理体系。

（一）传统农村集体经济与外部的连接机制及其治理体系：通过集体成员与集体间的无限匹配建构政经合一治理机制

由于传统农村集体经济其产权是封闭的，并否认等价交换和价值规律，因此实际上缺乏与外部的对接机制。传统体制下，农村集体经济组织生产什么、生产多少，均由指令性计划决定。除了集体成员满足劳动力再生产及预留集体组织“三提五统”的利益分配外，集体经济组织生产产品均上缴国家，集体经济的生产计划和产品处置均不与外部市场对接。而且，传统体制下，集体经济并没有对外投资权，在投资环节不与其他所有制经济成分产生经济关联。

从治理机制看，传统集体经济组织往往通过集体成员与集体组织间的无限匹配性，建构起了政经合一的治理机制。然而，传统农村集体经济受内部人控制现象普遍，其经营决策少数干部说了算，普遍存在内部人控制的现象。集体经济组织受到内部人控制的主要原因在于“委托代理”制度不完善：在传统农村集体经济运行体制下，由于政经合一的体制结构，集体行动的逻辑基于政权动员，而非基于集体行动的表达，因此很难形成科学合理的集体成员对管理层的有效委托。

在分配机制上，传统的集体经济的劳动成果实行无差别的统一分配。所谓无差别分配，是指进行分配时，不区分成员的劳动贡献多少，而是按照男女老幼进行无差别的平均分配。因而，中国经济学界怀疑这种无差别分配可能成为中国20世纪60年代、70年代人口爆炸性增长的制度基础。

（二）新型农村集体经济与外部连接机制及其治理体系：集体成员与集体组织间的有限匹配形成单纯的经济治理机制

新型农村集体经济组织与传统农村集体经济组织存在明显的制度差异，其与劳动者之间的匹配是有限的，而非是无限的。正是通过这种有限的匹配性，积极构建起集体成员和集体组织间的单向经济关联，并达成了促进新型农村集体经济发展的多种创新性组织形态。

在兼顾集体、农户和市场化主体利益机制带动下，新型农村集体经济组建涵盖三者利益结构的混合所有制市场运营主体，形成了新型农村集体经济与外部市场的新型连接机制。以笔者考察渝、黔等地“三变”改革的制度经验看，这种连接机制具有几个显著特点：一是多层次性，即在坚持农户家庭经营基础上，农村集体经济组织以集体资源为基础，与新型农业经营主体等市场化主体形成了不同类型的新产业单元；二是开放性，新型农村集体组织的载体、农村集体股份合作社面向符合条件的社区内外的市场化主体开放产权合作，形成开放性经营体系；三是市场化，新型农村集体经济与不同类型市场化主体的合作机制尊重市场机制，吸纳社会资本、技术等向乡村回流，既增强农村经济活力，又推动乡村气候、环境等资源创新利用；四是共享性，通过建构资源共享、利益共享的经济机制，农户、集体、市场化主体宏观利益均沾。

在治理机制上，新型农村集体经济组建的集体经济股份合作社，事实上形成有效的“委托代理”机制，而且很多集体经济组织形成了“双重委托代理”机制。其中，第一重“委托代理”机制是集体成员对集体组织管理层的委托；第二重“委托代理”机制，是集体经济组织在外部市场化主体组成混合所有制经营主体时，由集体经济股份合作社设定目标，约定外部市场化主体届时履约目标，同时确保经营过程符合国家规定，比如杜绝耕地非农化，确保集体资源可持续利用等目标。

新型农村集体经济的发展，并不否认家庭经营，而是谋求新时期实现集体统一经营和家庭经营的有机统一。一般地，农业生产决策往往以家庭为单元展开，但是在统防统治、流通环节等农业社会化服务等方面，则实行集中统一。

在分配机制上，新型农村集体经济的收益分配，往往按照集体成员入社时缴纳的股份份额进行分配，或者按照其他实际贡献量进行分配。这种分配机制与传统农村集体经济无差别分配存在明显不同，有利于建立面向集体成员的有效激励机制。

