国土空间规划研究进展与展望

刘淑珍, 张晓瑞,b, 卫 辉

合肥工业大学a. 建筑与艺术学院,b. 数字人居环境研究实验室, 安徽 合肥 230601

0 引言

2018 年, 中共中央公布机构改革方案, 确定组建自然资源部, 统一行使相关规划部门的所有国土空间资源及用途管制等职责。 2019 年, 《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》 (以下简称《意见》 ) 指出, 建立国土空间规划体系并监督实施, 将主体功能区规划、 土地利用规划、 城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划, 实现“多规合一”[1]。 国土空间规划的建立是中国规划史上的重要节点, 促进了中国空间规划的进一步发展。 在这之前, 中国存在多种规划, 对中国城市经济发展、 生态资源利用与管制起着重要的影响作用。 但是, 由于原先的规划类型众多, 各行其是, 没有统一的规划要求, 存在部门间职责不清、 内容相互矛盾、 相关内容衔接不上、 实施不足、 监管不够等问题。 国土空间规划的出现在一定程度上缓解了这些问题。 “十四五” 时期, 国土空间规划进入了新的发展时期。 了解当今国土空间规划的发展进程及研究热点变得十分重要。 文章基于CiteSpace 软件对当前国土空间规划的相关文献进行梳理分析, 总结当前研究进展及热门话题, 阐述国土空间体系仍存在的问题及展望, 希望为未来空间体系的深入研究提供参考。

1 概念内涵

国土空间规划, 可拆分为“国土” “空间” 和“规划”。 “国土” 是指中国领域内的所有空间。 “空间” 指的是领域空间内的所有要素, 包括看得见的实体空间要素和历史、 文化等精神空间要素, 即全域全要素。 “规划” 则是对不确定性的缓解与减轻, 并在最后将确定性实现最大化[2]。 国土空间规划是中国未来空间发展的指导性文件。 将规划体系进行分类, 可分为五级三类四体系。 五级与中国行政层级相对应,可以划分为国家、 省、 市、 县、 乡(镇); 从规划内容类型来看, 三类包括总体规划、 详细规划和专项规划; 从规划运行方面来看, 四体系则包括规划编制与审批、 规划实施与监督、 法规政策和技术保障。

在总体规划中, 全国层面的国土空间规划是指导所有规划的政策性纲领文件, 对全域全要素做出统领性的安排, 具有战略作用。 省级国土空间规划, 是对全国层面的规划落实, 对下一层级市、 县国土空间规划具有指导性作用, 侧重于不同层级的规划协调。市、 县级以及乡(镇) 国土空间规划是对上一层级规划的具体落实, 侧重于规划的具体实施。 专项规划是对中国部分区域或者流域做出特定的空间规划安排。详细规划是对上位规划的进一步具体落实, 强调对具体空间建设活动的安排[1]。 国土空间规划并不是将各类规划进行简单的拼合, 而是顺应时代的发展变化,总结与吸收前规划的经验与长处, 摈弃缺陷和不足以及相互之间的矛盾冲突, 形成和谐统一的空间规划体系。

2 研究进展

2.1 数据来源及研究方法

2.1.1 数据来源

研究源数据来源于中国知网(CNKI) 核心期刊数据库, 利用中国知网的高级检索功能, 以“国土空间规划” 为关键词和主题词进行精准搜索, 时间跨度设置为2010—2021 年, 检索时间为2022 年1 月18日, 共检索到中文期刊文献713 篇, 对其进行整理筛选, 删除卷首语、 理事单位咨询、 会议信息、 通讯等无关内容, 最终得到有效文献628 篇。

2.1.2 研究方法

研究方法是CiteSpace 知识图谱分析法。 CiteSpace知识图谱分析法是以知识域为研究对象, 通过分析特定文献的关键词、 主题、 年份等相关信息, 绘制相应知识图谱, 将其可视化, 从而直观地了解该知识领域的发展进程及其结构、 热点、 前沿等[3]。 首先基于CNKI 所获得的文献数据, 分析该主题近11 年来的期刊发文量, 了解该领域的整体发展历程; 利用CiteSpace 软件对数据进行关键词共现及时间线图谱可视化, 识别国土空间规划的研究进展及热点, 并对主要内容进行述评; 最后, 对其发展趋势进行一定的探讨[4]。

