金融支持甘肃县域经济高质量发展路径探究

刘文英　庞家伟

摘要：县域经济作为连接城市经济与农村经济的桥梁，是国民经济发展的基本单元，是我国经济的重要组成部分。推动县域经济由高速增长转向高质量发展，离不开金融的有力支持。文章以甘肃省为例，从全省县域经济发展现状着手，分析金融支持县域经济存在的经济基础薄弱、金融资源外流、服务体系不健全、生态环境不佳等问题，重点从供给领先、撬动资金回流、构建高效县域金融服务体系、持续优化金融生态环境等方面探究金融支持甘肃县域经济高质量发展路径。

关键词：金融支持；县域经济；高质量发展；路径

一、引言

县域经济作为城市经济和农村经济的重要连结点，在承接产业转移、优化经济结构、推进工业化和新型城镇化、吸纳农村剩余劳动力等方面发挥着桥梁和纽带作用。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，大力发展县域经济是我国推动经济转型升级和高质量发展的主阵地、主战场，更是推进乡村振兴的着力点和落脚点。因此，推动经济转型突围、实现乡村振兴战略，必须牵住县域经济这个“牛鼻子”。金融作为促进经济发展的重要引擎，在推动县域经济高质量发展中具有举足轻重的作用。

二、相关概念及理论基础

（一）县域经济

党的十六大报告明确提出“发展和壮大县域经济”的战略任务，“县域经济”一词首次被写进党的正式文件，推动了大批专家学者对县域经济的研究和关注。张海军于2011年对县域经济相关研究成果进行了较全面的梳理，总结得出县域经济是一种特殊的区域经济，它既有经济结构功能，又有行政结构功能。县域经济作为区域范围内一项独立的财政指标，将县城、乡镇、村落等各层级的经济单元有机衔接起来，保证了县域经济间的信息传递、物质交换、人才之间的合理流动及资金投入所带来的区域间的共同发展。

相关数据显示，2019年我国县域户籍人口为89745万人，占全国总人口的64%；近年来县域 GDP稳定增长，从2011年的24.1亿元增长至2020年的39.2亿元，占全国GDP总量的38.5%？譹？訛，县域经济发展得好坏在很大程度上影响我国总体经济的发展。由于区位条件、资源禀赋、政策环境等限制，相比于东部地区，西部地区县域经济发展不充分，经济体量小。2022年全国百强县榜单中，仅江苏、浙江、山东三省的百强县（市）数目就达62席，而西部很多省份则榜上无名。由此可见，我国县域经济长期以来发展不平衡、不协调、不充分问题较为突出。

（二）金融支持

目前学术界从不同层面、不同角度对金融支持进行了定义。简单来讲，金融支持即通过出台相关金融政策、运用一系列金融工具或手段，为区域经济发展和产业、行业发展提供符合需求的资金融通等方面的支持和保障，以帮助其解决经济难题，促进经济持续发展。按照推动主体不同，可分为政府主导型与市场主导型。政府主导型金融支持即由政府通过制定宏观调控政策、提供金融优惠政策等方式对金融市场进行干预和调控，从而发挥活跃金融市场、促进经济发展的作用，具有较明显的政策导向性，如对重点区域、特定行业、弱势行业等进行的担保、投资；市场主导型金融支持则以追求利益最大化为目标，通过市场来选择符合利益目标的金融工具，可大大提高资金运作效率与经济发展速度，但往往对某些利润空间较小、进入难度较大、风险较高的区域或行业则避之不及，存在较严重的“嫌贫爱富”、风险规避现象。

（三）金融支持与县域经济发展的关系

金融与县域经济既相互促进又相互制约，存在双向因果关系。县域经济增长离不开金融的大力支持，同时县域经济繁荣发展可带动金融机构增加对县域地区的金融支持。但目前，我国部分地区尤其是西部地区存在较严重的“金融抑制”现象，在县域层面具体表现为由于县域经济发展相对落后，金融机构不愿投入过多资源进入县域金融市场，甚至部分大型银行服务县域经济的职能没有加强反而不断弱化。因此，金融与县域经济往往相互掣肘，短期內难以形成双赢局面。

三、甘肃县域经济发展现状

党的十六大明确提出，“壮大县域经济”，经过20年的努力，甘肃省县域经济发展取得了一定的成绩。但由于资源禀赋、经济基础及基础设施等方面的差异，区域发展极不平衡，县域经济发展不充分、不协调问题异常突出。县域经济整体竞争力弱，发展水平低，成为制约甘肃经济高质量发展的瓶颈。

