欧美银行业危机的成因和走向

高海红

【关键词】银行业危机 银行资产负债表 金融监管 美联储货币政策

【中图分类号】F831.59 【文献标识码】A

2023年3月，美国硅谷银行和签名银行宣布倒闭。在欧洲，瑞士信贷银行也出现危机，最终被瑞士银行收购。这一系列危机发生在通胀持续高位、美联储鹰派加息、地缘政治冲突加剧的背景之下。尽管有关政府和金融管理部门的及时应对在一定程度上阻断了危机的传递，但危机的形成既有直接原因，也有深层问题，未来危机如何演化将取决于欧美银行业存在的深层次问题能否得到有效解决。①

欧美银行业危机爆发和政府救助

2023年3月10日，美国联邦存款保险公司发布声明接手硅谷银行。此前，硅谷银行通过出售其手中持有的美国政府债券筹集资金，用以支付储户的挤兑。同时，该银行还出售股票用以缓解其恶化的财务状况。然而这些行动都没能阻止其破产的命运。硅谷银行的破产是2008年国际金融危机期间华盛顿互惠银行宣告倒闭以来美国银行业最大的破产案。在硅谷银行破产后不久，美国签名银行的储户大量挤兑，其金额远远超出美国联邦存款保险公司为每位存款人、每种账户类型提供25万美元的存款保险上限。2023年3月12日，美国纽约州金融服务部门以“系统性风险”为理由，关闭了签名银行。

与此同时，作为全球金融体系中具有系统重要性的30家银行之一的瑞士信贷银行在2023年3月上旬出现严重的资金压力。瑞士信贷银行的最大股东沙特国家银行宣布无法为其提供更多资金支持，这一消息造成瑞士信贷银行的股价暴跌。瑞士信贷银行在一段时间里反复出现财务困境，其管理层一直试图缓解其财务压力。然而，面对投资人信心的丧失，这家瑞士第二大银行难逃被收购的命运。2023年3月19日，瑞士第一大银行瑞银集团宣布收购陷入危机的瑞士信贷银行。

为阻止部分银行倒闭带来的连锁反应，美国联邦存款保险公司、美国联邦储备银行（以下简称美联储）和美国财政部多管齐下进行救助干预。美国联邦存款保险公司迅速采取行动保护硅谷银行和签名银行的所有储户，对超出25万美元存款保险上限的储户加以保护，并承诺不会让纳税人承担相应的责任。美联储也宣布设立新的银行定期融资计划（Bank Term Funding Program，BTFP），向符合条件的存款机构提供额外资金，以解决银行流动性需求大增的燃眉之急。根据该计划，银行可以将其持有的美国国债、抵押贷款支持证券和其他合格资产作为抵押品，提出向美联储借款；美联储依据计划向提出申请的银行提供期限为一年的贷款。由于该项贷款金额的计算仅考虑抵押资产的面值，不考虑因利率上涨而受到减值的部分资产，使银行在确保获得额外流动性的同时，不必要抛售手中持有的抵押贷款支持债券。美联储的这一做法是希望避免对国债的恐慌性抛售，并导致传染性危机。

此外，国际合作也在稳定全球金融市场方面发挥积极作用。在瑞士信贷银行被瑞银集团收购的当天，美联储、欧洲中央银行、英格兰银行、瑞士国家银行、日本银行和加拿大银行协调行动，宣布从2023年3月20日启动美元流动性互换协议，将7天到期操作的频率从每周增加到每天，并至少持续到2023年4月底。美元流动性互换协议是2008年国际金融危机期间设立，其目的是当出现市场恐慌和美元流动性枯竭之时，美联储联手一些主要发达国家的中央银行向市场提供美元流动性，防止美元融资市场出现危机。由于瑞士信贷银行是金融稳定理事会认定的全球系统重要性银行之一，6家中央银行的联合行动在相当程度上缓解了市场流动性的压力，在短期内防止了危机的大面积扩散。

