推动社会保障与人口协同高质量发展

■文／袁涛

当前，我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势。2023 年5 月5 日，二十届中央财经委员会第一次会议提出，要着眼强国建设、民族复兴的战略安排，完善新时代人口发展战略，认识、适应、引领人口发展新常态，着力提高人口整体素质，努力保持适度生育水平和人口规模，加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，以人口高质量发展支撑中国式现代化。社会保障与人口发展紧密相关，一方面要分析人口发展新形势对社会保障的影响，推进社保制度改革，另一方面要充分发挥社会保障的支撑作用，助力人口高质量发展。

少子化、老龄化对社会保障的挑战

当今中国正经历百年人口巨变，少子化、老龄化成为未来我国必须长期面对的基本国情。尽管少子化、老龄化常与社会文明富裕相伴，并被认为是人类文明进步的必然过程，但难以避免给医疗、养老等社会保障带来巨大压力。客观评判少子化、老龄化对社会保障的不利影响，是进一步完善新时期我国人口政策与社会保障制度，协同二者共同实现高质量发展的前提。

从筹资看，快速跃进的老龄化会持续加重政府财政压力以及企业和人民群众的参保缴费负担；从待遇上看，少子化、老龄化会影响人们对未来生活的预期，增加健康、医疗等卫生费用支出；从社保基金可持续性来看，少子化、老龄化会对养老、医疗等社会保障制度的财务可持续性带来严重威胁；从管理服务上看，少子化、老龄化社会的社会保障管理服务需求将更加复杂，迫切需要更为精细化、人性化的管理服务手段。

具体来说，少子化、老龄化对社会保障的挑战主要表现在以下几个方面。

加重医疗负担。“一老一小”群体是医疗资源消耗的主体，少子化、老龄化将会显著加重卫生筹资负担以及医疗费用负担。有研究报告测算，未来30 年，我国卫生总费用将呈快速增长趋势，预计未来我国医疗卫生总费用年均增速将高于同期国内生产总值（GDP）增长。到本世纪中叶，我国医疗卫生总费用占GDP 的比重，将有可能比现在翻一番。

从筹资结构看，目前我国政府、社会、个人三方主体在卫生筹资上的负担比例大概为3∶4∶3，《“十四五”全民医疗保障规划》提出了要将个人卫生支出占卫生总费用的比例从2020 年的27.7%降到2025 年的27%，个人医疗费用负担的进一步降低，势必会进一步加大财政和医保筹资负担。未来在人民群众医疗负担的“相对”减轻和医疗总费用的“绝对”增长背景下，需要加强公共卫生投入，降低疾病发病率，阻止疾病年轻化、重症化，实现健康老龄化将面临艰巨的挑战。

加重养老负担。少子化、老龄化会加重养老负担以及代际之间的不平衡。假定人均养老金替代率水平保持在60%不变，在不增加财政等其他负担的情况下，养老保险制度抚养比（参保在职职工与离退休人员人数之比）每上升1%，会导致人均养老保险缴费负担上升0.6个百分点。上世纪90 年代，我国养老保险制度抚养比为5∶1，2021 年年底下降至 2.63∶1。未来在人口老龄化加速的影响下，如现有退休年龄政策不变，2035年我国养老保险制度抚养比可能降至1.5∶1 以下，2050 年可能降至1.3∶1 以下。在待遇刚性增长的情况下，企业、个人或政府等责任主体的负担会加重，并导致养老代际负担不均衡。

目前，我国养老保险制度采取统账结合模式，基金实行部分积累制以应对人口老龄化高峰之需。《2022 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，城镇职工基本养老保险参保人数为5.03 亿人，基金收入6.89 万亿元，支出6.31 万亿元，累计结余6.99 万亿元，分别占GDP的比重为5.69%、5.21%、5.78%。《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告(2021 年度)》显示，2021 年年末，全国社会保障储备基金资产规模达3.02万亿元，占GDP 的2.6%。因老龄化加剧，预期未来需要更多的养老财富储备。

加重财政支出风险。少子化、老龄化是政府加大民生保障投入的主要推手。2000 年—2021 年，政府财政对社会保障和就业支出的金额从1517.57 亿元增长至3.39 万亿元，增长了22.3 倍。其中，财政对社会保险的补助占社会保险费收入的24.04%，占财政总支出比重的13.75%。因政府财政对养老保险基金承担兜底责任，在待遇刚性增长的前提下，未来财政对社会保险的补贴规模也将持续增长。从财政的民生公共支出结构看，财政强制性支出责任的不断扩大，可能挤占服务类供给，导致家庭保障、特殊弱势群体保护等项目支出不足。我国老龄化高峰尚未到来，养老和健康保障支出的比重已经很高，未来调整和优化民生支出结构的压力较大。

