长江流域水生态补偿机制建设研究

潘惠

摘要：为促进长江流域生态环境质量持续向好，聚焦水生态补偿机制建设的核心目标，在明确长江流域主体功能定位的基础上，以及长江流域水生态补偿机制面临生态保护补偿机制理论基础需进一步夯实、市场化多元化补偿长效机制需进一步健全、生态保护补偿政策制度体系需进一步完善、生态补偿资金筹集方式单一等突出问题的背景下，围绕限制与禁止类、修复与治理类、资源开发与建设类不同类型，分类建立了相应的生态补偿机制，包括补偿机制、补偿范围、标准、对象、方式，为推动长江流域水生态补偿机制建设实践提供思路与方法。

关键词：生态环境； 水生态补偿； 补偿机制； 长江流域

中图法分类号：TV213.4

文献标志码：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2023.12.014

文章编号：1006-0081（2023）12-0082-06

0引言

近年来，国家积极推进流域生态保护补偿建设，有关流域生态补偿的政策体系和实践探索渐趋丰富。随着长江大保护等政策实施，长江流域生态环境有所改善，但仍然面临诸多问题，如许多城镇岸边水域遭污染，不少支流污染较为严重，水土流失严重［1］。长江经济带环境污染问题严峻，局部生态系统功能退化，跨区域多要素生态环境问题交织，已成为制约长江经济带迈向高质量发展的瓶颈［2］。为了更好地保护长江流域水生态，亟需建立完善补偿机制，激励上游地区持续努力维护流域的生态环境，为下游地区提供优质的水源，推动流域的经济社会可持续发展，实现经济生态化和生态经济化，避免上下游之间的资源与环境冲突。

全国各地逐步探索建立生态补偿政策制度，探索开展跨省和省内流域生态补偿工作。如新安江、赤水河、密云水库等。从实践经验来看，现行流域生态保护补偿机制不明，理论基础需夯实，补偿标准、补偿基准等关键要素难以确定。流域生态补偿引起了广大学者的关注。陈冠宇等［3］基于外部性理论与外源流框架的横向生态补偿议程设置展开理论对话。庄超等［4］从强化激励功能和促进协同角度，提出回归跨省流域横向生态补偿的激励功能、发挥长江流域协调机制功能、构建符合长江流域资源禀赋特点的补偿基准体系等建议。李亚菲［5］提出，应当设立全流域生态补偿基金，明确补偿主体，规范化确立黄河保护利益评价指标体系，平衡好上下游、左右岸利益关系。杨荣芳等［6］提出，加快流域内的生态补偿立法，建立流域环境综合治理资金分摊制度和专门的管理机构，加强产业结构调整，采取项目支持和异地开发试点等长效补偿机制。學界多从理论层面对流域水生态补偿机制构建的内涵和外延以及构建普适性补偿机制进行探讨和研究。本文以此为研究背景，在深入揭示长江流域水生态补偿机制面临的突出问题基础上，分析流域不同活动特点，分类建立相应的生态补偿机制。

1突出问题

长江流域是跨越东、中、西地域的重要水系，它涵盖了包括青海、西藏、贵州、广西等19个省份，流域面积占据中国总面积近20%，多年平均水资源总量也占据全国水资源总量的36%，长江流域水生态补偿面临着诸多挑战。

1.1水生态保护补偿机制理论基础需进一步夯实

（1） 补偿范围和主客体难以界定。水的流动性及公共物品属性，导致主客体损益关系及补偿范围难以界定，大部分补偿均由政府买单，市场化程度不高，难以持续实施［7］。

（2） 补偿标准测算实际操作难度大。许多研究建议通过评估生态系统的效用，或者考虑由于保护水环境而导致的机会成本来确定补偿标准，但这些方法并未充分反映出生态产品价值和保护成本［8］。由于多种客观原因，实践中计算结果可能会存在巨大偏差，甚至会与实际的财务需求和期望存在较大偏差。当前，为了有效地实现跨省横向生态保护补偿，补偿双方应当积极协商，以便确定合理的补偿标准，同时应充分考虑上游地区的生态保护成本、发展机会成本、生态产品和服务价值等多种因素，以便达到最佳的投入效果。