2.2 研究进展及热点

2.2.1 历年核心期刊载文量

2010—2021 年, 国内国土空间规划核心期刊载文量呈直线上升的态势(如图1)。 国土空间规划整体发展较晚, 前期研究较少, 载文量较低。 国土空间规划首次出现于2004 年, 孙娟等[5]对深圳市的空间布局与结构进行分析, 首次提出有机整合的国土空间发展基本策略。 2018 年, 中共中央公布机构改革方案,将具有空间规划职能的相关部门进行合并, 成立自然资源部。 2019 年, 国土空间规划首次正式提出。 从此, 国土空间规划的研究开始得到重视, 载文量开始出现突发性增长, 进入了理论研究和实践成果的高速增长期。 随着后续国土空间规划的不断深入实践以及交叉学科的不断融入, 预计2023 年核心期刊载文量将会持续走高。

图1 2010—2021 年国土空间规划核心期刊发表数量Fig.1 Number of core journals published in territorial spatial planning from 2010 to 2021

2.2.2 研究热点

运用CiteSpace 软件对文献数据进行关键词共现和时间线分析, 识别国土空间规划研究过程及热点聚焦。 将文献切片时间设置为1 年, 节点选择为主题词和关键词, 进行可视化分析。 整理后得到关键词共现知识图谱(如图2)。 各关键词联系较为紧密, 关联度高, 对所有关键词进行梳理, 按照频次进行排序,得到前20 位热点关键词, 分别是空间治理(27)、 国土空间(27)、 空间规划(27)、 多规合一(25)、 规划体系(19) 等。 依据主题就近原则进行汇总, 可将研究热点内容主要分为4 个部分, 分别是内涵与构建逻辑、 空间治理与管制、 全要素统筹以及编制体系。

图2 国土空间规划关键词共现知识图谱Fig.2 Knowledge map of keyword co-occurrence in territorial spatial planning

2.2.3 研究进展

时间线图谱可清晰直观地了解不同时区国土空间规划的研究进展、 热点以及发展趋势等。 由于2010年以前的载文量较少, 时间参考意义不高, 因此时间线图谱以2010 年为时间线起点进行分析。 将切片时间设为1 年, 节点设置为主题词和关键词, 整理后得到时间线图谱(如图3)。 土地资源是空间规划中较早的研究热点, 在2010 年时便被业内外学者关注,并不断地影响着后续国土空间规划的发展。 2014 年,全国“多规合一” 试点工作的全面铺开, 业内外学者逐渐深入探究空间规划的冲突与融合。 2015 年, 司劲松[6]提出构建国土空间规划体系, 强调明确各类空间规划的界限以及定位, 加快解决各类空间规划之间的矛盾。 2017 年, 随着国家《省级空间规划试点方案》 的公布, 首次出现生态、 农村、 城镇的空间划分方式。 同一时间, 用途管制、 生态文明、 土地整理逐渐成为研究的热门话题。 2018 年, 中国自然资源部正式成立。 2019 年, 国土空间规划正式提出。 空间治理、 体系构建、 生态修复、 空间管制、 多规合一等研究内容得到关注, 成为新的研究热点。 同时随着交叉学科的融入, 学者们从多源数据、 智慧社会、 极端气候等更多角度对国土空间规划进行深入研究。 总的来说, 国土空间规划的研究热点不断深化、 不断多样化, 且不断与其他学科进行交叉融合, 热点呈现多元化态势。

图3 时间线知识图谱Fig.3 Timeline knowledge graph

3 主要研究内容

3.1 内涵及构建逻辑

国土空间规划是国家新发展时期的重大变革, 是生态文明时期的重要产物。 近些年来, 不少专家学者对于国土空间规划内涵及构建逻辑进行了多角度的探讨与分析。 在基本内涵方面, 吴志强[7]从哲学的角度进行分析, 认为国土空间规划的起源是文明, 空间规划是对文明生存以及繁衍发展做出的空间上的安排。 赵民[8]强调空间规划不能仅仅考虑表面意义上的空间规划, 即物质空间规划, 更多的需要综合考虑经济、 社会与人文规划等。 总的来说, 国土空间规划是人地耦合系统, 是由自然地理环境系统和人类社会环境系统所构成, 其中自然地理环境系统是国土空间规划的根本所在。 国土空间规划的本质是对人地关系以及人际关系的解构与重组[9-12]。

