加强海委系统水政监察队伍建设的思考

解文静，付晓亮，张 翊

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

水政监察队伍是海委唯一的执法队伍。在全面推进依法治国的征途上，海委水政监察队伍经历了从无到有、从小到大、从单一到综合、从不规范到逐步完善的发展历程，在河湖堤防巡查、查处水事违法案件、解决水事矛盾纠纷、维护水事秩序等方面做出了大量工作，在水法律法规的学习宣传贯彻、水利工程设施的运行保护和水事活动的监督检查中发挥着重要作用[1]。加强海委系统水政监察队伍建设与管理，能够有力推进海河流域依法治水管水。

1 海委水政监察队伍基本情况

1.1 基本形成水政监察队伍网络体系

1997 年，海委成立第一支水政监察队伍；2003年，成立海委水政监察总队。截至目前，海委系统共有68支水政监察队伍，其中总队5支、支队27支、大队36 支。海委系统水政监察人员总数为413 人，其中委机关38人、漳卫南局257人、引滦局38人、海河下游局46 人、漳河上游局34 人，大部分是兼职执法人员。

1.2 水政监察制度逐步完善

海委制定《海委水行政执法办案制度》等多项水政监察制度，印发行政执法“三项制度”工作规定；印发加强行政规范性文件合法性审核工作的通知，健全行政规范性文件合法性审核和备案机制；印发实施《海委法律顾问管理办法（试行）》。委直属各管理局结合工作实际，制定多项规章制度，从不同方面对水政监察工作进行了规范。

1.3 普法工作持续开展

近年来，海委充分利用“世界水日”“中国水周”“12·4”国家宪法日以及水法律法规颁布纪念日，面向委系统全体干部职工和流域广大群众集中开展水法治宣传教育。海委水政监察队伍创新法治宣传方式，由期刊、报纸等平面媒体转变为平面媒体、广播影视、网络等多种方式并举；由宣传画、标语、条幅、宣传材料等纸质载体转变为纸质载体、影视多媒体、现场活动等多种载体并举；由宣读、散发材料等简单灌输式宣传转变为知识答题、演讲、座谈、培训、参观互动、公开课等注重实效的互动式宣传，大力开展水利法治宣传教育，提高宣传教育成效。

1.4 执法力度不断加强

“十三五”期间，海委各级水政监察队伍累计巡查河道65 万km，水域面积6.73 万km2；监管对象7 858 个，出动执法人员5.5 万人次、车辆1.41 万辆次、船只360航次，现场制止违法行为708起，查处水事违法案件141 件。海委水政监察队伍完成河湖执法3 a行动及河湖违法陈年积案“清零”行动；制定《京津冀省际边界河流水行政联合执法与巡查制度（试行）》，建立健全联合执法机制，开展执法巡查和水事违法案件查处工作，有力维护了海河流域正常水事秩序。

2 海委水政监察队伍存在的问题

2.1 执法队伍存在“小、散、弱、软”问题

海委系统执法队伍层级多，基层执法力量弱。目前，海委系统68 支队伍包括总队、支队、大队三级，其中大队36 支均在漳卫南局；在水政监察大队中只有2～3 名执法人员的有21 支，占全部大队的58%；基层队伍执法人员基本没有法律专业背景，文化程度相对较低，且执法范围多是跨省河道、边远农村和山区以及纠纷热点区域，执法能力薄弱、水平不高，难以胜任其肩负的执法重任。

2.2 没有设立专职执法队伍

执法队伍都是与管理单位合署办公，没有单独设立，且专职水政监察人员很少，队伍管理较为粗放。海委系统现有专职执法人员仅约占执法人员总数的20%。由于没有专职队伍，兼职水政监察人员在完成工程管理维护等主业之余，才能承担日常执法巡查和违法案件查处，因此队伍的执法能力和水平提升较慢，专业化管理水平较低。

