以基层社区为核心的公共卫生应急协同治理体系研究

于成琪,梁 晖,门伟莉

(1 首都医科大学第三临床医学院,北京 100020;2 北京市西城区什刹海街道办事处,北京 100009;3 中国政法大学法治科学计量与评价中心,北京 100088)

基层社区作为国家体制机制转型、社会结构变革、利益格局变动以及思想意识变迁的前沿阵地,长期以来都是政府工作、学术研究和社会实践者重点关注的对象。社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线。世界卫生组织提出,“社区参与”作为初级卫生保障政策的基本原则之一,是有效应对传染病的关键[1]。

在疫情防控过程中,我国在公共卫生应急协同治理体系建设和重大公共卫生事件防控体制机制运行方面的不足显现了出来;基层社区在公共卫生应急治理中的重要作用也日益凸显。在此背景下,以基层社区为核心,开展公共卫生应急协同治理体系研究,对基层社区公共卫生事业的可持续发展具有积极意义[2]。

1 国内外研究与实践现状

1.1 国际应急协同治理研究现状

多数学者认同协同治理理论起源于德国物理学家赫尔曼·哈肯创立的协同学,但对其概念内涵学界尚未达成统一认识。欧洲民事安全体系分析(Analysis of Civil Security Systems in Europe)[3]曾比较分析欧洲22个国家和8个区域组织,认为受国家文化传统、行政管理体制机制、自然环境和地理环境、突发事件等因素影响,不同国家的协同应急管理体制共性和差异并存。相关研究的焦点涉及应急协同治理的总体框架模型、治理结构、挑战及应对措施、民众在突发事件应急协同治理中的作用等。

应急协同治理的管理框架和模型阐明协同治理在应急联动过程中的运作流程和规律。如将危机管理划分为Reduction、Readiness、Response、Recovery四个阶段[4];将管理框架分为紧急处理中心、地方危机指挥中心、危机处置队伍、国家协调小组及地方协调小组五个部分[5];公共部门协同管理应重点关注协同管理边界界定与效能评价[6];非正式沟通、临时会议和志愿者等非正式合作元素对建立合作关系非常重要,合理授权、规则和权威等级等正式组织体制元素是维持合作长期稳定的必要条件[7];领导和协调伙伴关系对弥合利益相关者满意度和维持合作的可持续性至关重要[8]。

对于应急协同治理结构,学者们从达成共识、制订计划和目标、构建信任、明确权力关系、管理内部冲突五个阶段分析应急协同的职能[9],从地方、州、联邦三个层面分析美国国家的应急联动系统[10],从政府、学术界、工业界和民间社会的四方合作关系研究民众、企业和第三部门等三元主体的联合治理趋势[11]。

应急管理过程中机构合作的挑战来自沟通、环境、社会、政治、组织间、组织内部和基础设施等,其中机构间通信和数据共享是主要挑战之一。由于缺乏统一的技术平台和明确的沟通准则,机构间难以实现交互操作[12]。

民众在对突发事件的评估、处置及沟通等应急协同治理中的作用往往被忽视[13]。但鉴于芬兰和美国在健康保护行为上的差异具有统计学意义,来自该两国的调查数据显示,民众在突发公共卫生事件中发挥着重要的协作作用[14]。

1.2 公共卫生应急协同治理相关研究

公共卫生应急协同治理相关研究的重点包括公共卫生应急协同的组织架构、运作模式、政府间合作机制及面向不同治理对象的治理方式等。

运用协同治理理论分析公共卫生应急治理的机制是公共卫生事件协同治理的组织架构,基于权威引导的纵向协同、基于利益共容的横向协同和基于责任共担的内外协同是其生成路径,信息识别与共享、资源整合与分配、行动贯彻与执行是其实践原则[15]。我国学者认为公共卫生事件协同治理的基本策略是在党的领导下,以政府为主导,非政府组织、企业、公众等多元主体参与[16];并从构建法治保障体系、完善政府协同治理联动机制、运用大数据和人工智能技术、合理配置区域合作应急资源和充分利用社会力量等方面健全重大突发公共事件区域协同治理的体制机制[17]。