欧美银行业危机产生的原因

银行资产负债表管理不当。在过去长时间的低利率环境下，美国银行存款利率低于国债利率，银行一方面以较低的利率吸纳期限较短的存款，另一方面购买期限較长的固定收益类资产，以此获得息差收益。这样的营运模式还受到银行监管框架的进一步激励，即美国银行普遍接受国际通用的《巴塞尔协议III》的银行监管框架。在该框架下，银行购买国债不需要额外计提风险准备金。这一规定有其合理性，因为国债通常具有高信用等级、低信用风险的性质。但是这一规定却变相鼓励银行增加其资产端固定收益类产品的配置，尤其在低息环境下，银行投资这类债券既享受了其安全资产的属性，同时也可以获得盈利。这样一种营运模式会使得银行资产负债表的损益对货币政策的变动和金融条件的变化十分敏感。当政策利率上升后，银行会同时遭受资产损失和负债流失。

美国硅谷银行在过去几年大量购买了国债和抵押贷款支持证券（MBS）等固定收益证券。通常固定收益证券包括两种：可出售（AFS）和持有到期（HTM）。由于硅谷银行的资产购买集中在2020年至2021年低息期间，因此AFS和HTM资产的平均收益率非常低。硅谷银行持有的AFS资产平均收益率是1.56%，HTM资产的平均收益率是1.66%。然而自2022年中旬开始，美联储步入加息周期。随着美联储加息力度的不断加大，货币紧缩造成固定收益证券收益率不断攀升，甚至达到5%以上的水平。利率环境的变化极大提高了持有这类债券的成本，导致银行资产出现严重的账面亏损。而一旦亏损变现，银行的资本金会大幅缩水甚至归零。据统计，这些低息资产在2022年给硅谷银行带来了高达175亿美元的未实现损失。

在银行的负债端，受益于2020年下半年科技企业的融资潮，初创企业纷纷将累积的现金和存款存入到包括硅谷银行在内的全美排名靠前的中型银行。从2020年6月至2021年12月，硅谷银行存款规模由760亿美元上升到超过1900亿美元。然而，美联储加息带动各类资产利率水平上升，这在一定程度上减弱了银行存款的吸引力，导致银行流动性支出紧张，甚至不得不出售资产来获取流动性。更为严重的问题是，硅谷银行95%以上的存款不适应于美国存款保险上限25万美元的保护条款。需要指出的是，硅谷银行破产所反映的问题不是个例，银行对自身资产负债表的管理失误也经常发生。这一次危机的严重性主要反映在多重因素共同作用，使得其导致更大范围的联动效应。

金融监管存在的漏洞。2010年美国国会通过了金融监管改革法案《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（以下简称《多德—弗兰克法案》），其目的是对银行业进行更为严格的监管。这一法案针对危机期间美国银行“大而不倒”有明确分类，规定资产达到500亿美元的银行均受到包括压力测试等更为严格的监管。然而2018年时任美国总统特朗普签署了《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》，使其正式成为法律，对《多德—弗兰克法案》进行了重大修订。其中一项修订是改变了“大而不倒”的标准，将系统重要性金融机构的资产门槛从500亿美元提高至2500亿美元。这一修订大幅度放松了银行的监管标准，使得包括硅谷银行在内的诸多中型银行不再受更为严格的监管。截至2022年12月31日，硅谷银行的总资产约为2090亿美元，存款总额约为1754亿美元。根据这一资产规模，硅谷银行逃脱了修订后的《多德—弗兰克法案》的监管上限，而其在2018年之前应该受到更加严格的监管。

此外，对监管条例执行不力也是危机的重要来源。比如，《多德—弗兰克法案》相关条款禁止华尔街薪酬激励“不适当的风险”。然而在执行过程中，这一条款并没有得到落实。纽约联邦储备银行前行长威廉·达德利在2014年首次倡议改变华尔街冒险文化，让高管们为自己的鲁莽行为付出代价。遗憾的是上述努力并没有收到应有的效果。