一是县域经济发展相对滞后，经济基础相对薄弱。甘肃省共有86个县级行政单元，2020年全省县域GDP过100亿元的仅24个；县域人均GDP为21040元，仅为全省平均值的58.5%、全国平均值的26.0%；有52个县人均GDP低于全省平均水平？譹？訛。

二是发展稳中有进，但速度缓慢。2015至2020年，甘肃省GDP从6556.55亿元增长到9016.70亿元，年均增速5.46%。纵向比较，甘肃省县域经济在近年来取得了长足发展，但与全国其他区域相比，差距很大。2022年全国百强县中甘肃无一上榜，西部百强县仅有玉门市入围，排名第89位，其2021年GDP为186.81亿元。

三是县域差距悬殊，发展相对不均衡。甘肃省地域广阔，资源禀赋差异较大，导致86个县域经济规模存在较大差距。2021年兰州市城关区GDP最高，达1061.23亿元；而酒泉市阿克塞县仅为10.21亿元，不足前者的1%。人均GDP高于全国平均水平的仅有肃南县、肃北县、玉门市、华池县等7个县市区。

四、金融支持甘肃县域经济发展存在的问题及成因分析

2021年12月，甘肃省委提出要大力实施强工业、强科技、强省会、强县域的四强行动，将“强县域”作为推动甘肃经济社会高质量发展的重要抓手之一。金融作为现代经济的活跃因素，在实现强县域行动中理应发挥举足轻重的作用。但现实却是金融有效供给与县域实际需求不匹配、不平衡问题突出，成为制约甘肃县域经济高质量发展的主要矛盾，县域金融体系的进一步改革和发展还面临诸多亟待解决的现实问题。

（一）县域经济基础相对薄弱，短期内难以带动金融发展

作为西部欠发达省份，甘肃绝大部分县域受自然条件恶劣、资源禀赋不足、人口较少等客观因素制约，经济基础相对薄弱。也有部分县区虽有资源，但因发展思路不开阔、市场化程度不高、产业链条短等原因，无法取得长足发展。加之县域各项基础设施建设缓慢、农业自身的弱质性等多种主客观因素叠加，导致甘肃县域经济长期以来难以扭转发展滞后的局面。金融机构往往追求利益最大化，而县域经济的现实状况又使得县域金融业务普遍存在成本高、风险大、利润低等诸多问题，尤其是对于甘肃这种以农业为主的省份，县域经济水平低，短期内很难带动金融发展。因此，近年来很多金融机构大面积撤并县域服务网点，向城市集中，金融服务体系逐渐萎缩，金融支持相对缺位，使得金融支撑作用更显不足，难以有效支持县域经济发展。

（二）县域金融资源大量外流，资金支持后劲不足

资金是地方经济生存与发展的动力与源泉，资金不足必然导致经济发展乏力，抑制地方经济持续健康发展。目前，甘肃省县域金融机构普遍存在“存多贷少”现象，县域当地形成的储蓄无法在当地进行投资，大量金融资源外流，使得县域经济发展缺乏资金支持。以甘肃省庆阳市为例，2017-2021年期间，该市存款规模从955亿元增长到1257亿元，贷款规模从687亿元增长到756亿元，存款规模增长和贷款规模增长不匹配，存贷比从71%下降至60%？譺？訛，呈逐年下降趋势。存款资金未能有效投入当地基础设施建设、小微企业发展和“三农”等民生发展领域，而是通过同业、投行、理财投资、资金上划等多种方式流出。导致资金外流主要原因如下：商业银行利用县级及以下网点通过储蓄吸收县城、农村资金，但储蓄资金并不用于支持县域及农村经济发展，或是通过上级行流入大城市用于支持省、市重点工程、重点项目、重点企业建設发展，或被“上存”到国有银行，或被拆借到东部地区使用，导致资金大量外流。多方因素导致县域金融资源流向区域中心城市，使得县域经济发展缺乏资金支持，后劲明显不足。