公共卫生事件应急协同的运作模式应建立涵盖联合系统的拓扑结构、关键技术、业务模式、技术路线等的城市应急联合系统[18]。该系统有集权、授权、代理、协同等模式,应在模式分析后建立协同式模型[19];在我国,按照行政区划建立的区域社会联动救援体系应综合考虑行政区域、地理交通、救援资源等方面的异同[20];跨域突发公共卫生事件协同治理周期的重要环节应包括:应急资源共享、应急信息通报共享、联席会议制度、联合应急处置、联动应急预案编制及府际应急合作协议等机制[21];建议以法律法规为保障,结合突发事件的类型和级别,从组织架构、预测预警、应急联动、资源储备利用等方面构建公共卫生网络式动态联动组织[22];政府部门间的制衡程度、能力及部门的工作经验是影响协同的显著因素[23],其协同工作顺利与否是应急管理工作成败的关键[24]。

公共卫生事件应急资源协调及谣言的协同治理中应急资源的跨部门多区域协同需建立集成化信息资源综合平台将有限应急资源进行合理高效配置,并根据现实需求及时调整国家治理规则[25]。由于谣言具有情景规约性、媒体议程特征以及情绪寄生性等共性[26],公共卫生事件突发期间社会恐慌、从众心理、投机心理和物资缺乏等不利因素引发的公共卫生事件中物资抢购等问题,为进一步优化重大突发公共卫生事件应急管理体制机制中的市场监督处罚机制、监测预警机制、谣言治理机制、信息公开机制、应急物资储存调配机制提供应用场景[27]。另外,谣言治理过程中的多主体协同治理至关重要[28],应着眼于信息公开共享协同机制,构建信息传播模式并提出优化建议[29]。

1.3 基层社区国际研究现状

基层社区是一个“让市民参与决策的制定,使市民对社区建立认同感及向市民提供所需服务”的组织[30];而社区工作由居民决定付诸行动、社区工作者给予支持、采取集体行动解决问题的工作[4]。社区工作者被认为是社区社会工作者或具有专业社会工作背景、工作执照并从事社区服务的职业社会工作者;因岗位不同承担引导、促成和治疗等不同职责[31]。

20世纪90年代的研究重心是从微观角度研究社区居民等行为主体。如澳大利亚对居民参与应急管理模式的认可度研究[32]。也有研究认为志愿者往往为非专业人员,在一定程度上会妨碍应急管理活动的开展[33];社区应急管理中应组建完全隶属于学校的社区应急队伍[34]。

在我国的危机治理研究中,研究人员更注重从政府应急管理理论层面探讨社区工作者的社会角色定位:如面对公共危机时,基层政府应注重与公众在治理能力建设方面的互动,构建“政府多元协作”的危机管理整体格局,从管理体制和用人机制等方面对基层人才队伍建设机制进行改革[35]。当城市管理中心下移时,社区工作者发挥重要的承上启下的作用,承担更多以往由政府相关部门办理的事务性工作[36]。

国际上,社区还肩负快速抗原/抗体检测、咽拭子检测等防疫任务[37],并用相对完善的基层医疗系统为确诊/疑似感染者提供医疗支持。越南采取与中国类似的措施,建立医疗保健工作者、医学生、社区工作者、社会团体和民众团体的协作机制[38]。以社区为单位减少互动和增加身体距离是许多非洲国家公共卫生战略的核心部分[39],在疫情防控中发挥重要作用。

1.4 公共卫生应急协同治理相关实践

公共卫生应急协同治理体系建设具有重要的实践价值。一方面,社区协同治理分担了政府机构的压力;另一方面,社区通过内部交流建立良好的人际关系,确保居民心理健康[40]。以社区为单位的活动可以在相互尊重和信任的基础上为建立与公共卫生有关的可持续社区提供坚实基础。世界卫生组织强调社区层面在公共卫生事件恢复和重建中的重要作用[41]。社区提供的基层医疗保障、治理措施、资源提供和服务提供[42]对重大公共卫生事件后重建提供保障。

