西藏山南市河湖长制工作实践和探索

张智辉

(山南市水利局,西藏 山南 856099)

山南位于西藏南部、雅鲁藏布江中游,地表水资源丰富,可分为三大水系,即雅鲁藏布江水系、外流水系、内陆水系。市内河谷纵横,湖泊遍布,河湖水域面积585.79万亩,占总面积的4.9%,较长的河流有41条,较大的湖泊有88个。自2017年以来,山南市全面推行河湖长制工作,持续创新体制机制,破解河湖管护难题,推动河湖长制工作从“有名有责”向“有能有效”转变,取得显著成效。

1 山南市推行河湖长制工作典型经验和做法

1.1 坚持高位推进,推动工作责任压紧压实

压实河湖长责任,每年年初根据工作需要及时充实和调整市、县、乡、村四级河湖长,实行河湖长动态管理。截至2023年,山南市共有各级河湖长1900名,其中,市级河湖长36名,县级河湖长276名,乡级河湖长599名,村级河湖长989名,已全部实行电子档案化、动态调整化管理,确保河湖长工作不断档、责任不脱节。在日常工作中,以《致各级河湖长的一封信》《工作提醒函》和发送信息、短信等方式方法及时提醒和指导各级河湖长和有关部门履职尽责,逐步形成党政牵头、部门联动、群众参与河湖管护的责任链,推动河湖长履职尽责,2017—2022年,市、县、乡、村四级河湖长巡河巡湖达11万余次,充分发挥了河湖长的领导监督作用。加强指导督促,市双总河长年初及时召开全市河湖长制工作安排部署会和工作推进会,着力推动河湖长制由全面建立体系到全面见效。市总河长办制定印发河湖长制工作要点,与市级河湖长签订河湖长年度目标管理责任书。及时出台年度河湖长制工作考核实施方案,年底完成对12县(区)河湖长制工作整体考核和市级河湖长单项考核,并指导督促各县(区)严格落实河湖长制考核,有效推进了河湖长制工作落实。

1.2 坚持统筹治理,推动整改落实走深走实

开展河道排查整治,督促12县(区)组织开展河道排查工作,重点是采取过筛子、补漏子、清底子方式,对河道河岸、沟渠两侧的废弃物、堆积物、河面漂浮物、沿河排污口进行清理整治,切实消除河道安全隐患,维护河道功能健康。组织开展河道采砂专项整治行动,严厉打击违法采砂行为,紧盯“重点县区、重点项目、重点节点、重点环节”等涉水领域,组织开展河湖“清四乱”问题整治销号。结合农村人居环境整治、水污染防治,大力推进河湖沿线白色垃圾清理整治,纵深推进河湖“清四乱”常态化规范化。

1.3 坚持固本强基,推动河湖生态提质提升

完善制度保障,充分发挥“河湖长+检察长+警长”协作机制,推动河湖长、检察长和警长联合执法。与拉萨市、林芝市河长办签订了《关于建立跨界河流联防联控联治合作协议》,联合开展跨区域河湖专项监督行动,进一步强化了跨界河流共商、共享、共治、共管。完善技术保障,紧紧围绕“河湖长+科技”,探索“数字河湖长”体系,综合运用手机摄像头捕捉、无人机、遥感监管等智能化技术,实时掌握全市水域综合数据,形成了“天上看、空中探、地面查”的立体化监管模式。完善力量保障,配齐配强水行政执法力量,2023年,山南市水利局取得水行政执法证的工作人员达到17名,并且全部由水利局执法科进行集中统一调配,有效查处各类水事违法行为。