2.3 水政监察队伍管理水平不高

水政监察队伍规范化管理程度较低，水政监察制度尚不完善，部分基层单位的执法巡查设备、视频监控系统、遥感信息系统等使用不规范，现代化执法设备的作用没有充分发挥。

2.4 流域统筹协调机制不完善

水利综合行政执法体制机制不健全，流域与地方之间、地方与地方之间水利联合执法机制不完善，跨省河流（湖泊、水库）执法矛盾多、协调难度大。流域管理机构直管河湖执法工作的行刑衔接机制和执法协作机制不健全，部分基层河道（水工程）管理机构与当地公安司法机关联系渠道不畅通，与当地河湖长的执法协作机制也不完善。

2.5 执法依据尚不完善

流域管理立法滞后，流域管理体制不健全，海委所辖河道（水工程）管理机构的执法主体资格不完善，只具有《中华人民共和国防洪法》授予的行政处罚和行政措施权。同时，水行政执法的强制力较低，目前主要依靠公安、法院、政府等部门来实现行政强制，水法律法规的公信力大打折扣。

2.6 执法环境有待改善

由于目前缺乏统一的水政监察标识，水政监察队伍建设中面临着一个非常严峻的问题，就是没有良好的执法环境。社会公众对水政执法工作缺乏理解和支持，在实际的执法过程中经常出现不配合执法、抵抗执法和阻拦、攻击执法人员的情况，给执法工作的顺利开展造成了较大的障碍[2]。

3 加强海委水政监察队伍建设的对策建议

3.1 整合队伍，培养专职执法人才

3.1.1 成立专职水政监察队伍

结合海河流域执法管理工作实际，整合现有水政监察队伍，成立专职水政监察队伍，减少执法层级，增加专职水政监察人员，专职队伍和人员向基层倾斜，增强基层队伍综合执法能力；专职队伍中吸收部分业务管理部门人员为兼职水政监察人员，以加强相关业务执法工作。

3.1.2 建立健全人才培养机制

注重“外引内培”相结合，分步骤、有计划地招录一批法律专业人才[3]，鼓励符合条件的执法人员参加国家法律职业资格考试，着力把一批水行政执法业务骨干培育成业务通才；做好业务培训，定期对水政执法人员开展水法律法规、水保、水政水资源等专业知识和行政法的学习培训，切实提升执法人员运用法治思维和法治方式处理问题的能力，为执法工作打好基础；通过进法院旁听、水政执法技能竞赛等方式，创新培训途径，提升水政监察队伍的综合素质和执法能力。

3.2 完善机制，加强水政监察队伍的规范化管理

3.2.1 完善水法律法规体系

国家水行政主管部门要整合现有水法律法规，制定必要的规章和其他规范性文件，以打通水行政管理的“最后一公里”，为流域管理机构水行政执法提供有力的法律依据。

3.2.2 落实行政执法“三项制度”

以全面推进落实行政执法“三项制度”为抓手，完善制度建设，进一步分解、细化和量化水政监察队伍和人员的责、权、利，明确执法范围、权限、程序、标准和责任，制订配套考核标准和奖惩办法，不断提高执法人员的责任意识，调动水政监察人员工作的积极性。抓好执法中亮明执法身份和执法后结果公开，推动执法信息公开透明，保证海委水行政执法工作严格规范、公正文明。

3.2.3 健全跨区域跨部门联合执法机制

参考黄河流域水行政联合执法机制，借鉴漳河采砂联合执法经验，建立健全以海委及所属管理机构为主导的工作体系，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。与地方政府及其水利、环保、公安等部门间建立健全执法协作机制，推动涉河、涉水部门联合执法，推进与公、检、法机关建立信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现水行政执法与刑事司法的有效衔接，形成强大执法合力，确保水行政执法工作取得实效。

3.2.4 推进行政执法向服务型转变

要健全和落实责任追究和行政赔偿等制度，将行政相对人满意度纳入绩效考核指标，促进水政监察队伍和人员树立严格执法、文明执法的责任心，并以此为核心，深入推进行政执法从管制型向服务型转变，推进和完善服务型行政执法体系[4]。