（三）“集体经济+”成为新型农村集体经济外部市场连接机制重要形式

近年来，全国各地纷纷推行新型农村集体经济组织“集体经济+”，开启与外部市场的对接机制。择其要者，以下几种市场连接机制较为成熟：

1.“集体经济+产业发展”

产业兴旺是乡村振兴的基础，更是农村集体经济发展的重要依托。一些村集体以地域特色产业为基础，将村民土地向村集体流转集中，形成村民对村集体的委托代理机制，村集体再经由委托代理形式，形成向农村能人市场的集中。如，四川崇州依托“农业经理人”制度，由村集体聘请农业职业经理人，对村集体产业进行统一生产经营，职业经理人按照约定获得报酬激励；重庆市开州区福德村将全村土地集中，打破农户承包地界限进行统一土地整治，并划分为33 个柑橘生产单元，由村集体聘请本村能人进行生产管护，形成了新时期“统分结合、双层经营”的柑橘产业发展格局。

2.“集体经济+创意服务”

乡村是人类精神原乡的重要载体。在集体经济发展中，一些地方注重充分发挥农业底色、农业文化遗存等乡村集体资源，积极发展“集体经济+创意服务”。重庆沙坪坝区丰文街道三河村地处重庆大学城边缘，村里有一座废弃的旧窑，矗立窑边，山下的重庆大学城触手可及。一次偶然的机会，重庆大学建筑学院教授去村里田野调查，指导将旧窑复活，并塑造成为手作、文创产品重要场所，逐渐发展成为重庆主城周边慢城生活样态，渐渐形成“农户+集体+市场创意主体”的集体经济发展模式。同时，村集体还可以利用域内的生态资源和文化资源，积极与各种主题服务机构发展婚纱摄影等。

3.“集体经济+康养融合”

乡村生态秀美，水清云淡，一直是心灵休憩和身心康养的理想之地。在集体经济发展过程中，村集体可以充分利用这些独特气候资源、生态资源以及产品资源等，积极发展“集体经济+康养融合”的集体经济样式。当然，村集体积极发展“集体经济+康养融合”，需要配套完善社区服务体系，同时吸纳专业化康养机构实现成熟的康养服务体系的供给，才能真正形成靠山吃山、靠水吃水的集体经济康养产业，实现一二三产业融合发展，推动乡村生态价值向经济价值的有效转化。

4.“集体经济+物业服务”

东南沿海地区尤其是珠三角地区，以及中西部地区一些大城市周边地区，其农村集体经济发展较早，积累较厚，形成了较为丰厚的物业资产，推动物业直接出租，藉此发展“集体经济+物业服务”的集体经济形态，并以此促进一二三产业融合发展。新时期，一些村集体抱团发展，将村集体发展资金捆绑使用，在异地积极发展村集体“飞地物业”，推动了“集体经济+物业服务”创新发展。

5.“集体经济+资产运营”

在经济相对发达的地区，农村市场深化进程快，集体资产积累较为丰厚。新时代，这些地区村集体经济创新发展，十分注重资产运营。比如深圳一些村集体，积极成立由村集体经济控股的基金管理公司，同时联合股权基金积极参与政府引导基金，通过创投积极介入集体资产运营①据《南方周末》报道，2017 年，南岭股份合作公司成立了广东省首家村集体经济控股的基金管理公司——南岭股权投资基金管理有限公司（下称“南岭基金”）；南岭股份合作公司随后又联合江苏的光缆企业亨通集团，以及政府引导基金，成立了深圳首只村集体产业投资基金。参见：吴超、卢楠，“从房东到股东，深圳村集体闯入创投”，《南方周末》，2023年5月11日。。当前，一些村集体也在集体产权开放性基础上，积极创新社会资本对价入股的方式，形成社会资本和集体资产相容发展的混合所有制市场运行主体，集体同时提供物业等服务，推动新型农村集体经济创新发展。