（3） 补偿基准难确定。当前，许多流域采取的生态保护补偿仅以跨界断面水质指标的达标情况作为补偿依据，难以反映上下游之间的权利义务关系，也无法充分考虑到水生态空间的变化［9］。若考虑对水量实施补偿，则需要首先明确江河水量分配方案和生态流量等基准下泄水量，而这方面工作基础还较为薄弱。

1.2市场化多元化补偿长效机制需进一步健全

当前，长江流域的生态保护补偿资金以政府的纵向投入为主，横向投入不足，补偿形式较为单一，覆盖面有限［10］。另外，目前尚未出现完善的市场化多元化补偿机制，以满足不同类型的环境保护需求。部分区域领域生态保护任务重，且多数位于中西部欠发达地区，地方财力有限，主要通过中央财政转移支付方式给予补偿支持，补偿资金额度与生态保护任务相比还存在较大差距。同时，江河源头区、重要水源地、地下水超采区等没有专门的生态补偿资金渠道，缺乏资金支持保障。

1.3生态保护补偿政策制度体系需进一步完善

中国至今未出台专门针对生态补偿的法律法规，目前的补偿活动主要是按照当地的实际情况来实施，没有统一的标准，因此，为了更好地促进长江流域可持续发展，亟需建立完善的协调机制，以确定中央、地方、政府和市场之间的职能分工，建立全面、可持续的生态保护补偿政策体系，做好各类生态保护补偿资金和政策措施的衔接，以确保长江流域的可持续发展。

1.4生态补偿资金筹集方式单一

长江流域的水生态补偿资金难以筹集，财政转移支付、生态工程项目拨款等资金来源的不确定性使得补偿政策无法满足长期发展的需求［11］，为了解决这一问题，政府应加强对重点生态功能区的支持，并建立一套全面、科学的生态补偿体系。由于水生态补偿的受益者众多且分布不均，使得资金募集变得极其艰巨，目前环境税还处于研究和论证阶段，这也限制了生态补偿的资金募集。市场化的碳汇交易、排污权交易和水权交易等补偿机制正在不断发展和完善。

2基本思路

2.1总体思路

以促进区域协调发展和保护修复水生态为目标，以调节水生态环境相关者利益关系为重点，以水生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等作为补偿依据，坚持政府主导、因地制宜、分类施策、循序渐进的原则，综合运用经济、行政和市场手段，逐步构建共建共享的流域水生态补偿长效机制。为了建立长江流域的补偿机制，应当明确补偿范围、受偿主体、补偿标准和方式，并依据“谁受益，谁补偿，谁损害，谁赔偿”的原则确定，补偿主体包括中央和地方政府、流域下游政府、受益于水生态保护的群体、环境损害补偿机构以及保险公司等。受偿主体包括上游政府、水源保护区的居民、因产业结构调整而遭受损失的企业以及农民。

长江流域范围及涉及面广，应根据流域主体功能定位，采取分类别的方式构建生态补偿机制，综合考虑补偿区域、支付意愿以及补偿能力等因素，以确保补偿方式和标准具有区域特性和功能特性，从而避免统一方式和标准带来的不良影响。水生态补偿主要涵盖水土保持、水源涵养、洪水滞蓄、水生态保护、地下水保护、水生态修复、水土流失治理、水资源开发利用以及矿产开发、能源开发等与水有关的活动，根据这些活动的特点可分为限制与禁止类、修复与治理类、资源开发与建设类等三大类型并分别建立相应的生态补偿机制。

2.2补偿机制构建及核心要素分析

2.2.1限制与禁止类

依据国土空间规划规定的重点生态功能区定位，江河源头地区自然资源和生物多样性丰富，属于国家限制或禁止开发的生态保护区或保留区；水土流失重点防治区具有重要的生态系统服务功能，且基本属于限制开发和禁止开发区域；蓄滞洪区是江河洪水淹没和蓄洪的场所，属于国家限制或禁止开发区域。

这类区域作为限制或禁止开发区域，区域产业发展受限，应以中央和各级地方政府为主，综合考虑受限群体牺牲发展机会成本、区域经济发展水平等因素，对发展受限的群体和保护水生态环境的行为主体进行补偿。补偿方式可采取财政转移支付、建立生态补偿基金、制定税收优惠和产业扶持政策等。限制与禁止类补偿机制如表1所示。

