R国政策金融危机应对机制的问题与启示

王碧佳

在遭受重大金融危机、自然灾害或疫情等冲击后，如何支持经济复苏是个值得探讨的话题。政策性金融作为商业化融资的补充，在经济遭受重大危机、企业面临经营困境时，应充分发挥逆周期调节作用。R国地震等自然灾害频发，加之近年来受到多次金融危机冲击，形成了政策性金融危机应对机制和体系。本文通过探究R国的危机应对体系，分析其架构、特点及不足之处，提出应加大对中小微企业的融资支持力度，优化资金供给结构，发挥政策性金融的引领作用，服务实体经济。

一、R国政策金融危机应对机制

（一）R国危机应对的机构简介

R国的政策金融的危机应对体系主要以A政策金融机构为核心，政府通过两步贷款的方式先将资金提供给A机构，再由政策性金融公库提供给两家指定金融机构。B政策银行和C政策银行主要承担指定金融机构的功能。

1.A政策金融机构（以下简称A机构）。A机构由R国政府全资持有，其主要支持领域为微型企业和个体经济、农林渔业和食品行业、中小企业，同时还建立了重大危机应对和特定业务领域支持的机制。此外，A机构还开拓了特殊商业领域支持业务，在支持绿色金融、促进业务重组、促进业务适应、业务推广等方面发挥重要作用。

2.B政策银行（以下简称B银行）。B银行成立之初是为了重点支持钢铁、海运、煤炭等产业发展，为重要、关键的工业部门提供资金支持，服务国家重点发展战略。随着经济不断发展，政策性银行规模逐渐庞大，与商业银行业务形成了交叉，造成不公平竞争、资金运转效率低下等问题。此后经历合并重组，其改制成为一家股份公司。

3.C政策银行（以下简称C银行）。C银行是由政府与中小企业行业组织共同出资设立的专门针对中小企业的政策性金融机构。起初法律规定其存续期为50年，但由于其在组织中小企业融资方面发挥了非常重要的作用，后被设置为永久性机构。2008年，其组织形态由协同组织转变为特殊的股份有限公司。目前，其在金融重组、业务振兴和管理改进、产业结构转型挑战以及新行业挑战和建立等领域为中小企业提供支持。

（二）R国政策金融危机应对机制的基本架构

1.立法规定危机应对义务。该国政策性金融法律规定了在国内外金融市场失序或大规模灾难等危机时期，A机构提供必要的资金的义务，同时，规定了该义务为无限期。为应对危机对经济带来的破坏问题，A机构向政府指定的金融机构发放两步贷款，提供必要的资金来应对危机的冲击。

2.A机构为核心，两家政策银行作为指定金融机构。R国危机应对机制的基本架构如图1所示。在发生国内或国际金融危机或主管部门认定为危机的大规模自然灾害等事件时，政府会向A机构提供贷款、政府担保、资金支持以及利息补贴。A机构进一步通过多种方式向指定的金融机构提供支持。一是提供两步贷款，先将资金贷款给指定金融机构，再由指定金融机构发放给受到危机损害的企业。二是提供损失补偿，由于在危机发生期间，针对受灾群体的贷款信贷风险显著增加，A机构向指定金融机构收取赔偿费，并按照一定比例赔偿指定金融机构的损失。损失赔偿涵盖贷款、股权参与和商业票据收购。三是将政府给予的贴息提供给指定金融机构，再由指定金融机构提供给企业或个人。

图 1  危机应对架构

3.危机应对储备注资支持。此外，政府还向指定金融机构提供危机应对储备。2009年，政府向C银行注资1500亿①作为危机应对储备，以确保其顺利实施危机应对措施。为危机处理提供比较充足的资金保障，政府可在预算允许的范围内投资危机应对准备金。根据法律规定，为确保B银行妥善开展危机应对行动，政府应无限期持有其已发行股份总数的1/3以上，同时，对于危机应对业务，政府在必要时可在预算批准的范围内向银行无限期提供资本，作为危机应对准备金。

