城市运营理念引导下的新区发展

高璟

摘要：横琴新区作为第3个国家级新区于2009年设立，至2021年转设横琴粤澳深度合作区。通过对横琴新区时代相关空间性规划编制与实施的分析，可以看到城市运营的理念始终根植于横琴规划编制到实施的全过程中，对新区的发展起到了全方位的引领和支撑作用。总体上，城市运营理念的影响充分体现出横琴新区城市运营和规划编制实施在系统联动、长期协同和务实操作三个方面体现出的整体特征，但同时也存在人口、产业、空间三大结构有待平衡，服务、文化、韧性三大系统有待提升问题。从城市运营角度出发，这些特征和问题反映出横琴新区做到了政府角色的重新定位，体现了城市运营的长期主义，搭建了市场化的运营平台，实现了城市空间价值的系统提升。最后，本文提出了基于城市运营视角下对横琴粤澳深度合作区规划编制和实施策略建议。

关键词：横琴新区；横琴粤澳深度合作区；城市运营；规划编制与实施

2021年9月21日，中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，横琴新区正式结束了它的历史使命，进入了横琴粤澳深度合作区的新历史阶段。横琴新区是2009年国务院批准设立的第3个国家级新区，批复面积106km?，其中陆域面积约为88km?，是迄今最小的国家级新区。横琴新区发轫于一穷二白的滩涂海岛，历经12年的发展建设初步成为珠江口西岸一座蓬勃新生的现代化海岛城市。回溯过往，城市规划的编制实施与城市运营理念的相得益彰是横琴发展成就的珍贵经验，而通过对12年间空间性规划编制实施的整体评估可以发现城市规划对于城市发展的价值也在其中得到了充分的彰显（图1）。

一、横琴新区空间发展及规划编制总体历程

横琴新区的空间变迁大致可以分为3个阶段，2009-2013年在新区批复后快速推进了道路、市政和重点起步区的建设，初步搭建了完善的干道网络，配建了重大市政设施和综合管廊；2014-2016年，建设用地增长放缓，重点开展了东部口岸枢纽、金融岛等区域的具体建设；2016年之后，建设用地加速向西部扩展，全面推动了各主要功能片区的建设发展（图2）。

当前，横琴新区建设用地已经从4.99km?扩展到25.39km?，“三片十区”城市空间框架、“四横三纵”主干路网和市政基础“六网”工程基本成型，横琴口岸综合枢纽、金融岛、天沐河沿线、中医药产业园等重点功能区基本建成。截至2021年底，新区地区生产总值从2009年的2.85亿元攀升至454.63亿元，固定资产投资从19.06亿元攀升至403.72亿元，新区港澳企业数量达到6，632户，金融机构数量达到5，559家，实现了新区社会经济和空间建设的同步跨越（图3）。

规划的编制和实施在横琴新区的空间建设和社会经济发展中扮演了重要的角色。针对横琴新区编制的共52项空间性规划 进行评估分析可以发现，横琴新区逐步建立了以《横琴总体发展规划》为总纲（图4），以城市总体规划为核心，详细规划、城市设计和专项规划为支撑的规划编制体系，有效发挥了总体规划的引导性作用和详细规划、城市设计与专项规划对城市建设的管控作用。

横琴新区规划编制体系的完善区分为三个阶段。2009-2013年期间，在《横琴总体发展规划》出台后迅速开展了城市总体规划和土地利用总体规划的编制，同步编制了交通和市政两项重点专项规划，启动了控制性详细规划的研究。2014-2018年，新区规划编制体系基本形成，总体规划稳定修编并发挥法定效力至今，控制性详细规划编制稳定更新，而城市设计体系的建立成为这一时期横琴规划编制的一大亮点。2019-2021年，横琴新区开始谋划与保税区、洪湾、湾仔区域的一体化发展，但陆续编制的多个层次的一体化规划由于横琴粤澳深度合作区的设立而未能实施。这一时期，新区规划管理者前瞻性地对新时期的横琴空间发展战略和粤澳空间合作开展了前期研究，为深合区政策出台后的规划调整和国土空间规划的编制做好了准备。