改革开放以来,我国的治理环境与治理结构发生巨大变化。从政府系统外部看,企事业单位、社会组织、基层组织、志愿者等社会力量在中国公共治理中发挥越来越重要的作用。从政府系统内部看,突发事件表现出越来越强的“跨界”性[43]。2003年的“非典”疫情后,中国应急管理体系进入以“一案三制”为基本框架的“全面开创与发展”阶段[44]。党的十八大以后,国家组建国家卫生健康委员会和应急管理部加强突发事件的全过程管理、整合分散在各职能部门的应急管理职能。新冠疫情发生后,疾病预防控制局(副部级)正式挂牌成立,全面负责疾病预防控制体系、疫情监测预警体系、疾病控制科研体系建设和公共卫生督察、传染病防治监管等工作。在政社间关系上,政府继续推进社会分权、加大对社会力量的吸纳和协调力度。

2 基层社区在应对公共卫生事件过程中面临的困境

有效的社区参与是公共卫生战略实施落地的关键因素[26]。我国重大公共卫生事件应急工作正在向全过程、精细化、专业化、专门化转变,但仍存在一些问题。

2.1 基层社区应急管理组织机构不健全

2018年应急管理机构改革后,我国各级基层组织应急管理工作虽然取得了快速发展,但我国基层社区应急管理机构改革仍处于探索阶段。如基层应急管理组织机构不健全在很大程度上制约着相关工作的高效开展:部分街道、社区、乡(镇)、村庄的基层应急管理机构改革尚未开展或处于起步阶段;已开展机构改革的基层应急管理机构既无统一的机构设置,也无固定的人员编制;社区、农村等基层应急管理组织结构不健全、不完善,与最大限度地保障人民群众生命财产安全的要求存在现实差距。

2.2 基层社区应急管理规范化程序化水平不高

突发公共卫生事件的应对关键在于建立科学完善的规章制度,理顺管理流程,实现应急响应标准化、制度化,过程管理规范化、程序化。当前,我国不少基层应急管理工作的效果在很大程度上取决于基层工作人员的个人经验和应急能力,应急管理工作法治意识不强,标准化、制度化、规范化、程序化水平不高。社会力量参与基层防灾减灾救灾和应急救援时,缺少必要的业务指导和监督管理。社区民众与基层政府工作人员、居委会、社区医护人员、志愿者发生冲突的现象时有发生。

2.3 社区服务人员体系存在人员不足

为应对突发重大公共卫生事件,加强社区基层组织的预警能力,我国关注基层社区力量的动员和招募[45],但防控工作依然被动。目前社区服务体系人员大部分是业余或志愿人员,他们除参与社区工作外,还需兼顾日常工作。一旦出现专业性要求高或工作时间长的岗位,社区服务体系人员即出现极大缺口。临时培训的非专业人员往往无法在短时间内有效胜任专业的工作,在提供日用品配送、早期心理疏导和卫生健康宣传教育[46]等社区互助服务时,也存在社区工作者短缺、社区工作时间长、防控工作量大的问题。

2.4 社区信息联通体系交互性低

资源的有效协同能促进社区突发公共卫生事件协同治理的有序性、高效性,其中最关键的是信息资源。虽然各社区通过建立居民微信群等措施有效完成对社区居民的情况监测、早期汇报、健康状况监测积极,尽力保障居民知情权。然而,各社区都存在一定比例的老年人,他们往往通过“口耳相传”的方式获取信息。由此导致的信息滞后对其自身乃至整个社区产生极大的安全隐患。另外,面对重大公共卫生事件,人们常常通过非官方渠道获取虚假信息满足心理上的安全感或生活上的行为指引,社区尚无更好的方法引导居民通过官方渠道和权威媒体及时了解动态。

社区还缺乏更高效的途径保障居民发言权。目前,大部分社区是“自上而下”的单方面颁布和解读上级政策措施,未实现主动收集社区居民对防疫政策的意见和建议。社区工作模式的灵活性及其与居民的紧密联系意味着在进行疑似病例筛查和社区疫情流行病学调查方面理应更高效。

