北京市文化产业用地政策提升研究

杨潇潇 王杰星

一、背景意义

在“十四五”时期,我国面临加快转变发展方式、提升国际竞争力的机遇。其中,提高产业核心竞争力,抢占战略制高点,是提升竞争力的关键之一。同时,国内产业发展模式与驱动力正在发生巨变。土地、能源、环境等资源要素的成本不断垒高,以增量投入换取边际收益的模式面临瓶颈。在此番背景下,土地作为产业发展的载体,如何用好、用活、用精每一块土地,成为产业发展规划必须面对的课题。精确而有力的土地政策对于推动产业转型发展意义非凡,可以实现用地集约化和精细化,从而提高用地效率。对于土地部门“保发展、保红线”和规划部门服务产业升级的需求,均能提供有力支持。

文化产业目前已经成为我国经济发展的新增长点,加快发展文化产业是加快经济发展方式转变的重点工作之一。文化产业的发展与土地资源密不可分,近年来有关单位部门亦分别从土地供应、利用、规划、管理、金融和税收等方面推出文化产业相关土地优惠政策,为文化产业提供持续支持,同时优化土地政策环境[1]。近年来,国家还针对新产业新业态的发展做出了针对性的用地政策调整。2015年,国土资源部联合各部委发布了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》,其中包含加大新供用地保障、鼓励利用现有用地、引导新产业集聚发展和完善新产业用地监管等规定。提出要以“先存量、后增量”的用地原则,对新产业用地进行优先供应[2]。同时,考虑新产业中小企业不同时期的发展特点,在土地供应方式方面提出了差别化支持措施。这是认识新常态、适应新常态、引领新常态的主动作为,是以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的重大举措。

北京作为首都,发展文化产业独具优势,特别是随着京津冀协同发展步伐的加快和非首都核心功能疏解的深入,北京市文化产业发展的规模效应和产业链拉升效应不断凸显,与此同时,产业用地对北京市文化产业的持续提升发展的制约性日趋增强。并且,随着创新驱动发展战略的加快实施,北京作为全国文化、科技中心,在国家鼓励发展的战略性新兴产业、“互联网+”等新产业用地方面还需进行深层探索,以为其他城市及地区起到带头示范作用。因此,现阶段,梳理北京文化产业用地政策,厘清和挖掘北京文化产业用地政策现有问题,研究讨论相关政策的创新提升路径,具有重大现实意义与示范意义。

二、北京市文化产业用地政策现状

(一)北京市文化产业空间发展情况

北京市的文化产业空间布局,主要受各类文化、科技在地资源和市场客流、交通可达性等其他各类外部条件的空间分布特征影响。例如与传统文化、传统工艺紧密相关的文化艺术业就主要集中在前门外、长安街沿线和东四、王府井等地区。同时,该区域有较好的交通可达性,客流量密集,也是吸引该产业聚集分布的原因。另一方面,设计服务业、新闻出版、广播、电视、电影业、广告会展业主要分布在北京的三环两侧及其沿线,表现出重点集中的趋势。设计服务业和软件、网络和计算机服务业与高等院校和科研机构的分布密切相关,因此,大多分布在北京西三环、西四环—北三环、北四环一带。其中,软件、网络和计算机服务业园区聚集化发展的趋势十分明显,主要集中在海淀区,并在四环沿线呈带状分布,同时也向昌平、亦庄等城郊方向延伸拓展。这都体现出技术类文化产业对高素质人才和科研资源的较高需求。旅游休闲娱乐业的分布,在北京市则表现的较为均衡。而辅助性产业,如文化设备、用品制造和一些艺术生产环节、新媒体、影视外景等则主要聚集于远郊区。

产业发展用地作为产业提升发展的重要物理空间载体,北京市也一直在出台相关的政策,不断优化调整全市的文化产业用地结构,保证产业提升发展用地空间。据相关数据统计,北京市办理文化产业项目土地出让约47宗,涉及用地面积约97.83公顷,建筑规模约67.33万平方米,缴纳政府土地收益约19.77亿元,其中,大多为文化产业园区、基地建设用地,用地企业中文化科技类、新闻出版类企业占用地比重较大。

