结构优化：社会保障制度改革的前进方向

■文／蔡泽昊

党的十八大以来，我国社会保障制度建设在体系构建、保障范围、待遇给付、经办服务和实施效果等方面取得举世瞩目的成就。站在新的历史发展阶段，按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》的战略部署，我国社会保障制度应当以结构优化为重要方向，推动实现高质量发展、可持续发展。

结构优化的概念最早应用于工业工程设计，后被借用于组织管理、经济产能等社会科学领域。唯物辩证法关于量变质变规律的观点认为，事物的结构变化是量变的一种表现形式，对于推动事物发展实现质的飞跃具有重要意义。在此意义上，正确认识和扎实推进制度结构优化，是推动我国社会保障制度顺应新时代社会主要矛盾变化的关键。当前，我国社会保障制度的结构性问题主要表现在4 个方面：体系构建、资源配置、责任分担和权益保障。

坚持统一设计，优化体系结构

就体系构建而言，我国已经建成以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度在内，以慈善事业、商业保险等为补充，功能基本完备的社会保障体系。但这一体系仍然存在结构性问题，作为组成要素的各项目、各机制存在短板和弱项。

一方面，服务型给付、补充性保障等领域的政策精细化程度仍有待加强，如各类养老服务、普惠托育服务、慈善事业和商业保险等亟待更具可操作性的导则与指引。另一方面，制度设计的规范性和统一性有待提升，尤其是需要统一行业性、地方性政策。例如，特殊工种提前退休制度所涉及的工种、岗位目录，目前仍参照由原行业主管部门制定的政策文件执行，实践中导致同一工种或岗位的部分劳动者因身份有别，或因企业分属不同行业、不同所有制而无法同等享受权益。此外，一段时间以来，各地曾出台针对农民工、被征地农民和新业态劳动者等特殊群体的社会保险制度，但随着我国社会保障体系步入成熟稳定期，各地各行其是将不利于制度的系统集成、协同高效。

习近平总书记在十九届中央政治局第二十八次集体学习时强调，要坚持制度的统一性和规范性。据此我们应当认识到，新时期优化社会保障体系结构的关键在于进一步强化“全国一盘棋”的顶层设计思维。社会保障待遇是一种国民权益，全国统一规范政策执行是防止这一权益异化为地方利益的重要保障。否则，会造成劳动力流入地的养老金结余和流出地养老金收不抵支，长时间之后形成的各类地方藩篱会阻碍构建全国统一大市场的既定目标，亦阻碍“国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进”新发展格局的形成。现代社会保障制度自诞生以来就发挥着国家治理工具的重要功能，是通过经济保障和服务供给等手段解决社会问题、增进国家认同与集体意识的重要载体。为此，优化制度的结构体系应当始终坚持制度统一性的目标，增强制度设计与执行的规范性。

坚持统筹兼顾，优化资源配置结构

就资源配置而言，历年直接或间接投入到包括社会保障在内的民生福祉领域的资金、服务等资源稳步提升，按照“尽力而为、量力而行”的基本要求持续推动民生改善。2018 年，我国建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，以每年1000 多亿元的规模平抑东中西部地区的养老金收支，是优化社会保障资源配置的良好典范。与此同时，我们应当清醒地认识到资源约束条件与民生福祉发展不平衡不充分之间的结构性矛盾。具体而言，在社会保障资源配置上总体呈现出重城市轻乡村、重体制内轻体制外、重经济保障轻服务保障、重基本保障轻补充保障的结构性问题。

优化资源配置结构至少有3 类可行举措：一是提高资源配置的统筹层级，将分散于多个区县的资源“小盘子”优化为不低于地市级的“大盘子”。在脱贫攻坚目标任务完成之前，笔者曾赴西北地区某煤矿资源富集的地级市调研，该市在当时既有2 个经济百强县，又有8 个贫困县，是我国地区资源禀赋差距大、发展不平衡不充分的一个缩影。提升资源配置的统筹层级是该地区改善民生福祉、扎实推进共同富裕的必由之路。二是以行政区域内常住人口而非户籍人口预筹、划拨资源，实现社会保障各子项目“费随人走”。社会保障及相关公共服务的资源配置应当适应我国人口流动规模大的基本国情，并据此规划养老、医疗、教育、康复等相关基本公共服务设施建设。三是完善社会力量参与民生领域建设的优惠、奖励措施。在已有鼓励措施的基础上，还应当继续加大重大民生项目中公共部门自有资金对社会资金的配比力度，探索建立对普惠型养老托育机构等组织日常运营成本的资助机制。总之，资源配置应当向乡村人口、低收入者、体制外劳动者及灵活就业者倾斜，加大对服务保障的公共投入并撬动市场与社会投入。