2.5 社区响应体系工作方法老旧

完善的工作体系是提升社区应对突发公共卫生事件协同治理效能的方法论,但当前社区工作缺乏一定灵活性,智能化程度不够。基层社区除严格执行上级指令外,忽视自身的特性,未达到增强资源整合力度、提高协同治理效率的目标。民政部特别提出应加强基于大数据的社区预防教育信息化和智能化[47],建立社区联合预防和控制机制[48]。但在疫情的防控中,人工智能、区块链、大数据等新一代信息技术在社区工作中仍处于初始阶段。

面对复杂人员构成,社区内部缺乏共同遵循的集体行为规则,在没有兼顾所有利益相关者的前提下,无法确保治理主体的积极性和主动性。社区各机构日常工作中呈条块分割状态,出现重大公共卫生事件后治理资源的混乱和工作割裂会直接影响协同治理的效果,如何真正建立联防联控、医防结合的社区响应体系成为急需解决的问题。

3 以基层社区为核心的公共卫生事件应急协同治理体系建设举措

构建以基层社区为核心的公共卫生事件应急协同治理体系是持续推进我国公共卫生应急管理机构改革、协调基层应急管理工作统筹发展的重要尝试。具体可以从完善基层社区应急管理组织机构、扩充基层社区服务人力资源,夯实基层社区应急协同管理规范化基础、建立权威高效的制度执行体制机制,提高基层社区应急协同管理意识、构建协同互补的应急资源储备体系,加强基层社区信息联通体系交互性、增强基层社区早期监测预警能力等方面入手,着力推进以基层社区为核心的公共卫生事件应急协同治理体系。

3.1 完善基层社区应急管理组织机构,扩充基层社区服务人力资源

建设以基层社区为核心的应急协同治理体系是我国应对日益复杂多变的公共卫生事件的重要举措。为此,应做好总体设计,在短时间内做出应急方案,统筹社区决策、资源配置、信息传递、生活物质保障、生活秩序维护等各种基层力量和资源,改革并完善基层社区公共卫生应急管理组织机构,组建基层应急管理的领导机构、工作机构、协调机构,明确基层组织内部权责并将之落实到各乡(镇)、街道相关单位、组织、部门,具体到岗位。明确社区居委会、业委会和物业等正式组织的机构设置、人员配置与岗位职责,为应急管理提供基础支撑。增强社区干部与居民自治小组等下辖非正式组织的信任关系和合作关系,在危机出现时凸显自治组织的治理优势。设立专门组织保障志愿者组织利益。增强对志愿者组织的精神认可,形成社区与志愿者之间的制度化、规范化合作关系,为志愿者提供相应保障和激励方案。

要想真正掌握疫情防控的“主动权”、完善基层社区应急管理组织机构、高效运行以基层社区为中心的公共卫生应急协同治理体系,基层社区工作人员队伍建设是重中之重。扩充基层社区服务人力资源,保障基层工作人员的基本权益和必要的业务经费,在优化、协调、整合现有的警务人员、民兵、预备役、医务人员、企事业单位应急队伍、志愿者等重要力量的基础上,拓宽基层工作人员业务培训和能力提升渠道。在继续完善社区公共卫生服务体系的同时,建立健全基层工作人员动力机制与压力机制,深化基层防疫人员发展体制机制改革,完善基层公共卫生事件应急治理过程中人才的发现、培养、激励、反馈机制,吸引更多优秀人才积极主动进入应急管理队伍,建立和健全基层社区公共卫生应急协同人力资源库;健全疾控机构和城乡社区联动工作机制,创新医防协同机制,建立人员通、信息通、资源通和监督管理相互制约的机制。力求实现基层社区应急治理工作具体事务从计划、执行、督办、检查,到总结、反馈环环相扣,各项工作落到实处。为参与基层公共卫生应急响应的特定人员提供充足的物质保障、精神保障和制度保障。

3.2 夯实基层社区应急协同管理规范化基础,建立权威高效的制度执行体制机制

在构建以基层社区为中心的公共卫生应急协同治理体系的过程中,应系统梳理、修订、更新应急管理相关法律制度,坚持运用法治思维和法治方式,提高应急管理的规范化、法治化水平。从国家政策、法律法规、管理条例、技术标准、应急预案、操作规范等不同层次构建并完善制度体系,为应急管理提供坚实的法治规范框架。有针对性的迅速推进传染病防治法等相关法律工作的修订工作,普及重大新发、突发传染病防控措施、公共卫生事件和疫情防控法律法规、管理条例、制度办法。