八、小结：兼谈新时代新型农村集体经济治理取向

显然，传统农村集体经济与新型农村集体经济呈现显著的制度差异。新时期，摒弃传统农村集体经济发展的诟病，需要围绕产权改革、组织创新、开放式经营和分配创新等重点环节加大改革力度，形成“产权结构清晰、组织架构科学、经营方式稳健和分配合理”②资料来源：中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见，中华人民共和国中央人民政府网站，https://www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm。的新型农村集体经济发展框架，促进新型农村集体经济创新发展。

（一）科学界定新型农村集体经济组织社会企业的组织属性定位

新型农村集体经济组织已经由传统集体经济组织的政社合一转型为单纯的经济组织，集农村资产管理人和收益人、创新服务供给者和集体收益分配人等多重角色于一体，在促进农民收入多元化、推进乡村组织振兴和社区公共服务供给中扮演特别角色。因此，新型农村集体经济组织首先是逐利性组织，并为新时代农村共同富裕提供制度保障。然而，即使在当前城乡融合发展背景下，我国也并没有无差别的城乡一体的公共服务供给机制，其中具有农村社区俱乐部属性的公共服务，往往要通过新型集体经济组织有效的收入能力才能实现。从目前珠三角地区集体经济发展经验看，集体组织在人居环境建设、社区管理、疫情防控等方面发挥了重要作用，而且其供给成本由集体组织承担。因此，在促进农村共同富裕和实现社区俱乐部产品有效供给的双重约束下，新型农村集体经济组织作为新型市场主体，应该与一般意义的企业具有本质区别，具有社会企业属性。同时，若承认集体经济组织为社会企业，即要允许村集体因承担如安全保障、合作医疗等公共服务支出费用在税前扣除，切实解决集体经济组织的负担，为新型农村集体经济组织行稳致远提供制度赋能。

（二）支持新型农村集体经济产权开放性探索，加快集体经济经营创新

随着我国全面建成了小康社会，开启迈向社会主义现代化国家建设新征程，全国农村经济社会环境与传统时代相比，农村人口结构、市场深化程度及其社会理念，都发生了深刻变化，固守传统的集体经济产权模式显然不合时宜。新时期以来，旨在提高集体产权开放性和集体经济发展活力的集体产权多种改革探索，对推动集体经济经营创新，以及促进集体经济发展起到了重要推动作用。例如，集体经济在与外部市场对接中组建的混合所有制主体，形成新的乡村发展业态，以及创新性利益联结机制，极大增强了集体经济发展活力。因而，推进新时期集体经济发展，有必要立足中央精神和农村社会经济环境变化，在建立清晰产权结构基础上，通过创新性产权设计，探索资本、技术和现代人力资本等新型要素与集体经济股权的对价机制，进一步丰富和完善集体所有制实现形式，加快集体经济经营创新和稳健经营，持续提升集体产权效率。当前，要以促进农村集体产权开放性探索为契机，积极推进农村资源利用方式创新，支持新型集体经济组织以集体拥有的林场、土地等资源性资产，以及闲置房屋、设备等经营性资产作为出资，引导和吸引农民自愿投入土地经营权，社区外经济主体投入资金、技术等现代要素，形成集体经济经营创新，带领农民走向合作与联合。