二、危机应对的具体做法及作用

在重大自然灾害或重大负面事件被确认为危机后，R国政策性金融机构便会启动系统化的危机救助。近年来，全球金融危机、大地震和新冠肺炎疫情三次危机的波及范围广，造成的负面影响较大，政策性金融对这三次危机的救助力度最大，值得探究。

（一）全球金融危机应对的做法

2008年，由美國雷曼兄弟破产引发的系统性金融危机席卷全球。R国作为出口依赖程度较高的国际经济体，受到了严重冲击。自雷曼兄弟9月份破产后，R国经济急剧恶化，四季度经济增长率暴跌至-12.1%，陷入严重通缩和衰退。

为加强政府与受国际金融危机波及的中小企业之间的对话，2009年，A机构决定增设中小企业金融危机情况特别沟通窗口，并开始实施安全网融资制度（Safety Net）。该制度规定，因受到金融危机的影响，销售额或利润下降，经营出现恶化，或从原有融资渠道获得资金融资困难，或因关联企业破产而遭受经营影响的企业可以分别向指定金融机构申请“经营环境变化应对融资”“金融环境变化应对融资”和“企业破产应对融资”。政策性金融机构提供优惠利率贷款，支持新创业企业融资和中小企业再建复苏。

2009年4月到2010年3月，A机构总计通过指定金融机构发放金融危机相关贷款34.12万笔，累计金额达到2.80万亿元。由于政府安全网资金的及时注入，稳定了许多企业的正常生产经营，避免了近16300个企业破产，支持了约3400个创新企业建立。此外，安全网贷款还保障了危机期间民众的就业问题，面向中小企业的贷款为企业增加了6.6万就业岗位，保住了44.9万人的工作机会；面向农林渔业及食品行业的贷款新创造了1.2万个就业岗位，保住了2051个工作岗位，对稳定社会起到重要作用。②

（二）大地震危机应对的做法

2011年，R国发生大地震。此次地震引发的巨大海啸，此次自然灾害对经济、社会、产业发展造成了严重打击。

地震发生后，A机构在全国各地的分支机构设立了地震特别咨询窗口，发挥安全网职能。一是向受灾的中小微企业发放大地震灾后特别恢复贷款。根据受灾程度和贷款品种的区别，设置不同的贷款条件，最高贷款总额可达7.2亿元。二是向收到地震和海啸影响的农、林、渔业发放地震特别贷款，食品经营者还可以办理贷款展期或延长宽限期。此外，还通过利息补贴提供实际利率为零的贷款。三是扩大教育贷款规模，为地震中遭受损失的人实行特别救助措施。四是承保与大地震恢复紧急保障计划有关的保险，以及为中小企业从金融机构获得重建资金提供给灾难相关担保计划和安全网担保计划。

B银行和C银行作为指定金融机构，自大地震以来也在实施危机相应行动。B银行积极主动地为直接和间接受灾的客户提供援助，设立了大地震重建基金。2014年，由企业发展的需要，B银行与区域经济振兴公司合作，设立了重建与增长基金。C银行不仅关注危机期间中小企业财务的可持续问题，还充分考虑企业的运营、技术、高管能力等情况，努力为企业提供灵活应对企业需求的服务，致力于帮助企业实现长期稳定的经营。

截至2013财年末，A机构向企业提供的大地震相关的安全网贷款数量达到23.57万笔，总金额达到3.83万亿元。除此之外，累计支持5个受灾县的初创企业1555家，较地震前增加了46%。截至2014年3月底，C银行根据危机应对措施，共实施了16.13万个项目，总贷款金额超过9.57万亿元，累计已为5.1万家公司提供服务，为约376万员工的稳定就业做出了贡献。