国土空间可按多种划分依据进行划分, 可以从土地类型和功能划分, 也可从空间维度、 空间性质进行划分[13]。 王唯山[14]将国土空间划分为 “两域四区”, 与《意见》 中提到的三区有所区别, 这里的四区指的是生态区、 农业区、 城镇建设区以及海洋区。曾毅等[15]综合考虑人口、 自然地形地貌、 文化等各要素, 提出采用国土空间标准地域划分(NUTSP) 理念对空间评价单元进行划分。 金贵等[16]提出在理念和模型分析的基础上结合专家和团体智能进行多尺度综合分区。 邹利林等[17]基于三生用地的分类基础提出两级续分分类体系。 同时, 国土空间规划的起源是对空间类规划进行融合统一。 李岚清等[18]运用双重差分法对2012—2017 年地级市进行分析, 认为“多规合一” 能有效地抑制城市蔓延。 陈为帮[19]认为在统筹国土空间规划的同时, 不可忽视城市规划, 应重视城市规划, 尊重城市发展历史。 李睿倩等[20]从尺度效应视角探讨生态系统服务对空间规划的协同作用, 认为其具有提升部门价值、 改进规划技术等重要作用。 周宜笑等[21]通过检索数据分析法, 对中国历年来的规划文本及相关法律法规进行处理分析, 认为新时期规划体系的构建并没有完全的处理所存在的“多规并存” 问题。 相反, 她认为“多规并存” 是国家经济社会发展的产物, 它将一直存在。 因此, 应从规划事权的完全统一转换到建立规划部门协调机制的构建, 从强调事权冲突“完全解决” 到协调“冲突与矛盾”。 华茜等[22]采用对比分析法, 对国内外空间规划体系构建进行对比, 发现日、 德、 美国家的空间规划体系有着规划层级清晰、 内容明确、 法律体系健全、 注重横向协调与纵向衔接等特点。

综上所述, 国土空间规划是对全域全要素进行综合管控, 统筹协调人与自然的关系, 横向上统筹所有空间利用类规划, 纵向上做到多尺度、 分层级、 高质量的空间管控。

3.2 空间治理与管制

新时期国土空间治理与管制强调对空间本质的多维度、 多尺度和多角度的认知, 统筹协调空间的物质与非物质要素[23]。 传统城乡规划、 土地利用规划、海洋规划主要是对局部物质要素进行管控, 存在部门间协调性不足, 过于强调指标管控、 强硬管控, 农业、 生态等非城镇建设区管制体系不全[24,25]等问题。 新时期空间规划是对全域全空间的全要素进行管控, 比传统规划涵盖范围更广, 强调分层传导式管控、 动态管控、 引导性管控, 注重刚性和弹性相结合, 依据空间的特征性, 制定差异化的治理和管制规则, 避免出现“千篇一律” 的管制模式[26-29]。

在空间治理方面, 学者们基于国家公园规划[30]、行政区划[31]、 数据治理[32]、 流域空间治理[33]、 乡村空间治理[34]等多角度展开了讨论。 吴燕[35]认为国土空间规划的变革需要通过质量、 效率、 动力等三大方面进行空间结构调整与城市功能的建设。 董子卉等[36]对日本国土空间的用途类型和管制进行分析,提出空间管制应具有权威性、 完整性、 系统性和多样性等特征; 周宜笑[37]对德国建成区综合实践内容进行分析, 提出中国在强化全要素统筹的同时, 可注重对“建成区” 发展潜力的实时检测和有效利用。 邹兵等[38]提出整体性空间治理模式。 杨恒等[39]从克制发展视角出发, 提出战略留白、 路径留白等用途留白思路, 构建分层机制。 高群等[40]从空间治理和规划变革视角对杭州国土空间管制进行分析, 提出构建耦合规划编制、 实施、 监管全过程闭环的用途管制流程。

