食品安全领域检察公益诉讼惩罚性赔偿金认定的困境及优化

李慧织 赵增辉 禹夏青

摘 要：检察机关在食品安全领域公益诉讼案件中提出惩罚性赔偿尚处于探索阶段，现有立法未授权检察机关惩罚性赔偿请求权主体资格、未设置检察机关提起惩罚性赔偿的适用规范，在个案赔偿金认定上也存在计算基数、计算系数和扣减项目不明等问题。建议在检察公益诉讼专门立法中授予检察机关提起惩罚性赔偿的权力、设置惩罚性赔偿的适用规范、确立惩罚性赔偿金的计算规则，为检察机关提起食品安全领域惩罚性赔偿、进一步保护食品安全提供法律依据。

关键词：检察公益诉讼 食品安全 惩罚性赔偿金 计算规则

一、问题的提出

［案例一］2018年以来，张某某通过拼多多平台和微信群等方式非法销售保健品DJJ参精片，经鉴定其销售的DJJ参精片内含有西地那非成分。经审计，张某某实际销售DJJ参精片金额共计52595元，尚未销售的DJJ参精片进货金额为90748元。检察机关在综合考量张某某已退缴违法所得52595元并愿意缴纳刑事罚金150000元的情形后，提请法院判令附带民事诉讼被告人张某某依法承担其销售金额1倍的惩罚性赔偿金的民事责任，并承担销毁库存涉案有毒、有害食品的费用。

人民法院审理后认为，检察机关提出的诉讼请求于法有据，且张某某当庭认可，该院予以支持。依照民法典第179条之规定，判决附带民事诉讼被告人张某某于判決生效后10日内支付惩罚性赔偿金人民币52595元，承担销毁库存涉案有毒、有害食品的费用（以实际发生的费用为准）。

［案例二］某公司私自购进大盐湖水成品及原料，组织人员进行勾兑灌装成保健品并对外销售，虚假宣传该产品含有81种矿物质和微量元素，导致众多老年消费者上当受骗，产品销售金额为23368530.5元。检察机关提请法院判令被告承担其销售金额3倍的惩罚性赔偿金70105591.5元。法院经审理认为，被告公司的行为侵害社会公共利益，遂依法判令其限期支付惩罚性赔偿金70105591.5元。

［案例三］被告人陈某经营馒头店，制作馒头时添加防腐剂，其生产的馒头固定地销往小糊涂超市、裕隆副食超市、华府超市，经检测，其制作销售的馒头中含有苯甲酸及其钠盐。检察机关根据三家超市的进货清单及收据认定其销售馒头金额为3560.30元，请求人民法院判令陈某承担其销售馒头金额10倍的赔偿金35603元。法院审理后认为，陈某非法销售含有苯甲酸及其钠盐的食品，侵害了社会公共利益，依法判令其在判决生效后10日内支付损害赔偿金35603元。

近年来，检察机关在食品安全领域积极探索运用惩罚性赔偿制度，法院对诉请惩罚性赔偿的支持率虽然尚可，但仍存在法律依据不明确、赔偿金额认定和计算标准不一等问题，影响该制度的功能发挥。

在实践中，检察机关对个案惩罚性赔偿金的计算存在较大区别。如案例一中检察机关诉请赔偿金数额是销售金额的1倍，案例二中诉请数额是销售金额的3倍，案例三中诉请数额是销售金额的10倍。除了诉请倍率不同外，不同案件对销售金额的认定标准也不尽相同，如案例一中，对张某某的“销售金额”是以终端销售金额来认定的，而案例三中的“销售金额”是根据流通环节批发商的进货清单及收据来认定的。对惩罚性赔偿金认定标准不一导致同案不同判是目前亟待解决的问题。

二、检察公益诉讼惩罚性赔偿金认定的实践困境

（一）检察机关提起惩罚性赔偿存在法律规范缺位问题

目前，仅最高检制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》第98条规定了检察机关可以在食品安全领域提出惩罚性赔偿，而现行立法对此问题并未作出具体规定。检察机关提起食品安全惩罚性赔偿多是参照私益案件的相关法律办理，比如《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）和《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》），但这两部法律是针对消费者个体损害赔偿所作的规定，检察机关依附于私益保护规定而行使的请求权有“名不正言不顺”之感。

此外，在惩罚性赔偿金的具体认定上也存在法律适用方面的差异。现行食品安全领域检察公益诉讼惩罚性赔偿金的认定主要是参照《消费者权益保护法》第 55 条和《食品安全法》第 148 条第2款。在个案办理中，有的检察机关请求支付价款10倍或者损失3倍的赔偿金，有的综合考虑个案因素来弹性确定惩罚性赔偿倍数。但公益诉讼区别于私益诉讼，消费者支付价款与所受损失难以界定，且部分消费者支付价款或所受损失也无法覆盖所有受害人，以此为依据确定公益诉讼惩罚性赔偿金实为不妥。