二、横琴新区规划编制的历程与特征

对横琴新区规划编制历程进行评估分析，可以发现以下四个主要的特點。

第一，规划体系基本完善，核心规划稳定，上下传导有效。新区总体形成了体系完整、衔接紧密、目的明确、特色突出的规划编制体系，可主要分解为总体规划、控制性详细规划、城市设计和专项规划四个板块，有效发挥了总体规划作为发展规划的引导性作用和其他三类规划作为建设性规划的管控作用。此外，从城市设计导则的总体引导到十字门、口岸、天沐河等重点区域的城市设计，配合街道设计导则等专项空间引导，形成了较为完整、重点突出、特色鲜明的城市设计管控体系，对规划管理和实施发挥了具体而直接的空间影响。

第二，注重前瞻研究，注重近期需求，有序择要编制。横琴新区的规划编制除了满足法定规划的必然要求之外，始终注重远和近两个时间点。例如在2014版总规编制之前、2020年一体化区域体制调整之前、2021年深合区成立之前分别编制发展愿景研究、一体化发展策略研究和琴澳合作空间规划研究，通过前瞻性规划研究在重大战略、问题和方案上为总体规划的编制凝聚了共识。而近期优先编制和更新交通、市政等城市支撑体系相关规划，有效撬动城市运营的基础投资和价值提升。因此，新区的规划编制体现了前瞻、有序、择要特点，体现了科学务实的态度（图5）。

第三，理念适度超前，技术保持先进，规划语言简明。得益于新区较高的发展定位和规划管理者较高的专业素养，新区各项规划的编制中注重选取高水平的规划设计机构，总体上规划理念较为超前，技术水平总体较高，走在了国内规划编制的前列。新区规划编制总体上形成和贯彻了独具特色的六大理念：善待绿水青山，生态环境优先；集约用地，疏密有致开发；地上地下并重，构建立体横琴；绿色畅达交通，宜人宜居宜行；注重城市设计，塑造横琴特色；坚持国际水准，打造湾区标杆。这些陆续形成的规划理念深深植根于横琴新区规划编制脉络中，保障了高品质城市空间的形成、完善和逐步成熟（图6）。

第四，多规有效合一，控规全域管控，规划稳定更新。横琴新区在设立之初将城市规划和土地规划职能合一设立规划国土局，这一举措比当前设立自然资源部的机构改革措施早了10年，也自然地提升了新区多规合一程度。新区控制性详细规划在2010版中即实现了当时城乡建设用地的全覆盖，之后便较早在总体规划引领下实现了建设用地和非建设用地的全域管控。对非建设用地也通过编制单元的分解进行管控要求传导，较早体现了当前国土空间规划编制中要求的全域全要素管控要求。而各类规划的稳定修编保证了规划及时反映发展需求的变化，更好地起到了引领实际建设的龙头作用（图7）。

三、城市运营理念在横琴新区规划编制和实施中的体现

城市运营和规划编制实施的对象都是城市空间资源，两者共同的目标都是通过对核心土地资源的管理实现城市空间资源的价值提升。规划的编制和实施是实现成功城市运营的必要工具和有效手段，而城市运营理念也时刻影响着规划的编制和实施的具体执行。

对于横琴新区这样一个从无到有建立起来的国家级新区，新区的城市运营有效规避了地方政府常犯的两个错误。第一是土地管理政府化。符合市场规律的城市运营是实现城市空间资源增值的前提，但基于行政视角的管理手段往往导致城市运营更多体现行政主官的自身喜好。忽视市场规律的偏狭视角必然导致规划脱离实际情况，从而导致土地资源配置不合理、市场接受度低等后果。第二是土地管理短视化。城市运营被人诟病的土地财政问题常常来自于地方以资金为导向的土地管理方针，单纯追求短期的经济增长甚至以土地换增长的急功近利思路，忽视了城市空间资源的整体优化和可持续利用。