2.2.1.1补偿范围

长江流域限制与禁止类区域主要包括江河源头区和重要水源地、水土流失重点预防保护区、蓄滞洪区等。

（1） 长江流域的江河源头区涵盖了青海省三江源保护区和其他众多河流源头，构成了一个完整的生态系统。

（2） 根据《长江流域重要饮用水水源地名录》，长江流域有324个关键的集中供应水源，涵盖了上海、江苏、浙江、江西、安徽、福建、江西、湖南、湖北、广东、广西等16个省。

（3） 长江流域的水土流失控制重心集中于8个区域，其中包括长江源头区以及云贵高原的石灰岩区，这些区域的生态环境极易受到破坏，容易出现严重的石漠化现象；金沙江下游和嘉陵江上游是两个重要的沙地；三峡库区、丹江口库区以及其上游地区，是南水北调中线工程的重点水源区，具有重大的经济意义；洞庭湖和鄱阳湖是两大水系区，在调节长江洪水方面发挥重要作用［12］。

（4） 按照长江流域防洪总体布局，长江中下游的荆江地区、城陵矶附近区、武汉附近区、湖口附近区、滁河等地区共安排了46处蓄滞洪区［13］。

2.2.1.2补偿机制

（1） 对于江河源头区，为了保护优质水资源，避免其带来的经济发展机会成本和税收损失，应当根据该地区的生态功能区面积、生态保护的目标以及由此产生的发展机会成本，结合当地的经济、社会和生态环境条件，制定出一套科学合理的补偿标准。补偿主體由中央和省级地方政府承担，补偿受体以省级地方政府和下一级地方政府为主。为了保护三江源保护区及其他国家重点生态功能区，应当实施公共服务均等化，并且加强对流域主体功能区的生态性转移支付和优惠政策的实施，以缓解不同地区之间的财力不足的问题，各省也应当积极投入资源，实施更多的纵向生态转移支付。

（2） 对于集中式饮用水水源地，从涵养水源、互利共生的角度，建立以水权及生态服务功能购买为主要手段，配合采用财政转移支付“以奖代补”的激励模式、设立生态补偿专项资金、促进区域协作、项目支持等方式的生态补偿机制。在水资源保护的过程中，地方政府是主要的补偿对象，而受益者则是那些在保护区内无法获得充分利益的人。在确定补偿金额时，应该综合考虑水的价值、直接投入和机会成本，并使用支付意愿法或机会成本法来确定最低金额。此外，还可以使用基于水市场价值的评估方法［14］来确定流域的补偿金额。为了保护流域生态，下游用水户和涉水企业应该支付相应的费用，并将生态补偿金纳入水价中。下游的自来水公司就可以从收取的水费中提取生态补偿资金，并将其用于支付源头地区的补偿费用。

（3） 对于水土流失重点预防保护区，政府可采取多种形式的补偿措施，以弥补受限群体及其他参与水生态环境保护的人员损失，其中包括：采取生态恢复措施的直接费用、因水土保持而导致的居民损失以及因此失去的发展机会。应给予地方财政更多的资金支持，以鼓励在国家级水土保持重点治理区域内为环境保护作出突出贡献的企业和个人。中央政府及其相关地方政府联手实施补偿政策，并且各省政府需根据实际情况提供相应的资金投入，以支撑小流域的综合管控，推动国家节水行动［15］。

（4） 对于蓄滞洪区，采取了两种方式：① 定期实施补偿措施，以确保其能够获得可持续的发展；② 在开放蓄滞洪区之后，采取有效的应急措施。根据《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定，为了弥补蓄滞洪区的水毁损失，启动者将采取资金补偿的方式，向为防洪保安做出贡献和牺牲的政府、企业和居民等提供补偿。为了减少发展机会成本，利用税收优惠、资金支持等政策，鼓励大型企业投资于蓄滞洪区的轻资产建设，特别是那些尚未启用的区域；通过签署合作协议，可以将蓄滞洪区的优势产业向其他地方辐射，或者与当地的产业链配套，从而实现创新成果的跨地转换；通过建立定向采购制度，在对口帮扶框架下，为蓄滞洪区农产品提供特殊渠道和政策性支持，以最低的成本和最高的效率实现消化［16］。