（二）个案惩罚性赔偿金计算标准不一致

由于缺乏专门标准和裁量尺度，检察机关存在个案惩罚性赔偿金计算标准不一的问题，人民法院在裁判时也多以销售金额为基数，直接处以3倍或10倍的赔偿金。如案例二中，检察机关提请法院判令被告支付销售金额3倍的惩罚性赔偿金，而案例三中，检察机关诉请法院判令陈某承担其销售馒头金额10倍的赔偿金，最后这两种不同的倍率请求均得到了法院的判决支持。这种计算方式未考虑公益惩罚性赔偿金与私益惩罚性赔偿金之间的区别，未综合考量个案中行为人的主观过错、赔偿能力等因素，致使个案惩罚性赔偿金的确定过于生硬，无法灵活适用案情，甚至有的判决在实践中难以执行，当然也难以保护社会公共利益。

（三）惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款是否折抵存在分歧

在民事惩罚性赔偿金与刑事罚金及行政罚款是否可以相互抵扣方面，实践中存在“共存论”与“扣减论”两种截然不同的观点。“共存论”认为惩罚性赔偿金是承担民事责任的体现，和刑事责任及行政责任性质不同，可同时适用，不用折抵；“扣减论”认为，惩罚性赔偿金一般要上缴国库，与刑事罚金、行政罚款同样具有公款性质，应当进行折抵或扣减，否则存在重复收缴之嫌。［1］2021年，最高检等七部门《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》（以下称七部门《会议纪要》）明确了惩罚性赔偿制度惩罚、遏制和预防严重不法行为的功能定位，使得“扣减论”更符合政策导向；但由于具体抵扣标准不明，仍存在责任混同的风险。

案例一中，张某某已退缴违法所得52595元并愿意缴纳刑事罚金150000元，但因民、刑责任能否“折抵”尚存争议，检察机关结合案件实际情况，在认定其惩罚性赔偿金时没有直接“折抵”，而是弹性认定张某某承担其销售金额1倍的惩罚性赔偿，经与法院沟通，法院支持了检察机关的诉讼请求。

三、食品安全领域检察公益诉讼惩罚性赔偿金认定的优化方案

因缺乏明确的法律规定，实践中，食品安全领域检察公益诉讼惩罚性赔偿制度适用存在诸多问题，亟需以推动检察公益诉讼专门立法为契机，把握食品安全领域检察公益诉讼的职能定位，建议立法明确检察机关诉请惩罚性赔偿的主体资格、规范惩罚性赔偿金认定标准，为检察机关办理此类案件提供明确的法律依据。

（一）构建包容性的专门法律规范体系

1.明确检察机关提起惩罚性赔偿的主体资格

从当前食品安全诉讼的司法实践观之，不少消费者个人基于诉讼成本及收益的考量选择放弃诉请惩罚性赔偿，致使惩罚性赔偿的私益诉讼缺位；检察机关作为公共利益的代表，其补位功能更为凸显。检察机关提起惩罚性赔偿的主体资格立法缺位俨然成为制约其功能发挥的主要原因，赋予检察机关明确的惩罚性赔偿请求权，给予法院审判案件明确的适用依据，具有重要的意义。在赋权方式的选择上，笔者认为，宜采用直接赋权的方式，在检察公益诉讼专门立法中明确赋予检察机关独立的惩罚性赔偿请求权，从根本上解决检察机关提起惩罚性赔偿主体资格立法缺位的问题，同时也要注意在《食品安全法》《消费者权益保护法》中增加检察机关可以参照适用相关条款的规定，以实现法律规定之间的相互协调与顺畅衔接。

2.完善检察机关认定惩罚性赔偿金的适用规范

为了更好地發挥检察公益诉讼惩罚性赔偿惩戒预防功能，有必要在制度上对其适用范围、构成条件及相关诉讼程序予以立法明确。具体而言，在适用范围上需厘定公益受损范围，明确对公益之损害囊括实际损害及潜在损害危险；在责任构成条件上需明确主客观条件，主观上要求行为人存在故意或重大过失，客观上要求行为对不特定消费主体造成身心或财产损害；同时还需要明确附带规则，如诉讼时效规则、举证规则、食品召回和销毁制度，以增强食品安全领域惩罚性赔偿制度的规范性及实践效果。

（二）确定惩罚性赔偿金的计算规则

认定惩罚性赔偿金数额需要三个要素：计算基数、计算系数、扣减项目。本文适应实践需求，提出构建“三层次”惩罚性赔偿金数额计算规则，以期得出更为合理的赔偿金数额，有力打击食品安全违法行为，强化检察机关公益保护效果。

1.结合案件实际情况合理确定计算基数

由于法律未就公益诉讼惩罚性赔偿金认定作出明确规定，检察机关诉请惩罚性赔偿金往往是参考私益诉讼的计算规则。但检察机关代表众多不特定消费者提起诉讼，被侵害者数量不确定，认定众多不特定消费者“支付价款”或“所受损失”的总和并不现实。因市场终端的“销售金额”与消费者的“支付价款总和”理论上应为相同，对其认定也符合证据逻辑，所以以终端“销售金额”作为计算基数已成为司法实践的多数选择。