从横琴新区城市运营的发展成果来看，在土地资源的运作上出让了包含产业项目用地123宗和住宅用地17宗在内的140宗用地，新增了建设用地24.39km?，实现了土地出让收入约960亿元。同时，新区有效体现了为澳门经济产业多元化服务的目標，对澳供地成交共33宗，用地面积约4.60km?，促进了澳门产业在横琴岛的生根拓展。通过在以上城市运营历程中的规划编制和实施的分析，充分体现出横琴新区城市运营和规划编制实施在系统联动、长期协同及务实操作三个方面体现出的整体特征。

首先，横琴新区的城市运营体现在规划编制对空间资源的系统挖掘和有效提升上，构建了特色的城市运营模式。规划编制实施的突出贡献体现在对空间资产的谋划和价值挖掘方面，建设初期的横琴以规划蓝图为引领，创新利用交通市政类设施的BT模式完成大面积土地一级开发，提升空间资产价值。2012年前后，横琴和中冶、中交分别实现了当时国内最大的交通和市政综合开发项目的合作，撬动了足量的建设启动资金。这一成功的BT模式是横琴城市运营模式的滥觞，总结后续十余年间横琴新区城市运营的具体做法，可以分为TOD、AOD和SOD三种模式。TOD（Transit-Oriented Development）是指在金融岛和口岸片区轨道交通站点周边的综合开发模式和未来城市社区公交站点周边的社区TOD模式。SOD（Service-Oriented Development）是指横琴通过网球中心、国际学校等社会服务设施建设带动周边开发，推动片区市政设施和社会服务的同步更新，为社会带来更好的示范效应和心理预期。AOD（Anticipation-Oriented Development）是指通过对金融岛、天沐河等重点片区的城市设计编制，激发社会对横琴发展愿景的想象空间，利用规划预期引导市场开发，充分利用发布规划信息的诱导作用推进城市运营。

成功的城市运营始终有赖于高水平的规划编制和高质量的规划实施。第一，在规划编制中较早实现多规合一的全域空间管控，横琴土规和城规均符合的城市建设用地规模达到31.85km?，占城市规划建设用地约75%，两者在用地布局和规模方面高度一致，便利了土地价值的整体谋划。第二，在规划编制中有意识地植入城市运营理念，按照城市空间资产有效增值和持续运营地标准谋划空间蓝图和建设计划，通过规划编制加大生熟地差，有利于政府通过较低的成本撬动更多社会资本；第三，在规划实施中有意识地推动重点规划的编制和重点设施的建设，不断为社会大众和外来资本提供持续的心理预期，通过面貌的快速改善提升新区发展的吸引力。横琴一直以来施行统一征地、统一规划、统一审查、统一基础设施建设等措施，秉持了“生态优先，规划先行，基础快上，政策快批，项目慎选”的开发原则，通过有效规划编制和实施充分体现了规划挖掘和发挥土地价值的作用，实现了成功的城市运营。

其次，横琴新区的城市运营始终利用城市规划制定了高远和明确的清晰目标，体现了高点谋划、长期激励的特征。横琴是毗邻港澳国际化都市的国家级新区，面临着激烈的大湾区城市竞争，横琴的发展必然要求对标一流的国际城市，才能匹配国家战略的政策意图。主要体现在，一是法定规划和专项规划参照国际先进城市进行对标研究，提出相应定位目标和发展策略。二是在规划编制中融入创新理念，如地下综合管廊和地下公共车行通道的引入、用地混合使用等，这种不断引入和实践创新理念的追求体现了横琴建设国际一流城市的理想。三是在规划实施层面创新各种实施手段和方式。如城市形态管控主要通过总体和专项城市设计导则，将城市设计意图转译为规划管理可用的技术工具，体现了在地化和特色化的提炼，并强调了设计对施工的细致引导，以避免实施效果走样的问题。类似这样创新多元的机制改革更好地保障了规划一张蓝图的实现。