2.2.2修复与治理类

修复与治理类主要包括水土流失重点治理区、重要河湖生态修复区和地下水超采治理区等。由于历史原因或长期过度开发，许多河流、湖泊的水生态环境受到严重破坏，为了保护这些河流、湖泊，上下游的利益相关者应该得到充分的重视，并且在中央财政的指导下，依照生态修复与治理的项目成本，向参与者提供相应的补偿。补偿方式主要考虑为项目补偿。同时对共同参与水生态修复治理的企业或个人给予一定的资金补助。修复与治理类补偿机制如表2所示。

2.2.2.1补偿范围

① 长江流域水土流失治理工作涉及多个重点区域，包括金沙江下游、嘉陵江及沱江中下游、三峡库区、乌江赤水河上中游、滇黔桂岩溶地区、粤闽赣红壤等，旨在有效控制和治理水土流失问题。② 长江流域鄱阳湖、洞庭湖、太湖等重要河湖生态修复区。③ 长江流域地下水超采治理区依据地下水超采区评估划定结果确定。

2.2.2.2补偿机制

（1） 对于水土流失治理区，按照矿产资源的生产周期征收水土保持补偿费，重点针对破坏水土保持功能的个人或组织。补偿费由水土保持工作者承担，用于水土保持预防、监督、整改和恢复。

（2） 对于河湖生态修复区，恢复原有的生态系统，并根据国家生态保护政策和当地的需求，给予这些治理活动适当经济补贴。针对历史原因导致的河流和湖泊生态系統服务功能破坏，中央和地方政府应当负责提供补偿，而负责实施水资源保护和恢复管理的政府、企业等相关机构则是获得补偿的重要参与者。补偿的范围可以是为了保护和修复已经投入的财力或损失。

（3） 对于地下水超采治理区，为有效地治理长江流域地下水超采问题，需要进行区域评估并划定超采区域；确定流域内的重点区域，并促进相关省（区）制定水资源管理的总量和水位控制指标；建立完善的水生态补偿制度，以保护水土资源，并减少建设项目对水利设施和水域的影响。

2.2.3资源开发与建设类

资源开发与建设类主要包括水电资源开发、河道采砂等经济活动。由于开发利用水电资源、沙石资源等，水生态系统受损且利益相关者受到影响，可由资源开发和项目建设主体根据受损生态的修复与治理项目成本以及对利益相关者造成的生态系统服务功能损失，对受损生态系统进行的修复治理予以项目成本补偿以及对利益相关者的损失予以补偿。根据长江流域的生态流量保护和水资源的有效利用，采取综合性的措施，以市场机制为导向，充分发挥政府的作用，实现资源的有效利用，同时积极推动水资源的有效流通，实现水资源资本化。同时通过征收资源税等方式，由政府安排补偿资金组织实施修复治理进行补偿。探索通过水权交易方式促进水资源合理开发、节约保护和优化配置。

3建议

针对目前长江流域生态补偿机制面临的问题，结合推进流域水生态补偿机制建设工作，提出如下建议。

（1） 针对限制与禁止类、修复与治理类、资源开发与建设类等3类水生态补偿类型，建议明确每种类型生态补偿的重要性和损益关系，提出相应补偿框架，细化补偿主体与对象、补偿范围与内容、补偿标准与方式等。

（2） 加强生态保护补偿顶层设计。出台健全生态保护补偿机制的政策制度文件，明确生态保护补偿总体思路、基本原则，厘清补偿对象、补偿方式和补偿标准，明晰补偿资金来源渠道和组织实施方式，推进生态保护补偿工作规范化、制度化。推进立法前期研究，开展征收相关税费法理分析，研究设立生态补偿基金或专项资金等，推动生态保护补偿工作法制化、常态化。

（3） 完善生态保护补偿政策制度体系。加强各类生态保护补偿需求和政策的统筹衔接，统筹考虑不同类型区域的特点和需求，采取加大转移支付力度、产业对口协作等多种方式予以补偿。为保护自然环境，应加强资源有偿利用，并建立相应的补偿机制，以鼓励和引导社会投资者参与到环境保护中来。