坚持科学共建，优化筹资结构

就责任分担而言，各级政府、用人单位、劳动者等多元主体各担其责的格局基本形成，但筹资结构问题仍然非常突出，一些缴费型社会保障项目的筹资机制不尽合理。

一方面，各级政府的社会保险事权与财权亟需明确化、常态化，厘清中央和地方财政对各类社会保险项目补贴的责任边界。统一社会保险费征收管理体制以及全面实现企业职工基本养老保险全国统筹，将为优化央地的责任结构提供良好基础。

另一方面，优化筹资结构不仅事关社会保险制度的可持续发展，更重要的是为社会保险治理新格局打下良好基础。党的十九大报告提出，打造共建、共治、共享的社会治理格局。在社会保险领域则表现为以责任合理共担夯实良性共建，推动劳动者更实质性参与共治和更公平合理共享。具体而言，社会保险筹资结构中个人筹资责任与筹资规则应适时调整。以城乡居民基本医疗保险为例，当前的筹资机制以定额缴费为基本筹资逻辑，意味着无论居民收入的多寡均可以同样的缴费额度参保，并享受几乎同等的报销待遇。实践中，包括税收、公共服务和转移支付在内的多种再分配制度基本上均以“能者多担责”为基本原则，同为再分配制度的社会保险亦不应例外，未来应当探索建立城乡居民两大险种与工资收入、家庭收入等能力指标相挂钩的筹资机制。在城镇职工参加的社会保险中，用人单位与劳动者的筹资比例亦较悬殊。以养老、医疗两大险种为例，来自用人单位的筹资比例均远高于劳动者。责任均衡的筹资结构不仅是公平共享的基本前提，也是实质性参与共治的重要基础。随着社会主义市场经济体制的不断完善，调整用人单位与劳动者的筹资结构正当其时，尤其是当前过于悬殊的筹资比例结构不仅影响制度的健康发展，也对劳动者有效参与社会保险监督管理造成障碍。总之，责任更加均衡的共建是推动社会保险有效共治、公正共享的重要前提。

坚持互助共济，优化权益结构

就权益保障而言，党的十八大以来，我国社会保障事业在优化权益分配格局方面取得许多成就，例如最低生活保障制度不再区分城乡，一体化进程显著加快；城乡居民养老保险制度得以整合统一，机关事业单位养老保险与城镇企业职工养老保险并轨；新业态劳动者、灵活就业人员的权益维护试点工作全面推进。这些都为我国社会保障事业加大再分配力度、强化互助共济功能提供了可靠制度基础。与此同时，我们应当充分认识到，权益保障的结构性差异是一个敏感而复杂的问题，同时受到历史因素、国际宏观环境和国内社会经济环境的影响。为此，应当以缩小差距、促进平等为目标，适时妥善优化当前的权益保障结构。

增进民生福祉、促进社会公平是发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，可以使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。这为我们解决权益保障结构性问题指明了方向。社会保障制度改革应当始终以有利于缩小群体间的财富分配差距为目标，逐步解决权益保障不公的问题。在社会福利领域，从补缺型转向适度普惠型，意味着传统民政福利必将拓展其保障范围，普惠幼儿园、普惠托育机构、社区养老服务机构等面向全体儿童、老人及其家庭的普惠型服务供给，将成为新时期提升社会保障质量的重要施政领域。与此同时，为应对用工形态多样化对传统社会保险运行逻辑的冲击，在通过制度改革消解新业态劳动者参保障碍的同时，还应当以组织化、专业化为抓手，增强各类新业态劳动者的组织化水平和各地各级工会的专业服务能力，以更加灵活有力的服务管理体系适应劳动力市场的新变化，使规模越来越庞大的新业态劳动者参与到社会保障制度的互助共济进程中。8400 万名新业态劳动者通过更加常态化的机制加入社会保障体系，不仅有利于维护自身社会保障权益，也将有利于全体劳动者通过社会保障制度增强抵御职业风险的能力。■