1.4 坚持全民参与,推动河湖碧水共建共享

强化宣传引导,每年均深入开展了包括“世界水日”“中国水周”“关爱母亲河,我们在行动”“跟着湖长去巡湖”“守护好雪域高原上的每一颗明珠”等多种宣传活动,发放“河湖清四乱”“规范河道采砂”、河湖长制知识手册。组织开展“缘起山南·最美河湖”摄影大赛活动,并聘请老党员、老干部、公益事业热心人士等担任全市河湖监督员,截至2022年底,累计开展宣传170余次,发放宣传资料84000余份。利用援藏机制,市总河长办每年组织开展河湖长制培训班,详细指导基层河长制任务书怎样“答”,河长制工作怎么“考”,基层河长怎样履职到位等。

1.5 坚持对标对表,推动重点任务创先争优

在保质保量扎实推进河长制工作重点任务的同时,不断创先争优。完成雅砻河等31条市级河湖岸线保护与规划编制工作;完成市级河湖健康评价工作;完成羊卓雍错、雅砻河2条幸福示范河湖建设任务,并作为幸福河湖典型事例在西藏自治区宣传推广。2018—2022年,西藏自治区对山南市河湖长制工作5年考核中,有4年被评定为优秀等次。2021年,山南市水利局河湖管理科被授予“全国推行河长制湖长制工作先进集体”荣誉称号。在水利部、全国总工会、全国妇联开展的第二届“寻找最美河湖卫士”主题实践活动中,隆子县玉麦乡纽林塘村妇联主席索朗央宗荣获“最美河湖卫士”称号,成为山南市守护河湖的“排头兵”。

2 存在的问题和不足

2.1 机制运行仍不顺畅

市级河湖长办公室发挥的作用有限,虽然早在2017年山南市就成立了市级河湖长办公室,政府相关部门是成员单位,成员单位在实质性工作上面参与不多,各项工作仍由市水利局河湖管理科承担,需要多部门协调时存在一定的困难,另外河湖科人员编制也仅有1～2人,因此常常陷入孤军奋战的被动局面[1]。

2.2 基层工作重视度不够

有的县(区)和部门对河湖长制工作的重视不够,召开河湖长制工作会议次数少、工作部署少、督促检查少,个别河湖长履职不到位,巡河巡湖“走走看看”,仅限于完成规定的巡河次数,没有带着问题巡河,解决实际问题少,工作停留在表面。

2.3 基层经费和技术保障不足

基层财力有限,县(区)普遍存在工作经费不足问题,导致河湖管护基础工作滞后。截至2022年底,各县(区)仍未完全完成河湖健康评价、“一河(湖)一策(档)”修编完善等工作。另外还存在技术力量不足问题,即使编制了“一河(湖)一策(档)”,也是大同小异,出现“多河一策”现象,没有发力解决河湖实际问题,只是象征性地执行政策[2]。

2.4 河湖管理难度较大

青藏高原中小河流大部分处于高寒地区、无人区,多数山区没有道路,人员难以到达,因此这些河流现状调查难度大,水文、水质等监测信息不全,缺乏技术支撑,即便是有管护任务的河湖,在严格落实“一河(湖)一策(档)”编制、管理范围的划定等工作方面还存在不少困难。

2.5 河道采砂立法工作迟缓

当前,无论是从西藏自治区层面,还是从山南市市级层面,针对河道采砂的立法工作都没有完成。河道采砂审批和监管等工作依然按照《西藏自治区矿产资源勘查开发监督管理办法》,采用政府“一支笔”审批制度,水利部门审批职责不明,针对违法行为没有相关处罚细则条款。没有执行分级审批制度,所有河道采砂的审批均下放到县(区),导致审批工作技术力量不足,监管能力有限。

3 对策和建议

3.1 推进完善河湖长制工作立法

推进市一级河湖长的规章、管理办法、实施细则等立法工作,进一步明确河湖长制组织架构、保障机制,变行政手段为法律规章刚性约束[3]。参照雅鲁藏布江流域、羊卓雍错立法模式,加快推进重点河湖立法保护,形成以河湖长制规定、湖泊保护条例为骨架,单个河湖保护条例为脉络,多种保护方案为基础的河湖保护法规政策体系。坚持疏堵结合、惩防并举、标本兼治,开展河道采砂立法工作,确保河道采砂有序可控,实现河道砂石开采、运输、堆存等全过程监管,切实维护河湖健康生命。