货币政策快速转向的影响。进入2022年，美国通胀水平继续快速升高。为实现2%的平均通胀目标，美联储在2023年3月将联邦基金利率目标区间上调25个基点到0.25%至0.5%的水平。随后连续数次加息。2022年3月至2023年2月，美联储快速连续加息8次，累计加息450个基点，联邦基金利率达到4.5%—4.75%區间。与此同时，美联储从2022年中期开始缩减其资产负债表，以翻转之前的量宽政策，并改变因量宽而造成的美联储资产负债的膨胀程度。从2022年7月到硅谷银行倒闭之前，美联储将自己的总资产缩减了约5700亿美元。

随着美联储以及一些主要国家的货币政策快速收紧，金融市场融资条件出现了明显的变化。由于美联储的缩表方式主要是卖出美国国债，尤其是中长期国债，导致美国国债市场价格下跌和收益率上涨。在这样的紧缩条件下，金融机构通过市场获得美元资金的成本大幅上升，美元流动性的供需缺口不断加大，在极端情况下甚至出现美元流动性枯竭。原本美联储鹰派加息已经使得美国大批的中小型银行资产负债表风险敞口不断扩大，金融条件的紧缩又进一步增加了银行机构通过市场获得美元资金的难度。如果说过去多年间美联储超级量化宽松政策掩盖了美国银行的脆弱性，那么美联储的政策转向则使得这些脆弱性以银行危机的形式暴露出来。

欧美银行业危机未来的可能走向

尽管目前看来本次危机具有局部性特点，有关政府和金融管理部门的及时应对也在一定程度上阻断了危机的传递，但是未来银行体系能否维持稳健，金融监管漏洞能否及时弥补，政府对危机的救助是否有效以及美联储货币政策如何调整，都将影响这场危机是否会进一步在更广泛的金融系统中蔓延。

银行业总体是否保持稳健。2008年国际金融危机过后，全球银行业不断整合，总体状况得到了改善。在全球监管层面，巴塞尔委员会出台了《巴塞尔协议III》，并根据新情况不断完善其监管框架，以提高全球银行业的稳健性。根据协议要求，商业银行的总资本充足率不低于8%，一级资本充足率不低于6%，普通股一级资本（CET1）与风险加权资产（RWA）比率不低于4.5%。在实际操作中，各国金融监管机构针对本国商业银行往往制定高于最低标准的资本充足率。从欧洲的情况来看，为确保满足《巴塞尔协议III》的要求，欧洲银行管理局（EBA）定期对欧元区的商业银行进行压力测试，监测银行的流动性、清偿力以及不良资产等指标。根据2022年第三季度的压力测试结果，欧元区银行业普通股一级资本（CET1）为14.74%，这表明欧洲的银行体系整体具有承受财务压力和保持偿付的能力。

然而，银行在增加核心资本方面暴露出的新问题，会为未来银行财务压力状况的评估增加困难。金融监管框架设计中允许银行发行“或有可转换债”，其中额外一级资本债券（AT1）便是这类“或有可转换债”的重要形式。根据这类债券的可转换性质，当发行此类债券的银行出现财务困难，核心资本已经触及预先设定的警戒水平，这类债券可以转化为股权或被减记。通过发行额外一级资本债券的方式提升核心资本充足性是多数银行的普遍做法，这些债券原则上是永久性的，没有预先确定的期限，目的是保护债券持有人、为银行破产承担责任，同时也希望避免动用财力、最终以纳税人的钱对银行进行救助。理论上，当银行面临破产时，该债券自动转换为股权或全额减计。但是，在处理瑞士信贷银行收购案的过程中，瑞士监管当局决定将处于困境的瑞士信贷银行约合172.4亿美元的额外一级资本债券全部减记为零，这在事实上改变了这类债券的风险性质，提高了其风险等级，引发了债券市场的恐慌。债券市场动荡传递到世界重要金融中心，日本、新加坡和中国香港等亚洲主要市场考虑暂停此类债券的发行。尽管欧元区、英国和香港的监管机构强调他们不会跟随瑞士当局打破银行债权人常规的等级制度，但是此类杠杆性融资工具的市场风险和政策风险将对未来评估银行核心资本健康状况带来极大的不确定性。