（三）新冠肺炎疫情危机应对的做法

新冠肺炎疫情防控期间，R国经历了数次新冠肺炎疫情大规模流行，多次宣布国家进入紧急状态，并建议民众减少日常出行。疫情不仅影响了民众正常的生产、生活和消费，还导致跨境经贸活动减少，跨境旅游、进出口贸易及全球产业供应链受到冲击。

为了应对新冠肺炎疫情给经济日常运转带来的影响，政策性金融机构采取了多种举措，为中小企业提供稳定的资金来源，帮助企业脱离财务困境。A机构设立“新冠肺炎疫情特别贷款”和“利息救助特别制度”。根据“新冠肺炎疫情特别贷款”制度，营业收入下降5%以上的中小企业可获得设备投资与业务运转方面的贷款，最高额度可达6亿元，期限可达20年。其中，前3年的贷款利率执行基础利率减0.9%，达到接近零利率水平的0.18%。“利息补助特别制度”规定，营业收入下降超过20%的中小企业可以获得进一步贴息，最终实现无息免担保融资。

B银行则在2020年3月成立了新冠肺炎危机应对总部，同时启动了一项独特的区域应急计划，以灵活应对危机的发展变化。截至2020年6月底，其累计实施了130项危机应对行动，并通过区域应急计划向20个实体提供了总计4290亿元的融资。此外，在特殊投资行动方面，于2020年5月设立了冠状病毒复兴增长基金，旨在支持企业发展新业务和跨领域合作，以实现增长并从新冠肺炎疫情的影响中恢复。C银行推出“新冠肺炎疫情次级债务贷款”，因营收下降而受到损失的中小微企业可以申请获得5至20年的融资贷款，用于补充企业资本金，优化财务结构。

具体而言，新冠肺炎疫情期间的贷款投放主要有如下特征。一是借款人数量增加。截至2020财年末，微型及个体借款人增加34％，农林渔业借款人增加８％，中小企业借款人增加39％。二是对受灾严重行业的支持力度加大。B银行建立餐饮和酒店危机应对团队，以加强行业监控，降低了大型及中型餐饮酒店公司次级资本贷款的利率，同时，设立了一个优先股承销基金，专门投资于经营大型及中型餐饮酒店公司。截至2020财年末，A机构新冠肺炎相关的中小企业贷款中投向餐饮和酒店行业的比例由11%上升至18%，投向服务业③的比例也由18%增加至21%。三是与私营金融机构的合作进一步加强。新冠肺炎疫情爆发后，A机构积极通过以往与私营金融机构形成的合作关系，为受到疫情影响的中小微企业提供联合贷款。2020财年，与私营金融机构合作放贷1.68万亿元贷款，较上一财年同比增加34.17%。

三、R国危机应对机制的不足与启示

（一）R国危机应对机制的问题

1.缺乏救助筛选的合理机制。R国政策性金融机构在对遭受危机的企业进行救助的过程中，缺乏对被救助企业的合理筛选机制。研究显示，在新冠肺炎疫情之前信用评级本就较低的企业更有可能在2020年申请中小企业优惠贷款。④相比未申请的企业，申请了政府援助措施的企业普遍在疫情暴发前生产效率较低。R国政策性金融体系在救助过程中并未区分企业的财务困境是在危机发生前就存在，还是由于突发性危机造成的临时经营困境，对造成危机的原因缺乏分析及篩选。因此，会导致政策性资金流向本就经营不善的中小企业。

2.过度救助导致“僵尸”企业存续。经济危机对于低效率、高成本及处于退出阶段的企业具有净化效应。经济衰退时期，效率低下、缺乏盈利能力的企业会被迫退出市场，促进生产要素向高生产效率的企业重新分配，一定程度上可以释放经济活力。由于R国政策性金融对受灾企业的救助流向了很多本就缺乏效率的企业，因此，很多本来在正常时期就应按照市场周期淘汰的企业，反而因为危机中政府的救助存活下来，助长了企业的“僵尸”化。尽管从短期来看，危机救助政策可以挽救很多濒临破产的企业，稳定就业，但从长期来看，过度救助会导致较多“僵尸”企业存续，导致资源分配失衡，以及过度投资、产能过剩等问题。