(二)北京市文化产业土地政策梳理

在用地政策方面,早在2006年,《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》首次明确鼓励工业厂房、仓储用房、可利用的传统四合院区域、传统商业街和历史文化保护街区等存量房地资源用于文化产业经营,对其暂不征收土地收益,并对大型文化总部建设予以土地优先支持。由此为北京市文化产业用地政策开创先河。2013年,北京市政府颁发《关于进一步鼓励和引导民间资本投资文化创意产业若干政策的通知》,开始积极引导民间资本改造现有土地、设施存量。提出支持民间资本将既有礼堂、剧场、影院、旧厂房、仓库、特色工业遗址、老旧商业设施等存量设施资源,改造为鼓励类文化设施。伴随着2014年国务院《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》的出台,北京市在随后颁布的文化产业发展规划中,更加明确地从保障产业配套用地需求、挖掘土地资源、创新土地资源开发利用模式等方面进行指导。

(三)北京市各区文化产业土地政策梳理

在文化基地的土地使用优惠政策上,西城区的政策着力点放在园区的重点文化设施建设和文物保护区的基础设施建设上,采取政府资金投入和吸引社会资本相结合的方式,安排了不少于50亿元的资金;石景山区主要对文化产业集聚区、创业中心和孵化器进行鼓励扶持;海淀区的政策重点直接针对园区,使其拥有一定规模的物理空间和较为完善的基础设施和公共服务平台;房山区主要是对本地区历史文化旅游集聚区的基础设施用地指标进行规定,明确规定了文化产业用地不少于工业、农业、科技、高教等园区开发建设用地的30%;通州区的扶持房山是返还城市基础设计建设费,根据入驻企业的投资额度进行不同比例的费用返还;大兴区的政策着力于土地的合理开发利用以实现文化产业园区的合理空间布局,盘活10-15平方公里的土地资源,并建成国家新媒体基地核心区、北区以及大兴区西红门镇三个区域的一级开发。另外,在文化企业自建自购办公场所的优惠政策上,东城、西城、朝阳、石景山、海淀、通州七个区主要通过新购房屋的补贴(如东城、朝阳、石景山)和内部改造的补助(西城、昌平)方式扶持文化企业自建自购办公场所。

三、北京市文化产业用地政策现存问题

(一)配套用地政策体系待完善,政策扶持引导力度不足

文化产业的发展需要完善的配套用地政策体系支撑和相关单位积极的扶持引导。然而,当前北京市尚未出台针对文化产业的专项土地政策,文化产业的发展及文化基础设施的土地资源利用普遍缺乏全面的规划,没有将文化产业发展的土地资源纳入地区的城市发展和土地利用整体规划中,缺乏对产业发展的整体考量,存在配套用地政策体系不完善和主动政策引导力度不足的问题[3]。尽管对文化产业发展持积极态度,但在土地、房产等配套政策方面尚未完全落实,缺乏提供完整配套的文化产业专项用地政策的具体细节和对接到位的帮扶指引。这造成文化产业在土地利用方面面临一系列挑战和不确定性。

(二)产业结构调整升级中土地再利用政策可操作性弱、引导不够明确

现阶段,确定土地出让方式主要依据项目土地规划用途所对应的具体土地分类。目前,北京市文化产业投资趋于多元化,涵盖了土地利用分类的多种用途,而在实际工作中同类的文化产业项目却可能涉及不同的用地性质。同时,项目土地来源比较复杂,既有新建项目,又有利用存量土地转型兴办文化产业的情况,这些情况造成在确定供地方式上的复杂性。目前,针对文化产业招标、拍卖或挂牌方式出让土地方面,现行政策尚未有清晰明确规定条例。在土地用途管理、开发强度和出让转让政策方面,无法适应土地使用者产业类型的变化,导致投资者难以取得利用存量工业房地资源兴办文化产业所需的房屋和土地产权,进而影响其投资权益的保护。

(三)现行用地政策仍多属行政命令,未有效与财税手段相结合

现行用地政策主要聚焦在土地供应方面。近年来,北京市的土地调控政策主要为在供地时设定一些产业门类选择的准入门槛,而缺乏相应的土地开发、使用、监管等配套政策和经济手段。政府主导型的行政命令是目前主要的调控手段,然而这种方式增加了政策风险,因为其效果取决于地方政府决策的准确性。相比之下,灵活运用经济手段,如用地税费政策可以更好地激励企业自发调整土地利用策略,避免信息不对称和政府决策失误的风险。为数不多的成功案例如浙江省绍兴市通过提高土地使用税率倒逼企业升级。而北京在利用经济手段进行用地调控方面,还有进一步加强的空间。