横琴规划编制和实施体现了解决长远问题和近期难题的结合。从远处着眼，通过前瞻性规划研究在重大战略、问题和方案上为总体规划的编制凝聚了共识。从近处着眼，规划编制“形”、“实”并重，“形”主要指城市设计的空间蓝图坚持格局、形态、容量和风格的总体稳定，“实”主要是指重视市政、交通、地下空间等城市支撑体系，优先编制和更新城市支撑体系相关规划。而在时序上，在2009年设区之初迅速夯实了交通、市政等专项规划基础的同时，随即迅速开始了对城市设计的全方位研究，二者始终没有出现太大的时间偏离。

第三，城市运营始终以务实和科学的态度充分发挥了规划编制实施的龙头作用。一是建立了以城市总体规划为统领，详细规划、城市设计和专项规划为支撑的科学、合理、完整、稳定的规划编制体系，起到了规划统筹和统筹规划的作用。规划统筹是通过核心法定规划和城市设计研究对城市空间各系统的总体统筹，并且通过法定规划的稳定更新保证规划统筹作用的持续发挥；统筹规划是通过以规划部门为主要城市管理代理人的角色对规划编制进行统筹，确保总体和专项规划编制的技术原则总体一致，内容边界相互协调，避免空间冲突。二是高质量的规划管理水平保障规划蓝图兑现。主要表现在务实制定科学合理的规划法规和技术标准、因地制宜地履行规划管理职权等环节。2010年珠海授权横琴行使市一级行政管理权限之后，迅速到将管理需求转译为管理规定或技术标准，并充分利用珠海规划法规和技术标准基础适当补充完善，形成了“小而全、细而精”的规划法规和技术标准体系。尤其在2016年之后，通过《横琴新区建筑工程管理技术标准创新》多次修编逐步补充完善了对涵盖非建设用地、电梯增设、景观照明、临时用地管理、休闲旅游用地等紧迫重点问题的管理要求，共同保障了高质量城市空间的实现（图8）。

四、从城市运营视角看待横琴新区规划编制与实施的问题

横琴新区时代是横琴真正实现大建设、大发展的起步期，奠定了横琴远景发展的产业基础和空间架构。但从城市运营的规律来看，横琴新区依然处于发展孕育阶段。国际上新城新区无法进入到成熟完善阶段往往表现出三个主要的问题。第一是规划存在缺陷，人口预测不切实际；第二是住宅构成和设计无法满足居民、尤其年轻工作群体需求；第三是缺乏自给自足的产业环境和产业稳定性。审视横琴新区发展至今存在的问题，以上三点国际新城发展的教训也依稀可见，客观上体现在以下两个方面。

首先，人口、产业、空间三大结构有待平衡。就人口结构而言，2021年常住人口55352人，流动人口64613人（含7756位澳门籍居民），距离30万的规划人口目标仍有差距。常住人口人户分离情况突出，其中69%为跨省流入人口。居住用地比例较低，规划5.25km?，占城市建设用地比重仅为14.48%。在规划实施中，产业用地实现度最高，达到56.23%；居住用地实现度最低，仅为28.37%，建设进度较产业用地明显滞后。现状住宅体系以商品房和租赁式保障住房为主，建筑总面积达477.53㎡，按人均37.5㎡计算可供12.73万人居住。由于就业人口中仅43%在横琴居住，其中仅不足10%在横琴拥有自有产权住房，因此住宅供给无法有效服务本岛就业人口，而已建成商品房投资属性较大，空置率较高（图9）。

横琴对人口、产业和空间的关注都存在明显的侧重，加剧了现实中三大结构失衡对新区发展的客观影响。在规划编制层面，在发展定位约束下对实体经济用地预留不足，在对澳产业用地供给影响下客观压缩了居住用地比例，在住宅发展市场化、国际化定位下对保障房预留不足；在规划实施层面，在初期財政限制影响下侧重商务楼宇用地出让，在新区起步阶段中侧重支撑体系建设，保障房建设有所滞后。客观而言，横琴当前呈现中端常住人口不足、实体经济空间不足、空间结构待平衡的现实问题，需要在合作区发展中予以调整（图10）。