金融监管改革是否到位。一是监管的松紧问题。硅谷银行倒闭引发了对《多德—弗兰克法案》及其修订的反思。缺乏对银行高管在责任追溯方面的约束，在事实上鼓励了风险行为和不负责任的经营，这对银行业的健康发展构成潜在威胁。2023年3月29日，美国国会参议院就美国硅谷银行和美国签名银行相继倒闭首次举行听证会。美国民主党籍联邦参议员伊丽莎白·沃伦在听证会上说：“这些银行的倒闭代表着美国政府对银行监管的巨大失败。美国政府监管机构废除了数十项防控银行高风险的保障措施。”然而针对未来的调整，美国政府是否因一系列中小银行的问题进一步强化银行监管，目前并未提供清晰的路径。监管领域在未来如何改变，将取决于这场局部性的倒闭是否将进一步演化为金融体系更为广泛的危机，也取决于美国国内政治派系的博弈结果。

二是监管当局的信誉。在银行业监管方面，瑞士金融市场监管局将瑞士信贷银行的额外一级资本债券全部清零的处理方式引发极大的争议。尽管这一做法符合瑞士的有关法律，而且瑞士当局强调这只是唯一的特例。但政府使用紧急法令将债券减记为零的同时，又策划了瑞士银行向股东支付32.5亿美元的收购计划，这种做法颠覆了机构合约通常规定的当金融机构核心资产出现问题情况下债券持有人优先于股权持有人赔偿。更进一步，如果金融监管部门再次采用这种将机构合约置之不理的做法，将对在瑞士和其他欧洲市场发行的任何债务担保产生质疑，致使政府信誉遭受侵害。如何确保金融监管当局的信誉，是未来避免市场恐慌和危机扩散的制度性保障。

政府危机的应对是否有效。为应对硅谷银行和签名银行破产所造成的市场恐慌，美国政府快速反应。美国财政部部长耶伦表示，美国联邦政府有意为中小銀行高于联邦存款保险公司投保上限的存款提供担保。尽管后来耶伦改口说不会对超过投保上限的存款提供全额担保，实际做法也与初期的承诺有所不同，但耶伦的表态给市场传递了政府救助的坚定立场，这对缓解恐慌性危机比较有效。

值得关注的是，类似的危机很可能再度发生，对金融机构的救助行动本身会带来道德风险，这一问题在过去相当长时间已成为政府干预与市场作用之间的争论焦点。由于政府救助本身对银行构成了隐含担保，这会造成银行机构在运营中无视风险管理，银行的稳健性会受到不断侵蚀，使得银行的脆弱性不断累积，反而增加了银行发生危机的可能性。从政府部门角度看，对金融机构提供必要的救助是避免发生系统性金融危机的关键，但如何避免过度担保对金融机构带来的负面影响，需要政府部门进行反复的权衡。

美联储货币政策如何走向。在银行业危机频发的时期，美联储货币政策变化将使得危机走向变得错综复杂。一方面，美联储实施紧缩的货币政策没有发生变化。美国经济基本面虽然得到改善，但通胀率仍高于美联储制定的目标。另一方面，近期出现的银行业危机和所暴露的金融监管问题会影响美联储加息的节奏和力度，因为银行的资产负债表与美联储的利率政策密切相关，金融市场的情绪变化也会干扰货币政策的实施效力。

更重要的是，在经历了连续激进的加息之后，美国金融体系的资金充裕度大幅度减低，这意味着本次危机以及金融市场动荡将对实体经济产生深远的影响。如果美国商业银行的信贷持续萎缩，将影响实体经济获得融资的来源，最终使得美国经济复苏受阻。美联储需要在控制通胀与保持金融稳定之间艰难选择。尽管目前判断新一轮经济衰退为时过早，但如果欧美银行业成为新一轮金融危机的来源地，其后果将殃及全球金融市场，甚至有可能酿成国际金融危机。

（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所国际金融研究中心主任、国家全球战略智库研究员）

【注释】

①张宇燕主编：《世界经济黄皮书：2023年世界经济形势分析与预测》，北京：中国社会科学文献出版社，2022年，第203—223页。

责编/孙渴 美编/宋扬