（三）实现新型农村集体经济组织能力建设和环境优化双轮驱动

新型集体经济组织是历史演化的产物，同时是时代的产物。换言之，新型农村集体经济作为特定的市场经营主体，其存续和发展离不开特定的社会经济环境。因此，与其他组织类似，能力建设和环境优化同样是新型农村集体经济面临的重要命题，才能让其在成为平等的市场主体之际，真正直面市场化风险挑战。然而，实践中许多村集体均反映缺乏高水平职业经理人，集体经济组织呈现能力不足的风险。为了稳步增强集体组织的市场竞争力，可以在集体经济组织内部预留股份，吸引乡村能人和特别要素拥有者加盟集体经济组织，为其特别贡献预留激励空间。但是，从目前看，乡村能人汇聚机制面临一些制度性障碍，同时现有培训体系又不能契合市场要求，引致集体经济组织管理团队市场创新和经营创新的能力不足。为此，要以促进新型农村集体经济能力提升为核心，推进创新性产权设计，加大特殊能力和贡献的收益分配机制改革，吸引返乡大学生、返乡创业人员和复员军人等重点群体，共同推进新型农村集体经济发展。不仅如此，农业和农村公共投入方式，也需要因应新型农村集体经济发展需求做出重大变革：不仅塑造和培养集体经济市场化能力，而且逐步优化集体经济发展环境。当前来看，在促进集体产权开放性改革进程中，支持集体经济能力建设和优化发展环境，还应该加大公共政策支持力度，重点从基础设施、要素赋能、税收优惠、公共服务、培训体系等方面加大改革、支持的力度，推动集体经济创新发展。特别地，针对当前新型农村集体经济发展的现实问题，以激活农村要素资源为依归，积极推进农村金融创新。积极探索建立农村集体经济改革引导基金，吸引社会资本投入农村集体经济改革。

（四）建立新型农村集体经济开放式经营“双重委托代理”机制，完善农村混合所有制治理机制

新型农村集体经济组织成为单纯的经济组织，成为市场竞争主体，并通过参股、控股等股份联营形式，形成联结外部市场的开放式经营机制。这就要求在新型农村集体经济组织的主体塑造过程中，形成规范的“委托代理”经营机制。为此，首先要规范新型农村集体经济组织内部的“委托代理”机制，即集体成员对集体经济股份合作社的“委托代理”。集体成员对集体经济组织管理层的委托，需要加快完善新型农村集体经济组织集体经济股份合作社的组织架构，持续推进新型农村集体经济的组织创新和规范运行。建立集体经济股份合作社重大事项报告制度，形成资产收益、财务公开、红利分配等重大事项的报告制度，形成重大事项议决机制等，逐步规范集体经济组织科学运行。

同样重要地，建立集体经济组织对市场化管理创新团队的再“委托代理”机制。并且，要以新型农村集体经济产权开放性探索和丰富集体经济实现形式为契机，逐步建立涵盖农户、集体和市场化主体于一体的农村混合所有制治理机制，引导各方力量汇入新时代农村集体经济发展洪流。在混合所有制具体形式上，可以积极探索通过参股、控股、联营、共享等多种形式，推行混合所有制经营发展壮大，促进集体经济发展壮大。要优化完善农村混合所有制的分配机制，形成兼顾农户、集体和市场化主体的包容性分配机制，实现“农户的归农户、集体的归集体、市场的归市场”新型分配格局。特别地，要引导集体成员树立市场化契约机制。同时，要强化对市场化主体的监管机制，对其经营能力和潜在道德风险进行科学识别，杜绝耕地资源非农化，促进集体资源可持续利用，杜绝参与主体对集体资源的掠夺性开发利用。

（五）构建新型农村集体经济经营风险的隔离机制

新型农村集体通过产权开放性改革积极探索实现形式，并建立了卓有成效的外部市场连接机制，与社会资本和其他资本一起逐鹿市场。但是，只要是市场竞争和市场经营，不可避免地形成市场风险。更进一步讲，新型农村集体经济在参与市场竞争中面临潜在的破产风险。然而，《中华人民共和国民法典》赋予新型农村集体经济“特别法人”地位，以及正在酝酿出台《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》将不允许在村集体“特别法人”中引入破产机制。这就要求建立村集体参与市场竞争的破产隔离机制。以目前的改革经验看，村集体成立单独的集体经济股份合作社后，应当以相关集体资源使用权和集体资产为股份份额，并与其他社会资本组建新的运营实体后，若新的市场运营实体最终要进行破产清算，村集体仅以集体经济股份合作社有限的集体资产进入破产清算程序，进而承担有限责任，而不以村集体经济股份合作社的其他资产承担无限责任。同时，集体资源的使用可以设置使用期限，若事先约定的使用期限届满，集体经济组织有权收回集体资产使用权，以实现村集体与市场化经营潜在破产风险的隔离。