3.对政府财政造成了沉重负担。R国政策性金融机构在危机救助的过程中，政府为其提供了较大力度的特殊资金支持。首先，政府为危机应对专项贷款提供了贴息服务，使政策性金融机构得以为受灾的中小微企业提供优惠贷款。其次，政策性金融机构在危机应对的过程中造成的损失有专门的损失补偿机制。该笔资金由政府提供给A机构，再由其根据损失情况按照一定的比例补偿给负责危机应对的指定金融机构。此外，政府还针对危机应对业务对指定金融机构进行注资，作为危机应对准备金，以更好实施危机救助措施。

上述危机救助措施给R国政府财政造成了极为严重的负担。仅以新冠肺炎疫情期间为例，为应对疫情，2020 年和2021年，R国政府总债务占 GDP比率上升至254%，达到了70年内的最高水平，持续的“输血”使得R国的债务比率远远超过IMF建议的政府债务占GDP比重（60%），为主要经济体中的最高水平，在正常经济理论下，已经处于破产边缘。财政收支失衡给R国经济造成负面影响：一是加大了央行的资金压力。R国为了支撑政府财政支持，发行了大量国债，且国债50%由该国央行购入持有。疫情发生一年后，央行持有的短期国债从疫情前的9.32万亿增加至41万亿，给该国央行带来严重的利率负担。二是造成R国货币持续贬值。开放经济中，扩张的货币政策会影响货币供给增加，国内利率下降，进而发生资本大规模外流，导致本币贬值。相较疫情前汇率水平（2019年12月），2023年10月底，R国货币对人民币的汇率水平已累计贬值33%，对美元的汇率水平已累计贬值37.5%。三是造成实体经济与股票市场的脱节表现，容易产生金融泡沫。货币扩张导致股票市场实体在三年内较为繁荣，但真实的实体经济却未得到改善。

（二）启示

加大对中小微企业的融资支持力度。中央金融政策明确要求，要优化资金供给结构，把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业。政策性金融应支持小微经营主体可持续发展，加大危机期间对于中小微企业的支持力度，突出金融的普惠性。由于中小微企业资金来源较单一、资金规模较小、经营不穩定、财务制度不健全等原因，抗风险能力普遍较低，因此在发生重大危机时，最容易受到破坏甚至破产，因此在危机应对中，对于中小微企业的救助和保护非常必要。

受疫情影响，我国出台了多项金融举措，帮助中小企业复工复产。2020年，工业和信息化部印发《关于应对新型冠状病毒肺炎疫情帮助中小企业复工复产共渡难关有关工作的通知》（20条措施），提出进一步加强对中小企业的金融扶持，推动金融机构对有发展前景但受疫情影响暂遇困难的中小微企业，适当下调贷款利率，增加信用贷款和中长期贷款，不得盲目抽贷、断贷、压贷，对到期还款困难的，可予以展期或续贷。政策性金融更应开发符合小微企业、个体工商户生产经营特点和发展需求的产品和服务，加大对专精特新、战略性新兴产业小微企业的支持力度，加大对小微外贸企业的支持力度。对于中小微企业的政策性扶持系统化、全面化、常态化，弥补特殊时期银行“惜贷”对中小微企业资金链的冲击。

（三）完善政策性金融的资金供给结构

在发生重大危机的特殊时期，对于政策性金融机构在危机应对中开展高风险业务所造成的亏损，政府可通过合理的方式进行补偿。在重大灾害发生时期，信贷风险整体上会增加，如果缺少损失补偿机制的补充，信贷资产则会规避风险，出现“惜贷”问题。建立损失补偿机制，可以使政策性金融机构在面临突然增大的信贷风险时，不会畏首畏尾，给予受困企业充分流动性支持。我国在疫情防控期间对于中小企业的20条措施中，也提出鼓励有条件的地方建立贷款风险补偿资金，对疫情防控期间金融机构向小微企业发放的贷款不良部分给予适当补偿。

