关于湖北省退垸(田、渔)还湖政策机制方面的一些思考

常 达 袁修猛

(1.湖北省水利水电规划勘测设计院,湖北 武汉 430072;2.湖北省水利厅,湖北 武汉 430072)

湖北境内湖泊星罗棋布,素有“千湖之省”的美誉,且治湖历史源远流长。新中国成立初期,湖北省水面面积100亩以上的湖泊有1332个,水面面积8528.2km2。20世纪80年代,面积100亩以上的湖泊有843个,水面面积2983.5km2。2012年,湖北省境内100亩以上的湖泊755个,水面面积2706.9km2,与新中国成立初期相比,面积萎缩了68.3%。

尽管湖泊围垦对于当时缓和人口增长速度超前于粮食增长速度所带来的矛盾起到了重要作用,但由于对湖泊过度的开发使湖泊面积不断缩小,甚至使一部分中、小湖泊消失,降低了湖泊的调蓄功能,破坏了区域蓄泄平衡和生态环境,致使涝情加剧、生态恶化。围垦对湖北省湖泊防洪排涝的影响在2016年表现尤为突出,梅雨期间6次强降雨,全省755个湖泊中有105个最高水位超保证值,有438个最高水位超警戒值;五大湖泊中有4个超历史最高水位。为应对特大洪水,全省850余个湖泊圩垸中有215个进行分洪调蓄,其中主动分洪60个,被动分洪155个。分洪内垸面积73.74万亩,转移人口25.8万。

为改变以往防洪排涝所面临的被动局面,湖北省作出了“下决心退田还湖、退垸还湖、退渔还湖,统筹湖泊综合治理和生态修复,促进绿色发展,服务生态长江建设”的决策部署。

近年来,国内学者对于退垸(田、渔)还湖进行了大量的实际工作和研究,范本迅[1]从国家投资与地方配套相结合、政府和社会资本合作的PPP模式、“三权”分置土地制度改革等多个方面对退田还湖移民安置进行探讨和研究,探索符合湖北省经济社会发展和生态文明建设要求的退田还湖移民安置模式;赵赟[2]通过对历史上“退田还湖”进程的分析,提出“退田还湖”不仅是政府行为,更是有关财政方面的决策,其成败是由国家财政能力决定的,同时,“疏浚整治”势必相辅而行;毛德华等[3]运用博弈论(Game Theory)方法,探索退田还湖所涉及的利益主体之间尤其是移民安置中的博弈关系,提出了需要从经济理性人的角度寻找博弈各方的行动动机,并以此为依据制定退田还湖政策;熊鹰等[4]以洞庭湖区退田还湖的生态补偿为例,初步探讨了有关生态补偿的三个基本问题,即补偿支付者和接受者、补偿强度、补偿渠道的问题;杨长梅等[5]针对防汛抗旱与经济发展双重压力,从退渔还湖的必要性、可行性以及资金投入等方面,提出了句容市泗庄湖退渔还湖规划设想,积极探索防汛抗旱与经济发展的新途径。这些研究大都是对退垸还湖政策机制方面的探讨,湖北省地处长江中游,近年来在退垸还湖工作中有一定的探索。针对湖北省湖泊现状情况,本文在充分考虑省情的条件下,学习借鉴江苏省多个试点的成功经验,结合湖北省自身实际情况,对推进湖北省退垸还湖工作进行政策机制方面作了一些思考,旨在为全省退垸(田、渔)还湖政策制定提供借鉴和参考。

1 江苏省退垸还湖工作经验

2000年,江苏省境内湖泊围垦萎缩严重,湖泊面积已经从原有的9000km2萎缩至6260km2,加之过度围网养殖,湖区水质急剧恶化,湖区生态环境破坏严重,此后江苏省十分重视退垸还湖工作,先后出台条例建立规划制度,并在江苏省境内的太湖、滆湖等湖泊开展实施退垸还湖工作,取得了很好的成效。江苏省退垸还湖经验总结见表1。

表1 江苏省退垸还湖经验总结

2 思考与建议

2.1 退垸还湖的主要方式

退垸还湖是一项涉及面广、投资规模较大的工作。江苏省的经验是,当地结合城市新区的开发规划,将退垸还湖后湖区生态环境的改善转化为新区的土地增值,从而解决资金问题。而湖北省的湖泊圩垸有些远离城区,且经过多年的发展,内部生产发展较好,安置的难度较大。因此,建议湖北省退垸还湖的形式选择以下两种方式:

a.永久退垸。对于位置低洼、内部农业生产效益低、居民少、安置容易的圩垸,或者可以结合城市新区开发,周边土地开发价值较高,移民安置转移较易的圩垸,将原有圩垸内的居民全部迁出,生产全部转移,圩垸与湖泊的水面连片,恢复为水面。

b.部分退垸。即“单退”,将圩垸内的居民全部迁出,但保留生产设施,圩垸预留分洪口门或分洪闸,仅在汛期需要蓄滞洪的时候,自然进水分洪,以满足防洪要求[6]。该方法针对的是远离城区,且经过多年的发展,内部生产发展较好、安置难度较大的圩垸。