在生态安全管制方面, 李鑫等[41]基于生态适应性(EbA) 理念提出适应性建设策略, 观察生态系统在面对胁迫时, 对社会、 文化等系统做出的反应。 沈悦等[42]建议加强对生态空间环境质量的实时监控,建立自然生态空间的治理和管制体系, 促进生态空间体系与其他空间体系的协调统一。 韩宗伟等[43]提出构建生态廊道, 形成联系紧密、 生态干扰小的生态安全格局。 赵智聪等[44]认为应明确自然保护地规划的定位, 做好生态安全保护。 张兵等[45]认为生态系统安全应摆在国土空间规划中的首要地位。 赵垚等[46]从系统论角度分析, 认为国土空间系统安全的关键是完善的法律体系与科学的系统接口。

总的来说, 国土空间规划治理与管制强调动态性、 传导性、 引导性、 过程性管控, 依据不同的规划实施情况及时做出规划调整; 注重高效率、 完整性、留白型治理, 在统筹考虑全域全要素治理的同时, 为未来发展留有空白发展用地; 强调生态安全, 紧跟生态文明发展的步伐, 协调规划发展与保护之间的关系。

3.3 全要素统筹

在国土空间规划中, 全要素统筹, 不仅指水、土、 植物等自然环境要素, 还包括人口、 政治、 文化等社会经济要素, 是指特定空间范畴中的过去、 现在、 乃至未来的所有物质和非物质要素[9]。 靳利飞等[47]强调空间资源与自然资源的要素耦合是国土空间规划的重要前提, 空间格局与自然资源的协同是重要抓手, 功能与自然资源要素的融合是核心关键。 谭纵波等[48]认为实现生态文明的核心内容就是解决好“人” 的问题, 将已有的空间进行修复利用, 建设高质量空间, 以高密度的城镇空间容纳更多的城镇人口, 形成高效率的建设空间模式, 从而为生态空间提供更多的修复可能。 同时, 实现生态文明的首要任务便是对所有空间资源进行三区三线的划定。 对此, 罗彦等[49]认为三区空间的划定应基于供需双导向, 即包括供需侧和需求侧, 构建整合性发展路径。 如果按照单一的空间要素进行三区空间的划定, 那么划定的空间并不能有效的开发利用, 还有可能影响生态质量较好的空间发展。 王唯山[50]与传统规划思维不同,他认为生态保护红线以及农业生产空间应由国家或省政府一次性划定, 无需按行政等级进行层级性划分。孙施文[51]从知识论的角度切入, 认为空间的使用会产生外部效应, 包括有正、 负效应。 一块地块的使用并不是指这个地块本身能作为什么空间使用, 而在于这块土地与其他空间的联系, 也就是地块之间的相互外部效应。 与此相对应, 三线的划定并不是简单的强制划定就能达到空间保护与修复目的。 因此国土空间规划安排和管控的重点不在于物质要素的空间安排,而在于不同时间段、 不同层次的空间使用行为的安排。

在陆海统筹方面, 李修颉等[52]提出了统筹边界划定、 用途管制、 空间分类、 管控规则的陆海统筹方法。 林静柔等[53]提出明确空间用途管制、 优化海洋空间、 增加海洋留白区的建议。 王天青等[54]建议以陆海交互作用为依据, 以海岸线范围为陆海统筹的规划范围, 促进人海和谐共生。 夏晖等[55]提出构建多手段的空间要素管控体系, 其中包括划线管控、 清单管控以及分区管控等。 李彦平等[56]基于符合系统论视角提出陆海统筹的核心在于结构与功能的完善、 输出内容的管控以及空间位置的调整。

在生态修复方面, 魏伟等[57]从“以人为本” 的视角出发, 提出构建“确定区域、 权衡需求、 多维评价” 的生态修复决策路径。 戴忱等[58]认为生态修复规划应单独作为国土空间规划的一部分, 分为总体层面规划和专项规划, 在总体层面规划注重整体协调修复, 在专项层面规划注重多专题全面修复。 汪安等[59]以威海生态修复为例, 探索“建网络、 修退损、 供产品” 的生态修复路径。 何舸[60]以南宁市为例, 以生态控制线为核心, 基于PSR 模型、 斑块—廊道—基质模型, 运用层次分析法和德尔菲法, 构建“本底评价—格局构建—底线管控” 的生态空间管控办法。

总的来说, 全要素统筹难度系数高, 需要做好各类要素的协调关系, 包括城市物质空间与自然空间,人类发展与自然生态、 陆地空间与海洋空间等各方面要素统筹, 其中关于三线划定和生态修复, 就是关于人类活动行为、 发展空间与自然发展空间之间的协调, 强硬的划定空间范围线并不能很好的处理两者的协调关系, 更多的是需要对不同层次不同要素之间,依据空间独特性进行弹性划定。