第二，服务、文化、韧性三大系统有待提升。横琴公共服务设施规划总体上体系完整，布局均衡，但社区和村庄居民普遍希望增加街头广场、日常体育锻炼场所和儿童活动场所，村居居民对此的满意度（41%）更明显低于社区居民（59%）。15分钟社区生活圈建设亟待完善。停车服务现状矛盾较为突出，规划公共停车位严重不足。充电桩建设和智能交通发展尤显不足。部分工地周边路面停车较为杂乱，村庄公共停车矛盾较为突出，亟待整治。

在艺术文化领域，除在建的文化艺术中心之外，其他不同功能和等级的文化艺术设施乏善可陈，在公共空间中普遍缺乏文化和艺术理念的植入，横琴整体的城市文化品牌和文化艺术空间体系尚未建立，居民日常文化生活选择性小，难以满足居民的高品质生活需求和儿童、青年友好型城市的发展趋势。

在生态韧性方面，除海绵城市外对气候变化等城市韧性安全的保障考虑不足。市政设施体系总体建设完成，但再生水、燃气、环卫以及消防和抗震等防灾设施建设较慢，其中公厕、消防站等实施明显滞后。城市韧性和防灾空间规划不完善，部分标准低于澳门市政防灾标准，未来应对极端自然灾害和海平面上升的规划策略需要系统思考，同时，横琴局部山体破损需要修复完善，湿地保护利用方案需要更加明确，山体植被病虫害防治工作需要重视。

针对以上横琴新区规划编制实施中存在的问题，客观上存在内部和外部原因的共同影响。

外部原因方面，一是政策目标的约束而导致的，例如原有发展规划对新区的定位并不包含第二产业发展，导致了新区产业脱实向虚，进而影响到用地和人口结构的变化，其中更包含了对新区发展定位的模糊认识，始终将新区作为配套澳门的产业功能区，而忽视了自身城市系统的平衡。二是外部环境的客观影响，横琴发展起步于2008年金融危机后的一穷二白，经历了多次外部经济危机和日益激烈的大湾区城市竞争，不断强化在招商引资方面的快速主动和有效招引，强化在规划编制和实施层面土地价值最大化的导向。三是新城发展客观规律导致，例如孕育起步阶段必然以物质空间建设为基础，对民生事务的精细化服务和自然生态的深入研究必然有所欠缺。

内部原因方面，一是有限财政供给下资源投注的阶段不足，横琴成立伊始在收回中心沟区域之后呈现负资产，至2017年之后财政适当宽裕方有能力推进大规模公共服务的提升，前期只能将有限的财政资金投入在必要的基础建设中。二是规划理想超前但部分难以落实，由于人口规模未达标、规划建设时序影响或者是技术工程环节的考虑不足，都对地下空间、二层连廊等超前设想的落地构成了一定的障碍。三是规划建设管理链条上的部分脱节。各部门在面对工作要求时对当下必要或紧迫性工作理解存在差异，导致规划编制实施的环节未及时跟进。例如地下公共车行通道虽然提出设想预留，但在规划设计和竣工验收层面对应预留的出入口和必要配套空间未统一标准严格执行等等（图11）。

五、横琴新区城市运营的经验和规划编制实施的策略建议

从城市运营的视角出发，横琴新区的规划编制和实施体现出系统联动、长期协同和务实操作的主要特征。这些特征也反映出在城市运营方面，横琴新区做到了政府角色的重新定位，体现了城市运营的长期主义，搭建了市场化的运营平台，实现了城市空间价值的系统提升。