在主体方面，还应对生产者和经营者加以区别。因为生产者是食品安全隐患的源头，其应对食品安全侵权负主要责任，但生产者的销售金额通常明显低于终端销售者的销售金额，在计算生产者的销售金额时应以终端销售金额予以认定；终端销售金额无法确定的，生产者的销售金额按其销售产品数量×产品市场均价的方式来认定，这样更符合惩罚性赔偿金维护公益、救济消费者的功能定位。对产品市场均价难以认定的，可以市场流通环节能够查清的销售金额为准进行认定。对于经营者的销售金额，则直接根据其销售清单、收款记录等予以认定；能够查清终端销售金额的，以终端销售金额为准；无法查清的，以市场流通环节能够查清的销售金额为准。

对于生产、经营者尚未销售而被扣押的产品，由于未对消费者造成实际损害，一般不宜并入计算基数，应由违法行为人予以无害化销毁并承担销毁费用等民事责任。

案例一中，对张某某的“销售金额”是以终端销售金额来认定的；对其尚未销售的DJJ参精片的进货金额90748元，检察机关未将该部分作为惩罚性赔偿金的计算基数，而是诉请其承担销毁库存有毒有害食品的费用。案例三中，由于陈某生产的馒头最终流向是不确定个体消费者，缺少终端销售记录，但因其生产的馒头固定地销往小糊涂超市、裕隆副食超市、华府超市，所以对其“销售金额”是根据流通环节批发商的进货清单及收据来认定的。

2.为计算系数设置“弹性倍率”

惩罚倍数的确定是惩罚性赔偿制度体系中另一个重要问题。我国《食品安全法》第148 条、《消费者权益保护法》第55 条规定了食品安全民事私益诉讼中支付价款10倍、损失3倍或2倍以下等惩罚性赔偿的倍率。食品安全民事公益诉讼不同于私益诉讼，消费者的损害范围难以界定，涉及的商品数量较多、总价值较大，若不考虑其他因素，片面追求高额赔偿金，明显超出行为人承受能力，赔偿金无法履行到位。

基于上述原因，有必要重新审视以往简单适用3倍或10倍等“固定倍数”的做法，为计算系数设置弹性区间，使最终赔偿数额既能剥夺被告不法收益和获利，同时更具有可执行性。建议依据涉案商品的销售规模和造成的客观后果设立不同的惩罚性赔偿金档位，再根据行为人主观恶性程度、社会危害性和经济承受能力等要素设置相应系数，以此确定行为人最终应承担的惩罚性赔偿金数额。［2］检察机关在确定惩罚性赔偿诉请金额时应当根据案件的具体情况，坚持比例原则，实行“弹性倍率”。至于弹性倍率的范围，最低应不低于产品计算基数本身，因为这往往是行为人的违法所得（也是消费者支付的基本价款），这是对违法行为人的最低惩戒；最高不应超出目前立法对私益诉讼规定的价款10倍的倍率，因为公益诉讼虽然与私益诉讼范围不同，但其毕竟也是为了维护不特定消费者的合法权益，在这一点上二者具有同质性。结合目前立法现状和司法实践，弹性倍率的范围宜界定为计算基数1倍以上、10倍以下。

3.规范扣除项和折抵标准

食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度设计及其法律适用必须做到刑事、民事、行政责任之间的全面协调。如果同时对被告人处以惩罚性赔偿金、刑事罚金和行政罚款，可能会对被告人惩罚过度，出现惩罚性赔偿无法实际执行的窘境。七部门《会议纪要》明确了公益诉讼惩罚性赔偿的惩罚、遏制和预防严重不法行为的功能，可见惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款在功能上具有同质属性，这三种款项之间进行相互折抵具有正当性基础。

第一，遵循过罚相当原则，适当调整刑事罚金和惩罚性赔偿的比例。刑事罚金和公益诉讼的惩罚性赔偿在惩戒当事人及救济公共利益上具有相通之处，且二者都属于金钱义务，都应该遵守过罚相当原则，考虑被告的实际履行能力，可以适当调整罚金和惩罚性赔偿的比例，在刑事领域通过主刑可以达到教育惩戒目的时，适度降低罚金数额或是取消罚金。［3］

第二，全面评估威慑度，构建民事责任和行政责任替代或并行的惩戒模式。行政罚款与惩罚性赔偿同样具有威慑和遏制不法行为的作用，旨在维护公益，从实现最优震慑、维护最大公益的角度出发，如果罚款或是惩罚性赔偿任选其一便可达到维护公益的效果，那两者可以替代适用；在通过一种路径难以实现目的时，检察机关应精准把握公益诉讼补充性的功能定位，构建行政罚款与惩罚性赔偿并行的惩戒模式，在全面客观评估两者威慑度的基础上，确定合理的惩罚性赔偿金数额。

综上，为实现惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款之间的协同，在确定惩罚性赔偿金数额时应考虑是否需要扣除刑事罚金、行政罚款对应的金额。在实际办案中，若刑事罚金和行政罚款已经足以惩罚遏制不法行为，则检察机关可以不再提出惩罚性赔偿；若刑事罚金和行政罚款不足以达到惩罚遏制的目的，则检察机关应在考量之后提出合理的惩罚性赔偿以实现补充既有责任不足之目的。