3.2 多措并举落实工作经费

河湖长制工作以属地为主,经费应纳入各级财政预算,通过整合资金、调整支出结构,加大河湖管理与保护投入,设立河湖长制资金专项账户或建立集中统一账户,专项用于河湖长制推行和河湖管护工作。可整合各部门涉河湖项目资金和资源,统筹涉水各类工作经费,推广实施山水林田湖草系统治理和水岸人综合治理的项目模式,作为河湖长制专项项目的支撑。探索建立河湖生态补偿资金和生态处罚机制,用市场办法、经济手段筹集资金,鼓励社会资本共同参与河湖管护和建设。

3.3 进一步严格水域岸线空间管控

以清理整治妨碍河道行洪突出问题为重点,纵深推进河湖“清四乱”常态化规范化[4]。强化规划约束,严格审批监管,加强日常管理,坚决遏增量、清存量,指导督促违法违规涉河建设问题整改,确保水域岸线空间管控取得实效。

3.4 加大违法行为的执法力度

整合职能科室与水政监察人员,加快完善全员执法机制,形成强大监管合力。开展业务培训,印制《水行政处罚自由裁量权参照标准》《水行政处罚文书制作指南》,提升执法人员业务水平。统一执法标识服,配备执法装备,提高执法的规范性。与公安、检察机关合作,利用好公益诉讼机制,加大案件查处打击力度,持续保持水行政执法高压态势。

3.5 深入推动幸福河湖建设

把创建健康河湖作为全面推行河湖长制的重要抓手和项目载体,持续推进河湖健康评价,对河湖生态系统的现状及存在的问题进行诊断评价、分类,为制定河湖有效保护和合理开发决策提供技术支撑。优先选择雅砻河、羊卓雍错等条件相对成熟的河湖开展幸福河湖创建试点,通过试点工作逐步完善幸福河湖创建措施,建立幸福河湖创建的技术体系和保障规程。在试点基础上,统筹规划分阶段工作目标和创建重点,突出河湖生态功能建设,通过各种综合治理措施,稳步改善提升境内河湖健康状况和面貌。

3.6 加快推进智慧河湖建设

推进河湖划界成果、岸线功能分区、涉河建设项目等信息数据上图工作[5]。利用传统和信息化技术手段相结合的方法,完善河湖的水文、水环境、水生态、水安全动态监测预警体系,畅通涉河湖各部门信息汇集、共享的渠道。用好卫星遥感、航空遥感、无人机巡河等技术手段,加强河湖遥感解译及成果应用,推进疑似问题智能识别、预警预判,对侵占河湖问题早发现、早制止、早处置,提高河湖监管的信息化、智能化水平。

3.7 完善考核指标,强化结果运用

对县(区)以下基层部门的考核要立足河湖实际,建立科学合理、简便易行的差异化考核指标体系,根据不同区域的水情和治理水平实施差异化考核标准[6]。将定性评估和定量评价相结合,日常督查和年终考核相结合,要更加突出事权责任和平时工作落实情况。考核结果争取纳入党政领导班子考核体系,作为干部选拔任用、奖补资金安排、离任审计评价的重要依据。建立奖惩制度,对优秀河湖长、先进单位进行表彰,对考核结果较差的河湖长和单位要限期整改,直至追责问责。

4 结 语

河湖长制是一项长期性系统性的工作,6年来,山南市在全面强化河湖长制、严格水域岸线空间管控、加强河道采砂管理、深入推动幸福美丽河湖建设等方面成绩显著,但仍需不断完善保障机制,加大监督和考核力度,持续提升质效,努力让高原碧水清流,建设人民满意的幸福河湖。