基层社区应急管理规范化的具体工作可以重点围绕应急轮岗、信息传送、应急预案、操作规范、资源保障等各项制度建设研究制定覆盖以基层社区为中心的我国公共卫生应急协同管理全过程的标准化制度。具体包括但不限于:在公共卫生事件防控常态化阶段,研究制订疾病预防与应急预防的标准化文件,组织编写基层组织政府和相关单位轮岗工作的地方规范,编制应对突发公共卫生事件应急预案和操作指南,规划、统筹、开辟应急场所建设和应急避难场所紧急调用的指导意见,应急救援队伍及时高效组建、调配、管理与激励办法,应急物资储备与管理体系建设预案等。在公共卫生事件应急处置与现场救援的规范化方面,可重点围绕公共卫生事件人员紧急调配流程、突发公共卫生事件现场指挥人员工作规范、突发公共卫生事件应急发现与报送等具体处置工作流程、突发公共卫生事件临时授权和权力界限等方面制定灵活高效的工作规范,既保障基层社区工作人员具有合理权限调配外部资源,又合理限制权力滥用,确保基层社区在应对公共卫生事件时可深度参与执行相关防控制度。在公共卫生事件应急处置后的恢复与总结反馈阶段的规范化方面,可重点围绕制定公共卫生事件总结反馈工作规范化、公共卫生事件现场处置操作流程评估、公共卫生事件损害损失及赔偿救助评估等操作指南,进一步理顺和优化基层社区在协同参与公共卫生事件应急治理过程的政策执行制度,加强对基层社区应急管理规范化工作的监督和反馈。

3.3 提高基层社区应急协同管理意识、构建协同互补的应急资源储备体系

公共卫生和应急知识普及教育是从根本上加强基层防线和化解风险的长期工程。在具体实施过程中,可以以街道、社区、乡村、学校、社区或乡村卫生室等基层单位为重点,协调联动、全民参与,推进以政府为主体、社会多元主体协同参与相结合的应急管理宣传、教育、培训、统筹参与公共卫生事件应急管理工作,加强基层民众积极参与应急管理的意识和应急知识储备。把公共卫生事件应急响应工作中落实政策法规、条例规定及其具体功效作为教育培训的重要内容,从根本上提高基层干部和基层民众的安全意识、忧患意识和应对突发事件的能力。针对具体基层社区实际情况制作科普教育手册,将现代公共传播平台与传统传播媒介相结合,使用官方微信公众号、广播、电视、手机、业主群、布告栏、传单、宣传手册等多种传播媒介,开展形式多样、内容丰富、时效性和针对性强的公共卫生应急治理知识宣传。同时,基层社区应着手培育社区居民健康素养及公共卫生应急防控素养,深入开展公共卫生知识宣传教育活动,倡导文明、健康、绿色、环保的现代生活方式,提高基层公众对公共卫生事件的关注度和认知水平,增强各级各类公众在各类公共卫生事件中的预防、自救、互救、恢复能力。同时,通过教育建立公众对社区群体共同命运的感知,提高对社区的归属感和责任感[43]。加大对社区志愿者应急力量的动员和深度参与,进一步深化网格化服务管理工作,切实增强群众自我保护和自救互助意识、做好危机事件应急演练、发挥业委会和社区网格作用,提高群众风险防范意识和应急技能,将重大公共卫生事件的社会风险化解在防疫抗灾的第一线。

推动基层社区技术、能力、人才、物品等应急资源的储备、管理、统筹和调度,构建同时满足物质储备、预期储备、中长期规划储备要求,基层政府储备为主、基层民众储备多样化协同为辅的基层公共卫生应急资源储备体系。科学调整和确定资源储备的种类、数量、结构、规模,确保关键应急资源的充足供应,以提升基层社区综合公共卫生应急治理能力。