2.2 明确退垸(田、渔)还湖的范围

范围的划定是开展退垸(田、渔)还湖工作的重要依据,而确定范围需要考虑法规、洪涝灾情、湖泊调度、减轻工作等诸多因素。主要包括如下方面:

a.以批复的湖泊保护规划中保护区范围内的圩垸为规划范围。根据2012年颁布的《湖北省湖泊保护条例》的规定:“县级以上人民政府应当编制湖泊保护总体规划,并报上一级人民政府批准。”“湖泊保护区按照湖泊设计洪水位划定,包括湖堤、湖泊水体、湖盆、湖洲、湖滩、湖心岛屿等。”“保护区内,禁止建设与防洪、改善水环境、生态保护、航运和道路等公共设施无关的建筑物、构筑物。”“湖泊已经被围垦或者筑坝拦汊的,应当按照湖泊保护规划,逐步退田(圩)还湖。”

b.对有明显调洪作用的湖泊,尽量恢复原有湖面。在2016年已破垸分洪调蓄湖泊内垸(或湖泊),以及对湖泊防洪有明显调蓄作用的湖泊内垸(或湖泊),列入永久退垸(田、渔)还湖范围。

c.符合湖泊调度规程、湖泊综合治理规划等要求的,尽量纳入范围。湖北省针对全省五大湖泊调度运用颁布了《湖北省大型排涝泵站调度与主要湖泊控制运用意见》(鄂政发〔2011〕74号),确定了相应的分洪调蓄方案,因此,从防洪功能角度,尽量将需要参与分洪调蓄的圩垸等区域纳入到退垸(田、渔)还湖范围。

d.尽量少占基本农田。对于2016年已破垸分洪调蓄且不涉及国家基本农田的内垸,现状开发主要以鱼塘为主,或土地性质为国有土地的尽量列入永久退垸(田、渔)还湖范围。

e.对于圩垸内居民人口较少、房屋建筑物少、无大中型专项设施的内垸,尽量列入永久退垸(田、渔)还湖范围。

2.3 建立长效管理机制

湖北省在1998年后开展了平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作,但是由于没有建立长效管理机制,依然存在退垸(田、渔)还湖工作未能持续推进、部分退垸区生产发展过度、还湖区重新被围垦等情况,结合河湖长制工作的推行,建议将退垸(田、渔)还湖工作纳入到各个河湖长对湖泊的管理和保护工作中。在“一湖一策”方案编制中,将退垸还湖后的区域纳入湖泊水域岸线保护的范围,将新增退垸还湖面积、退垸还湖区的保护和管理等纳入目标清单、责任清单和措施清单,将湖泊被围垦的内容纳入负面清单。通过这些措施,在政策机制方面建立长期有效的管控机制。

2.4 针对重点湖泊开展“一湖一规划”

由于湖北省湖泊分布范围广泛,不同的湖泊在水系、形态、功能、定位、涉及的行政区划方面都存在着较大的差异,而湖泊周围分布的围垦后的圩垸、鱼塘等也千差万别。因此,需要开展有针对性的“一湖一规划”,对全省重要的湖泊开展专项退垸还湖规划,构建退垸还湖前后的地理信息图,明确划分范围、功能区域和各项工作责任主体。

2.5 转变湖泊开发利用的方式

退垸还湖一方面可恢复湖泊防洪调蓄的功能,另一方面能带动湖区生态的开发,实现湖泊的保护和可持续利用。而围垦后养殖、耕作的传统的农业开发方式忽视了生态环境的价值,因此需要转变湖区经济发展方式。对于处于城市规划区的圩垸,可以利用退垸(田、渔)还湖带来的滨湖环境改善,带动新区开发建设;对于湿地条件优越、具备一定的景观价值的,可以带动湿地公园建设,促进旅游业、服务业的发展;对于单退圩垸,可以发展生态农业,种植湿地经济作物,既维护了生态环境,又提升了经济效益。

3 结 语

本文以湖北省湖泊围垦严重等现状为基础,通过对江苏省退垸还湖试点经验的学习,从经济性、实用性等方面出发,提出了适用于湖北省退垸还湖工作的相关建议,对后续具体工作的实施,具有重要的指导意义。主要表现在以下方面:

a.退垸还湖工作从实际情况出发,其体制的建立不仅要充分权衡利弊关系,在肯定其所具备的正面影响时,还要考虑可能在蓄水防洪、水质污染、物种多样性等方面带来的负面影响。

b.退垸还湖涉及诸多社会问题和民生问题,在保证湖泊治理效果达到预期的前提下,应从经济性角度考虑治理区域的选取、相关居民的补偿安置问题,保障体制规划有序进行。

c.退垸还湖后新湖岸的建设,应在不对水域生态环境造成负面影响的前提下,充分考虑其社会效应和经济效益开展,使其达到最大化利用。

d.退垸还湖体制应在水资源可持续利用、实现人水和谐的前提下进行,在体制规划中应予以充分考虑。