3.4 编制体系

国土空间规划虽然是包含城乡规划、 主体功能区规划、 海洋空间规划等内容, 是这些规划的纲领文件, 具有指导和约束作用。 但是与这些规划并不是1+1=2 的关系, 而是1+1〉2 的关系, 是这些规划提炼与凝结的产物。 黄征学[61]从历史视角出发, 认为现如今国土空间规划与发展规划仍存在一些问题, 例如规划衔接机制不健全、 规划期限和层次不一致等。屠启宇[62]认为发展规划是所有规划引领者, 是写意画, 注重空间的大开大合, 具有宏观战略性。 而国土空间规划则是工笔画, 不仅需要有宏观角度, 与发展规划衔接, 同时需要对战略安排进行细化与落实。 潘海霞等[63]认为国土空间规划并不是指所有的空间规划, 而是指与空间利用相关的专项规划, 在规划体系编制中, 注意吸取各相关规划行之有效的理念与方法, 避免国土空间造成严重的脱轨与冲突。 李如海[64]从分析国土空间规划与其他相关规划的逻辑出发, 认为国土空间治理体系下的多规合一, 在横向上是指各类空间规划包括专项规划的叠加, 在纵向上则是行政层级的自上而下的传导。 杜立柱等[65]认为国土空间规划与多规合一并不一致, 多规合一更多的是指规划之间的协调机制构建, 而国土空间规划则是构建了全新的规划管理体系, 不仅仅强调各规划的融合, 更加强调于规划之间的融合出新。

在规划体系方面, 张京祥等[66]基于治理理论,对国内外空间规划体系进行解读, 认为中国国土空间规划体系要重视空间的多元价值, 统筹处理好上级和下级的集中与分散权力之间的关系, 构建具有法律效应的规划体系。 严金明等[67]提出构建“1+X” 的空间规划体系。 谭纵波等[68]认为落实自然生态保护与解决城镇村的治理与建设是新时期国土空间体系建设的重要内容。 王天青[69]认为国土空间规划应以自然安全为基础, 遵循客观规律, 符合自然地理格局, 坚持生态文明建设四大战略任务, 因地制宜, 以区域协同发展引领要素优化配置, 保证横向和纵向相协调,建立全过程、 全周期的规划制度。 杜瑞宏等[26]认为国土空间规划变革的关键在于农业、 生态等非集中建设区的规划体系欠缺, 提出构建市、 县、 镇、 村4 级的非集中建设区编制体系。 周宜笑等[70]对德国空间规划体系进行分析, 就“自上而下纵向传导” 的问题提出强化传导国家意图政策、 基础设施要素等建议,考虑采用刚性规划和弹性规划相结合的传导方式。 张小东等[71]认为国土空间规划体系的关键在于如何处理好多方规划体系之间的权力问题, 做到多规合一、多责权和一。

总的来说, 在编制国土空间规划体系过程中, 要注意吸收其他相关规划的优点, 剔除相互之间存在的矛盾问题, 保证融合后的规划能够真正的、 高质量的处理好空间问题。 同时, 并在融合的基础上依据新时代发展特征做出国土空间规划的创新点。 并做好非集中建设区和集中建设区的规划体系统一, 保证空间规划体系上下传导高效。

4 存在问题

4.1 广义层面

在广义层面, 主要体现在法律体系和生态空间两大方面。 在法律体系方面, 以往部分法律条文对空间规划体系的衔接提出要求, 但是如何进行衔接并没有进行具体的说明, 导致各类空间规划衔接性差。 同时, 国土空间规划体系正在逐步构建完成, 而法律体系的构建仍处于探索阶段, 现行法律体系存在冲突问题, 例如《城乡规划法》 注重对城市空间的建设与管控, 而《土地管理法》 的关注核心在于如何有效的对土地空间做出合理性的安排。 因此如何在法律体系构建完成之前做好现行法律体系的衔接是一大重点难题。