根据人口发展变化规律满足不同社会保障需求

人口是社会保障发展的基础变量，社会保障与人口发展紧密相关。一方面，人口的规模、结构和空间分布，从根本上影响和决定着社会保障的供需关系；另一方面，社会保障作为人民生活的安全网、社会运行的稳定器，其本身是人口高质量发展的重要内容。因此，需根据新的人口发展变化规律，满足城乡不同层次人群的多样化社会保障需求，调整完善社会保障发展策略。

适应人口发展变化规律，转变社会保障增长方式。进入人口负增长时代，首先需及时转变以往靠人口增长带动社保扩面增长的惯性思维，推动社会保障向结构优化的内涵式增长方式转变。应坚持破除不适应人口发展变化的户籍制度限制、正规就业限制以及城乡分割、区域分割的制度安排，根据经济收入、个人财产、资产等因素，统筹创新社会保障筹资计划。职工板块，应大力推进以新业态从业人员、灵活就业人员等为重点，适应人口流动、城镇化和就业方式向多样化转变的社会保障扩面需求；居民板块，应以覆盖常住人口为目标，调整社会保障筹资机制与财政配资责任，坚持制度吸引力与强制力相结合，全面提升居民参保的水平，夯实社会保障的人口基础。

协同人口发展结构特征，提升社会保障供给能力。加强“一老一小”的社会保障是当务之急。从社会总抚养比来看，未来10 年，因我国少子化、老龄化传递到劳动力市场有一个时间滞后期，到2035 年左右，我国社会总抚养比仍低于世界平均水平，仍处于相对有利的发展阶段，这也是着力推进我国社会保障高质量发展的关键时期。需持续加大人力资源开发力度，提升全民就业质量，提升社会保障高质量发展的供给能力。

顺应人口发展空间分布，优化提升社会保障管理服务水平。未来10 年，受我国劳动力供需“双下降”趋势的影响，预计到2035 年，我国劳动力供给结构有可能从“供大于求”转变为“求大于供”。届时，我国人口的区域竞争有可能更为激烈，区域人口的增减分化问题可能更加凸显。这一过程中，应当警惕和防止社会保障领域的地区福利竞赛，加快推进法定基本社会保障项目的全国统筹，提高制度的公平统一性，促进全国统一人力资源大市场建设。

强化生育保障增强国民财富储备

社会保障具有天然地追求社会公平正义的内在动力，其不可能只是简单的适应人口发展演变。国际实践经验表明，完善的社会保障对养儿防老的生育意愿具有替代作用。反之，我们可以通过健全完善生育社会保障举措，减轻生育负担，提升生育意愿。

强化生育保障制度建设，促进优生优育。树立积极的生育保障理念，实施0—3 岁婴幼儿“强势开端”国家行动计划。从时间、经济、健康或服务保障纬度，构建包括普惠托育、孕产健康、育儿经济支持在内的中国特色生育保障体系。建议整合生育保险、人口家庭福利资金、婴幼儿照顾补贴等，构建家庭保障基金，为完善家庭保障政策体系提供有力支撑，从而助推实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展。

重视家庭保障功能，促进家庭成员共享社会保障权益。针对家庭规模缩小、生育观念和生育行为发生变化、家庭保障功能弱化的现象，在新时代的公共政策中，特别是社会保障制度中，突出家庭的功能。以推动实现家庭友好、职育平衡、生育友好型社会建设为核心，重点围绕“一老一小”家庭社会保障政策支持体系，加强婚育家庭文化建设，促进家庭成员之间互助共济，提升家庭长期发展能力。比如，在医疗保险制度中，增加家庭成员权益共享；在养老保险制度中，推进家庭成员内部代际赡养等创新性改革。

明确多元主体责任，增强国民财富储备。在完善收入诚信体系建设的基础上，提高社会保险缴费的公平性、统一性。根据初次分配的结果，优化税收、社保、家庭资产结构，积极引导更多财富转向养老、健康领域。探索研究全国社保战略储备基金的触发机制和启动条件。在加快推进企业职工养老保险全国统筹，坚持扩大国有资产划转社会保障基金比例的基础上，引导国民财富适应长寿风险，增强养老财富储备。统筹优化土地政策、财税政策、金融政策协同支持社会保障深化改革的力度，明确财税政策对法定基本社会保障的补助责任，积极引导金融政策重点支持补充型社会保障制度，健全完善多层次的社会保障体系，更好地满足国民多样化的社会保障需求。

总之，在人口少子化、老龄化背景下，一方面社会保障须积极适应人口规模、数量和结构变化发展规律，积极促进保障项目、保障水平和服务质量提升；另一方面也应该充分发挥社会保障制度调节国民收入分配的作用，激发家庭、企业和社会等主体发展活力，从更长远的目标，促进人口与社会保障协同高质量发展。■