3.3 提升执法信息化水平，用科技手段提高水行政执法能力

以海委水政监察基础设施建设（三期）项目建设为依托，建设海委水行政执法管理系统，加强信息化技术与水行政执法的深度融合，加大遥感、无人机、视频监控、移动终端等信息化监管手段在发现、制止、查处水事违法行动中的应用[5]。

3.3.1 借助无人机技术开展执法取证工作

无人机具有体积轻便、视角广阔、实时传输和不易受地形地貌影响等优势，可以对河道非法采砂、侵占河道、破坏河道等涉河违法行为进行及时有效的巡查。目前海委相继在水行政执法监督检查、水事纠纷调处等工作中启用无人机，取得了良好效果。让更多基层水政监察队伍使用好无人机，切实有效地发挥好无人机技术在水行政执法巡查中的作用，有利于将水事违法行为扼杀在萌芽中，提高水行政执法办案效率，及时获取证据资料，严厉打击水事违法行为[6]。

3.3.2 进一步加强单兵设备的规范化使用，提升水行政执法巡查能力

单兵系统基于移动GIS、卫星定位、音视频传输等技术手段，能够为基层水政监察人员提供位置记录、轨迹展示、音视频留存、现场指挥等服务。规范化使用单兵设备，能够及时准确记录巡查过程，使巡查信息可回溯；能够显著提高巡查数据的真实性和准确性；同时及时采集违法证据，为案件后续查处提供有力支持[7]。

3.3.3 建设海委水行政执法管理系统，推进海委水行政执法的数据化、网络化、智能化

目前，海委正在建设漳卫南局、引滦局、漳河上游局和海河下游局的重点区域视频监控系统、海委卫星遥感遥测监控工程和水政执法巡查监控工程，但尚未有效集成。建设海委水行政执法管理系统，建成以流域管理机构为中心的海委统一的水行政执法视频数据采集、存储、管理体系和管理平台，实现水行政执法数据“一平台”管理、“一张图”展示、“一门户”公示。

3.4 加强法治水利文化宣传，营造良好的执法环境

水政监察队伍建设水平的提升以及水政执法活动的顺利开展都离不开流域群众的支持与拥护，通过加强海河流域法治水利文化宣传，增强流域公众爱水护水意识，减少执法阻力。

3.4.1 坚持执法与普法相结合

把水行政执法与宣传水法、普及市民水法知识有机结合起来，践行公正执法与热情服务相结合、教育与惩戒相结合，自觉地服务于民、便利于民，促使水行政执法解决实际问题，在水行政执法过程中逐步树立起“文明、公正、规范、高效”的水政监察形象[3]。

3.4.2 打造海委法治文化阵地

深入开展海河流域法治文化示范基地建设，结合四女寺水利枢纽等海河流域水利工程特色，创建法治广场、普法长廊等形式多样、法治精神和水文化元素融为一体的普法基地。落实“谁执法谁普法”普法责任制，大力推进水法治文化建设，开展水利法治宣传教育基地建设，推动水利行业法治文化发展。

3.4.3 创新宣传方式

推广全国普法依法治水创新案例，深化执法、复议诉讼与普法工作的融合，加大以案普法力度。结合以案释法让群众更直观地接受普法教育，或利用微博抖音微信等新媒体进行宣传，把握好宣传内容的实用性，提高全流域保护河湖的意识。与机关团委联合，建立海委水行政执法讲师团，强化普法志愿者队伍，通过进社区、进学校等多种途径，进一步提高海河流域社会公众的水法律法规意识，促进水行政执法环境的改善[8]。

4 结语

通过培养执法人才、完善执法制度、增强执法手段、优化执法环境4 个方面举措，打造一支作风优良、反应快速、执法规范、保障有力的水政监察队伍，针对海河流域社会生产过程中存在的水资源擅自开采、水环境污染、水工程破坏等违法行为进行有效遏制，维护正常的水事秩序，为新阶段海河流域水利高质量发展提供法治保障。