(四)土地使用管理不规范,存在借文化产业之名圈地现象

随着文化产业成为经济发展中的一股新兴力量,文化企业快速增长,文化商业综合体以及文化产业园区大量涌现。然而据相关专家透露,目前国内有上万个文化产业园区,但其中真正能做到文化产业集聚的只有5%左右。很多打着“文化园”“文化街区”“艺术家村”的名号,仅仅是用文化产业的名义去拿地,进而享受一些文化用地的优惠政策,最后并没有产出文化成果,实现文化的产业化,或者形成产值规模。目前,北京也面临着全国文化产业发展的一个共性问题,即所谓的“新圈地运动”。这种现象是指借文化产业需要土地的名义来获取土地,以满足房地产利益,甚至有些情况下,以文化产业为幌子非法占用土地,进行房地产和其他产业的开发,导致文化产业园区和基地的名义与实际情况不符。这里暴露出来的一个问题就是土地使用管理不规范,缺乏相应的土地供后评估机制与土地利用全过程监管机制,致使许多开发商有空可钻,带来大量的重复建设与资源浪费。

四、北京市文化产业用地政策提升路径

(一)科学制定文化产业土地供应政策,完善土地配套措施

应根据资源现状和土地利用规划,进行全面的调研和分析,了解当前北京市文化产业的需求和土地资源的利用情况。并制定相应的规划政策,发挥政府在市场中的监督和纠偏作用,促成文化产业涉及土地的高效和合理利用。为确保文化建设用地规模,可以将文化产业土地纳入各级政府的土地利用总体规划和城乡总体规划编制中,加强对土地规划计划的调控,适度增加文化产业的发展用地。同时,完善文化产业土地配套政策,因地制宜,制定出台针对文化产业土地利用的专项规划,以满足不同区域的文化产业发展需求。重点支持国家级、市级文化产业示范园区、示范基地等文化产业集聚用地,为文化产业发展提供有力支持。

(二)鼓励盘活利用现有用地发展文化产业,创新供给方式,切实加强政策可操作性

为满足文化产业的用地需求,可以细化创新供给模式。可实行弹性供应年期,推行土地年租制或短租制,让政府和企业在文化产业用地的出让年限上有更多自主权。政府可根据实际需要决定是否续期文化产业用地,并通过约束条件和经济杠杆进行引导和规范。同时,建议优先安排现有存量土地的文化产业项目的工地需求,并提供相关税费优惠措施。在出让文化产业用地方面,政府应该开拓更多选择,不仅局限于传统的“招、拍、挂”模式。特殊的文化产业用地,如新兴产业用地园区的生活配套用地,可采用划拨方式供应。各区在总体规划时,应充分关照地区文化产业发展目标与需求,活用存量土地发展文化产业。

(三)土地政策与财税政策相结合,发挥杠杆效应为文化企业减负

为促进文化产业发展,建议运用土地税费来调节土地成本和项目用地。对于仅在原建筑物从事文化创意经营活动且保持土地用途不变的情况,可暂时减免土地收益金。此外,为促进国有文化事业单位转企改制,对于转制为文化企业且面临纳税困难的情况,可申请减免城镇土地使用税和房产税。在改制后,若土地用途符合《划拨用地目录》,可继续以划拨方式使用;若不符合目录,应按规定办理土地有偿使用手续。对于国有文化单位因城乡建设需要搬迁的情况,应依法给予适当补偿,确保其原有划拨土地使用权得到保障。

(四)强化产业用地管理,建立土地供后评估机制

土地利用管理是一项涉及全过程、全覆盖的重要工作,充分考虑事前审批、事中履约和事后绩效评价是推进文化产业发展的关键。为促进文化产业发展,应充分运用土地用途管制、地价管制和土地执法监察等政策,以加强土地管理。土地用途管制制度可依据土地利用规划来管理土地用途和方向,并关注土地利用效益。同时,应加强项目审查,确保各类项目用地符合规定标准,并加强项目全程管理,细化出让合同,以增强对项目的约束[4]。