从政府角色的重新定位上看，政府作用的有效发挥是真正发挥空间资源管理功能的前提，但政府的角色必然需要从空间的管理员转变为城市的服务员。城市空间价值整体提升的关键在于有意识的人为控制和引导，政府可以通过对土地供应、规划、财税政策、基础设施投入及法规等方面的控制，来调节区域整体的发展和经营，通过高效的行政手段规范市场，以裁判员的立场打造有限的、服务型的、高效的政府。

从长期主义的视角来看，城市空间资源的价值提升不仅仅在于通过市场化手段实现短期内土地价格的增长，而应该将经济、社会和生态整合考虑，实现城市更加长远的理性发展。因此，在一些市场化手段无法顾及的领域，例如自然资源管理、社会问题缓解、文化遗产保护等多个方面，融入可持续发展的长期主义理念是必不可少的。

从市场化运营平台的搭建来看，传统城市运营理论提出过“城市经理制”的运营模式，其核心理念是城市市政机构应当成为高效率的企业化组织，可以使得政府更加有效利用市场化机制实现更为灵活和创新的管理。横琴新区部分地引入了这一城市经理制的理念，搭建了以大横琴集团为核心的市场化建设运营平台，在政府常规管制手段之外更好地运营了市场化的空间资源运营方式，促进了城市运营的总体成功（图12）。

综上所述，成功的城市运营其最终目标必然是包括经济、生态及社会效益在内的城市整体空间效益最大化．为了这一目标，政府必须尽一切可能促进、指导并配合城市运营主体——企业，合理有效地开发利用城市空间资源。而基于前述对横琴新区城市运营经验分析和规划编制实施经验问题的总结中，今后一段时间横琴粤澳深度合作区在规划编制和实施上的策略面临着一些必要的要求。

首先，在规划定位上，摆脱将横琴作为珠海或澳门的一个独立功能区的定位，将横琴作为一个独立的综合性功能节点城市，重新审视城市功能的完善和城市空间的平衡，促进人口、产业和空间三大系统的整体平衡。

其次，稳定更新国土空间规划体系，融入琴澳规则对接的政策要求，保持国土空间总体规划、国土空间详细规划、城市设计、专项规划四个板块构成的规划编制体系总体稳定。更好发挥城市设计体系的作用，通过城市设计导则重点完善与澳门设计规则的对接，强化与控规的衔接，為打造澳门居民新家园制定好基础空间设计规则。推动城市设计体系和法定规划体系的全流程、全方位衔接，保障城市设计成果要求真实落地。

第三，加强琴澳协同重点问题的规划研究。近期重点加强在全域旅游、公共服务设施共享、跨境综合交通及市政韧性防灾四方面的琴澳协同重点问题研究，根据需要编制相关专项规划，为两地寻求发展共识、协调具体事务打下基础。

第四，加快推进重点紧缺专项规划的编制和实施。例如近期建议完善民生事务专项规划，针对澳门居民新家园的政策目标，完善琴澳居民共享的公共服务设施体系，建立适合琴澳特色的15分钟社会生活圈。此外，近期建议更新完善保障性住房建设规划，明确建设规模、标准和计划，形成市场化和保障性住房两条腿走路的住房体系。同时，近期建议编制儿童/青年友好型城市专项规划，针对未来中青年中端人口为主体的人口结构，提出全方位保障个人和家庭发展的系统方案。

六、本文小结

城市运营理念是现代城市在长期的发展过程中能够行远致稳的有效保障和有益经验。横琴新区12年发展历程的成功经验表明了将城市运营理念植入到城市规划的编制和实施过程中，是这座现代滨海城市能够成功的关键所在。而面对发展阶段约束的现状问题，更应该客观面对城市运营手段的适时调整，在规划编制和实施中予以落实，从而才能推动横琴粤澳深度合作区在新的历史背景下获得更加卓越的成功。

注释：

1） 2009-2022年之间，横琴新区共编制规划64项，其中未建设的南部填海区规划、在编和评估类规划和其他非空间性规划共12项，因此将剩余52项空间性规划纳入评估分析对象。

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