生态空间是中国现行空间中的重要组成部分, 关系者整个空间的未来发展。 以往空间规划仅强调规划期间的数值平衡, 对实施后的平衡关注甚少。 国土空间规划的关键在于如何在规划—实施—监管等全过程维持空间开发与保护的动态平衡。 对于与生态空间密切相关的三线划定, 业内仍存在争议, 是选择国家强制性划定, 还是考虑空间的外部效应从而进行弹性划定。 空间之间的影响并不是依靠强制性划线所能够解决的, 应注重对三线周围一定区域的空间行为进行限定, 只有控制空间行为, 才能促进空间的良好发展。

4.2 横向层面

新时期, 自然资源部的建立以及国土空间规划的建构在一定程度上解决了相关规划部门内容重叠、 冲突等问题, 但同时存在总体规划如何妥善的处理好与专项、 发展等其他相关规划内容的衔接关系, 在保证表面衔接的基础上, 做到实际内容的协同。 首先, 与发展规划的衔接问题, 发展规划是国家战略性规划,具有统领性作用, 规划期限为5 年。 而新时期国土空间规划的期限是至2035 年。 存在的问题就在于5 年的短期空间型规划如何指导长期发展的空间规划。 其次, 与其他空间规划的衔接问题。 《意见》 中强调,新时期专项规划的编制要进行相应层级的国土空间规划一张图审核, 确保不突破在编制总体规划时划定的三线范围, 与此同时, 专项规划的具体编制内容仍由原来相对应的规划主管机构进行编制。 但是现行问题在于, 专项规划如何在编制内容上与总体规划进行对应的衔接并未做出说明。 多规合一不仅仅是进行管理职能的体系合一, 更多的是对各规划内容进行体系上的合一, 既包括土地利用规划的土地管理, 也包括城乡规划的城镇空间建设等。 因此, 未来应明确总体规划与相联系的专项规划在内容上的对接。

4.3 纵向层面

国土空间规划体系的构建, 促进中央权力的集中, 在一定程度上可以解决地块开发时序混乱、 功能冲突、 空间利用低效等问题, 但同时也存在其他问题。 即可能会限制地方政府的创新发展能力, 地方诉求渠道减少。 因此如何把握好中央和地方的权力分配成为一大问题, 既要保证中央对地方行使规划的分配权, 又保证地方的自主权。 《意见》 中提到规划体系分为五级, 与行政层级划分相对应。 其中, 国家和省级层面考虑的内容更加宏观, 具有战略性。 市县及乡镇主要考虑导向性和实施性, 进行具体空间的划分与设计。 在公众参与方面, 以往空间规划主要是自上而下进行规划, 由地方政府进行规划实施, 公众参与规划机会少。 同时, 规划成果繁杂, 专业性强, 公众难以理解, 无法有效的提供自身需求, 导致空间实效性差, 利用效率低, 造成空间资源的浪费。 因此, 新时代国土空间规划不仅要构建一张蓝图, 同时要保证蓝图的普视化, 保证公众能看懂并积极参与到规划中来, 构建上下连通、 传导高质量的国土空间规划。

5 研究展望

2010—2021 年, 国土空间规划研究越来越系统化与多样化。 与已经研究的内容相比, 存在争议和未深入研究的内容更加值得业内外学者关注, 尤其是交叉学科的融入, 更将促进国土空间规划研究多元化。 根据目前的研究进展, 对未来提出如下展望。

5.1 健全国土空间规划法律体系

国土空间规划的编制与实施需要有健全的法律体系作为支撑, 但是中国现行国土空间规划尚未修订专门的法律体系以及规章制度, 尚未确定合法地位。 中国《城乡规划法》 以及《土地管理法》 均在2019 年进行了修订, 为相应的规划衔接与发展提供了一定法律支撑。 但是《土地管理法》 与《城乡规划法》 的法定范围无法覆盖全要素, 存在一定的使用差距, 因此应尽快出台国土空间规划立法, 出台国家和地方技术标准, 健全中国空间规划法律体系, 完善全国空间布置格局。

新时期国土空间规划立法不仅要构建完整的法律体系, 更要从简单的法律编制与实施进行转变, 形成一整套的规划编制、 实施、 监督、 管理相对应的法律体系流程, 保证在整个规划编制实施过程中受到法律保护, 确保规划的严明性以及威信力, 坚决禁止朝令夕改的情况出现。 同时, 要做好过渡时期法律体系的衔接工作, 对于实施性高的法律仍保留其法律地位,对于不同规划体系的法律冲突问题进行上报并进行及时的处理。 同时, 做好不同层级规划法律的衔接问题, 不仅中央政府要加快法律法规体系的建构, 地方政府也要配合中央及时做好地方条例的制定。