3.4 加强基层社区信息联通体系交互性,增强基层社区早期监测预警能力

信息线就是生命线,及时有效的社区防控信息联通体系对于增强基层社区早期监测预警能力、迅速形成有针对性的防控方案至关重要。在信息传送方式上,可根据每个社区人口、医疗保健系统、公共卫生能力及当地整体疾控战略等多种因素,通过建立有效的双向沟通途径使居民能够有机会参与应对公共卫生事件,“自上而下”接收基层政府和社区防疫政策的同时,“自下而上”地对疫情防控行动献计献策。双向沟通途径不仅有助于基层政府提高在基层工作中的满意度,而且可进一步激发基层民众的参与热情,更能及时解决应急治理过程中出现的实际问题。

在跨部门信息共享方法上,要进一步建立跨部门信息共享与协同机制,通过及时对多源信息的汇总、清洗和去冗,对社区内实际人口信息进行更新、分析。充分整合各级政府及现有的信息及资源,设置专人专岗集中管理公共卫生事件中客观信息,实现基层信息服务多样化、信息管理动态化、信息传递时效化。另外,根据社区实际需求,探索在保护居民隐私和信息安全的前提下,实现成本低、效果好、鲁棒性强的社区信息共建共享模式。在构筑人防、物防、技防、智防相结合的社区防线,进一步增强社区疫情防控的精准性、有效性、持续性、高效性[48]。通过搭建统一信息资源管理平台,联通多平台传播渠道,在实现更高效的信息上传下达功效的同时,实现更大范围内信息的即时共享。

按照习近平总书记提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”的现代化社会治理方式,依靠现代科学技术统筹社会多元主体公共参与公共卫生公共领域关系构建,做好基层社区公共卫生事件风险防范、伪基站监测预警、应急处置监督管理、应急演练与救援实战中多元社会力量与基层民众等力量动员等工作,鼓励和促进社会力量和市场力量有序参与,共同实现基层公共卫生事件应急协同治理的合作、共治、善治,提高基层社区对公共卫生事件的早期监测预警能力。

3.5 更新响应体系工作方法,增强基础设施抗灾强度

基层社区在公共卫生事件应急治理过程中不断创新社区工作方式方法,实现基层社区对公共卫生事件的快速响应,更新响应体系工作方法,增强基础设施抗灾强度,提高基层社区在公共卫生事件的应急处置能力。

在实际管理方法上,应不断强化基层应急管理装备的关键技术研发和关键技术支撑、创新应急响应体系工作方法,健全科技赋能、社会主体多元参与的模式。如加快现代网络通信技术、物联网、全球定位系统、人工智能、数字画像等技术的应用相关高技术成果的集成转化,提高应急管理的科学化、精细化、智能化、现代化水平。

另外,可以以健康小区创建为工作抓手,提高基层关键基础的健康、健身设施和重点场所的公共卫生水平;提高基层重要设备设施和应急网络通信技术和移动互联技术等传统基础设施与现代科技手段作为常见突发事件的防御要件,加强社区特别是人口密集场所等高风险地区的公共安全基础设施的建设及配备,提高基层社区对公共卫生事件的协同相应与处置能力。

4 总结与讨论

当前,应积极推进以基层社区为核心的公共卫生事件应急协同治理体系建设,按照“全面整合、结构合理、制度完善、人员齐备、技术先进、方法优良”的目标,积极回应国内外公共卫生环境的快速复杂变化,提高我国综合应对各类公共卫生突发事件的能力。

疫情防控历史多次证明,社区参与是遏制流行病暴发的关键[41]。在公共卫生事件的多部门、跨机构协同响应中,基层社区是疫情防控的最前线,是政府机构、企业、社会组织、志愿者团体、家庭和个人之间的桥梁,是疫情防控的基本单元。本研究在调研国内外应急协同治理和中国公共卫生事件应急协同治理方面的理论基础与实践经验,结合我国基层社区在公共卫生应急治理具体工作中遇到的困境,从完善基层社区应急管理组织机构,提高基层社区应急管理规范化水平,扩充基层社区服务人力资源,加强基层社区信息联通体系交互性,更新响应体系工作方法等举措入手,为推进我国以基层社区为核心的公共卫生事件应急协同治理体系建设,筑牢应对重大公共卫生事件的基层防线提供参考。