另一方面，损失补偿机制并不意味着对于中小微企业无限制的救助，也不意味着政策性金融银行可以因此疏于风险管理，随意扩大贷款规模。政策型银行仍应筑牢风险防范意识，对于中小微企业贷款的各方面风险进行充分评估，对发放贷款后企业的受助效果进行预测，避免出现R国过度救助的情况，合理配置政策性资金。

（四）坚持政策性金融引领带动作用，服务实体经济

积极发挥政策性金融的引领作用，大力支持实体经济，推动高质量发展。同时，政策性金融还应积极发挥引导作用和撬动功能，通过加强与各方金融机构开展合作，带动商业性金融和民间投资等共同投入关乎国计民生的重点领域和薄弱环节。在危机期间，R国政策性金融与私营金融机构充分合作，通过提供各种服务，为客户提供各种便利。一方面，运用多样化且稳定的资本手段，与私营金融机构开展合作贷款业务，另一方面提供信息咨询服务，与私营金融机构联合主办研讨会、商务会议等。通过互相介绍中小微企业客户，引导大量社会资本流入需要资金支持的中小企业。

疫情防控期间，为积极扩大有效投资，促进实体经济发展，我国政策性银行按照党中央、国务院部署，统筹实施政策性开发性金融工具等系列投资政策，有效弥补了专项债、专项贷款资本金不足等问题，对于解决项目资本金来源缺口发挥了关键作用。应继续深化政策性金融与其他金融机构的合作，在坚守政策性职能定位的同时，积极发挥政策性金融的引导作用，扩大与商业银行和民间资本的合作范围，撬动更多资金助力中小企业。政策性银行及商业银行可共同完善实体经济主体信息机制，建立覆盖企业基本信息、信用历史、项目情况等多方面的信息共享平台。着手建立中小企业信息库，完善信息收集和发布机制，进一步解决中小微企业信息不对称导致“融资难”的问题。

四、总结

一方面，R国制度在疫情期间发挥了重要作用，通过加大信贷投放、利息补贴、把握重点受灾领域及带动民间投资等举措，解救了诸多面临破产的企业，稳定了社会就业。另一方面，其在实施的过程中缺乏对于救助企业的筛选与甄别，造成了过度救助的问题，同时给政府财政造成了沉重负担。

我国应从R国的金融工作中吸取经验教训，持续加强对中小微企业的支持力度，适当引入危机救助的风险补偿机制，发挥政策性金融的引领带动作用，建立并完善银企政信用信息服务平台，坚持金融工作的政治性、人民性、专业性，坚定不移走中国特色金融发展之路。

注释：

①本文所提到的货币单位均为R国法定货币，下同。

②本文数据来源为A机构、B银行及C银行年报，下同。

③服务业包括美容美发、专业服务、管理咨询、汽车维修、广告、医美整形、娱乐业（剧院、乐队）。

④MORIKAWA M．Productivity of Firms Using Relief Policies During the COVID － 19 Crisis［J］． Economics Letters，2021 （ 203） ： 109869。

参考文献：

［1］白钦先，曲昭光，各国政策性金融机构比较，北京：中国金融出版社，1993年.

［2］王伟，秦伟新.市场决定视角下政策性金融改革创新研究，北京：经济科学出版社，2009年.

［3］MORIKAWA M．Productivity of Firms Using Relief Policies During the COVID － 19 Crisis［J］． Economics Letters，2021 （ 203） ： 109869．

［4］李芷妍，徐芳.后疫情时代中小微企业纾困解难地方立法建议——以广州市为例，现代商贸工业，2023年第20期.

［5］刘磊.金融服务实体经济发展问题研究，中国市场，2023年第10期.

作者单位： 中国进出口银行