5.2 坚守三区三线, 加强生态文明建设

党的十九大报告强调, 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导, 深入学习生态发展理念, 强调生态保护与生态修复并重, 不断修复生态空间, 优化生态安全体系, 坚守国家发展底线, 创建资源节约型、环境友好型空间格局。 在国土空间规划过程中, 全面落实生态文明思想, 坚持生态优先、 绿色优先, 积极推进完成三线划定工作, 即城镇开发边界、 永久基本农田、 生态保护红线。 同时, 对生态监管制度进行改革, 保证对生态保护区进行严格管控, 构建完整的生态空间监管体制, 坚决抵制和惩治破坏生态环境行为。

5.3 覆盖全域全要素, 促进与相关规划的衔接

国土空间规划的一大重点在于对全域全要素进行空间格局的优化, 与以往空间规划不同, 以往空间规划要素均有各自侧重点以及区域范围。 总体规划则是对国家行政范围内所有要素进行统筹谋划。 其中所有要素包括有山、 水、 林、 田、 海岛、 沙漠等自然要素, 城市、 乡村等城市空间物质要素以及经济社会等文化要素。 国土空间规划不仅是简单的对要素进行空间区域的划定, 同时也是对空间行为的管控, 鼓励与限制空间行为的发生, 例如限制开发行为与提倡生态空间修复行为[21], 综合考虑空间行为的正负效应。对于专项规划与总体规划的衔接, 首先, 保证总体规划的指导引领作用, 将两者进行统筹考虑, 对专项规划基础核心内容进行严格规定, 保证空间的准确落实。 其次, 保留各行业主管部门的编制职能, 构建各专项规划的编制程序并组织各行业专家对空间规划进行专家评审, 充分发挥专业优势。

5.4 完善评估体制, 健全空间规划体系

自然资源部发布文件《国土空间规划城市体检评估规程》 (以下简称《规程》 ), 于2021 年6 月18 日开始实施, 《规程》 强调健全完善规划实施检测机制、定期评估, 保证城市一年一体检、 五年一评估, 以解决城市实际问题为目的, 不断完善城市评估体制以及指标设置, 促进城市高质量发展。 《规程》 内容主要涵盖六大方面, 分别是安全、 共享、 绿色、 创新、 开放与协调, 覆盖了生产、 生态、 生活三方面, 从多方面对现状城市基本情况进行指标评估, 与自身以往的指标数据进行对比, 了解近年来城市的发展趋势, 也可与同层次的其他城市进行数据对比, 明确自身的优劣点, 发扬自身优势, 弥补自身缺点。 此次指标设置与以往大而泛的指标不同, 《规程》 指标设置更加贴合人们的实际生活, 从实际生活出发, 城市可根据自身发展阶段、 发展重点、 区位优势、 城市特色等, 有方向的选择评估指标, 避免“千城一面”。 在指标设置方面, 更加贴合社会经济的发展特征以及现今人们的生活需求, 例如设置指标“小学10 分钟覆盖率”“森林步行15 分钟覆盖率” “菜市场步行15 分钟覆盖率” 等等。 通过对现状城市进行评估, 发现城市现状存在的问题, 对症下药, 积极响应国家发展号召, 完善基础设施空间布局及格局优化, 在新时期新阶段实现高质量发展, 紧跟新时代发展规律, 为国土空间规划提供实际参考, 使规划更具有针对性, 完善城市空间布局, 提升空间治理能力水平, 改善人民生活品质[51]。

6 结语

“十四五” 时期, 国家将坚定走绿色高质量的发展道路, 以可持续发展为目标, 坚持以人民为中心, 构建全域全要素全过程管理的国土空间规划体系。 虽然国土空间规划体系已基本建成, 但仍存在很多内容需要学者们进一步深入探究。 国土空间规划仍在不断的探索中, 如何实现做好国土空间规划顶层设计、 如何在此期间做好已规划内容的衔接、 如何紧跟时代发展脚步仍值得社会各界继续深入研究。