（4） 加大生态保护和治理修复资金投入。加大对水土流失重点治理区、地下水严重超采区域以及重要河湖的投资力度，开展集中治理修复。对水生态环境脆弱的区域，加大生态保护投入力度，严格落实各项保护措施。通过加大中央财政转移支付力度，充分发挥财政资金引导作用，着力支持长江流域中西部地区和贫困地区的重要生态功能区的发展。

4结语

本文提出的建立长江流域水生态补偿机制的思路、类别划分及分类别补偿机制核心要素分析，为建立健全长江流域水生态补偿机制提供了思路及方法。针对构建机制实施过程中存在分类别的补偿主客体、补偿标准、补偿方式等困难和问题，拟进一步加强研究和探索，深化长江流域水生态补偿机制构建工作，引导受益者向保护者支付补偿，激励上游地区持续采取行动，以维护长江流域生态环境的健康状况。

参考文献：

［1］杨荣金，孙美莹，张乐，等.长江经济带生态环境保护的若干战略问题［J］.环境科学研究，2020，33（8）：1795-1804.

［2］张慧，高吉喜，乔亚军.长江经济带生态环境形势和问题及建议［J］.环境与可持续发展，2019，44（5）：28-32.

［3］陈冠宇，巩宜萱.跨省流域横向生态补偿何以实现——以汀江-韩江流域治理为例［J］.公共管理学报，2023，20（1）：97-105，173-174.

［4］庄超，尹正杰.长江流域跨省横向生态补偿机制实践反思与完善［J］.长江科学院院报，2023，40（6）：7-13.

［5］李亚菲.黄河全流域横向生态补偿机制构建［J］.社会科学家，2022，304（8）：104-111.

［6］杨荣芳，赵先进，曾得峰.赤水河流域生态补偿机制的建立［J］.水利水电快报，2012，33（1）：35-38.

［7］马超，常远，吴丹，等.我国水生态补偿机制的现状、问题及对策［J］.人民黄河，2015，37（4）：76-80.

［8］李浩，黄薇，刘陶，等.跨流域调水生态补偿机制探讨［J］.自然资源学报，2011，26（9）：1506-1512.

［9］虞锡君.建立邻域水生态补偿机制的探讨［J］.环境保护，2007，365（2）：61-62.

［10］杨晴，张梦然，邱冰，等.基于国家主体功能区定位的水生态补偿机制探索［J］.中国水利，2018，837（3）：7-11.

［11］李建，徐建锋.长江经济带水流生态保护补偿研究［J］.三峡生态环境监测，2018，3（3）：25-32.

［12］张学俭，廖纯艳.长江长治长江上中游水土保持重点防治工程［M］.北京：中国水利水电出版社，2018：292.

［13］黄艳.长江流域水工程联合调度方案的实践与思考——2020年防洪调度［J］.人民长江，2020，51（12）：116-128，134.

［14］黄新建，朱越浦.水权交易模式下江西流域生态与经济耦合关系研究［J］.农林经济管理学报，2014，13（3）：291-298.

［15］田英，赵钟楠，张越，等.新时期推进水流生态保护补偿的战略思路與建议［J］.水利规划与设计，2020，204（10）：9-12，88.

［16］刘品，杨柠，李淼.蓄滞洪区常态化补偿机制研究［J］.水利发展研究，2022，22（1）：45-49.

（编辑：李晗）

Study on construction of water ecology compensation mechanism in Yangtze River Basin

PAN Hui

（Changjiang Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：In order to promote the sustained improvement of ecological environment quality of the Yangtze River Basin，focusing on the core objective of the construction of the water ecology compensation mechanism.On the basis of clarifying the positioning of the main function of the Yangtze River Basin and revealing that the water ecology compensation mechanism in the Yangtze River Basin is facing problems such as the theoretical foundation of the ecological protection compensation mechanism needs to be further consolidated，the long-term mechanism of market-oriented and diversified compensation needs to be further improved，the system of ecological protection compensation policies and institutions needs to be further perfected，and there is a single way of mobilizing funds for ecological compensation.Around the restriction and prohibition category，repairing and treatment category，resource development and construction category，the corresponding ecological compensation mechanism had been established，including the compensation mechanism，compensation scope，standards，object and method，which provided ideas and methods to promote the practice of water ecological compensation mechanism in the Yangtze River Basin．

Key words：ecological environment； water ecology compensation； compensation mechanisms； Yangtze River Basin