（三）县域金融服务体系不健全，支持作用发挥不充分

目前甘肃省形成了中央银行、国有银行、中小商业银行、农信社、农商行等多层次的金融服务体系，基本呈良性发展态势，但在县域层面，体系问题仍十分突出。

一是县域金融机构单一，银行仍是甘肃县域经济最主要的金融支持机构，协同发展趋势不明显。甘肃省各县基本通过银行的金融支持实现融资，保险、证券、财务公司等金融机构在县域布局较少。以庆阳市庆城县为例，全县拥有金融机构12家，其中银行9家，保险公司3家，无其他类别金融机构。银行业金融机构中，农信社基层网点多、区位优势明显，在支持县域经济和“三农”发展中成效显著。但近年来，农信社业务创新不足、不良率居高不下、服务质量下滑、偏离发展方向等问题较为严重，导致支持作用发挥不足。

二是县域金融供给单一，无法满足多元化金融需求。由于县域金融中需求主体多样，有农户、个体户、合作社、乡镇企业等，金融服务需求必然呈现多样化、分散化特点。以贷款需求为例，农户既有购买农药、化肥和农机具等季节性的贷款需求，也有生活和消费贷款需求；种养大户、乡镇企业等则具有建房、设备购置等较大规模的贷款需求。与多元化的贷款需求相比，信贷方式略显单一，主要采取抵押、质押和担保三种方式贷款，限制了经济主体的正常融资需求。

三是保险兜底作用发挥不足。县域及农村地区保险机构少，一般仅设有临时办事处，业务覆盖面窄。同时保险产品单一，以传统的寿险、财险为主，农业生产急需的保险（如农作物防冻、防冰雹，养殖业防传染性疾病等）品类少。加之民众投保意识淡薄，农产品及养殖物等投保需求低，以及农业本身存在生产周期长、受环境影响大等弱质性，在发生自然灾害时，往往造成严重经济损失。

（四）县域金融生态环境欠佳，掣肘金融资源优化配置

一是法律保障体系不健全。目前，甘肃县域金融发展受法律建设相对滞后、覆盖不够全面等问题制约。以金融创新为例，鼓励金融机构创新的呼声很高，但后续法律保障服务相对滞后，创新缺乏相应的法律法规支撑或无法可依，最终导致金融机构墨守成规，严重掣肘金融资源优化配置。如农村自建房、宅基地、土地使用权、集体土地等作为“三农”贷款抵押物条件不成熟，无完善的法律法规作为支撑；在贷款逾期后资产保全过程中，抵押物执行难、变现难；金融机构及工作人员为规避法律风险，贷款创新积极性不高，使信贷支持触角无法进一步延伸。

二是社会信用体系不完善。县域地区缺乏完善的信用体制机制，在信用评级评价、信用风险管控、失信行为惩戒等方面不健全。无论是个人还是中小企业，诚信意识淡薄，只看到失信带来的短期利益，不良贷款频发、不良率居高不下是最直接的体现。种种因素，严重打击了金融机构积极性。

三是金融监管体系不完备。甘肃省是传统农业大省，各县域均是以农业为主导的轻工业、手工业、服务业经济体系。受经济下行、疫情冲击等影响，小微企业举步维艰，农副产品销路不畅、经商务工处处受阻，信用逾期大面积爆发，不良贷款批量形成。在打好防范化解重大金融风险攻坚战的大政方针下，监管趋严，各地市金融风险化解、攻坚方案层出不穷。银保监会、人民银行在整顿金融秩序、化解不良贷款方面力度加大，对金融机构形成了较强的震慑。但在整肃金融市场、压降不良贷款的同时也制约了县域金融机构的活跃发展，限制了金融机构的创新意识和行为。另外，监管部门更多强调对金融服务对象合法权益的保护，对个人、集体、企业出现拖欠贷款或逃债等金融违约行为处罚较轻或不予处罚的情况较为普遍，导致失信、违约成本降低，形成恶性循环。

五、金融支持甘肃县域经济高质量发展路径探究

（一）加强政策引领，实现“供给领先”

一是探索实施政府主导型金融支持路径。甘肃各县县情不同、条件有别，要想实现县域经济高质量发展，不仅需要结合国家和地方的相关政策，还应充分考量甘肃各县域经济发展现实情况。根据甘肃省县域经济目前发展现状，前期宜采取政府主导型金融支持方式，即通过制定相关金融优惠政策，鼓励银行等进入县域金融领域，调动县域金融机构将业务重心逐步向县域倾斜的积极性，从政策层面拉动供给。

二是强化金融供给侧结构性改革，实现“供给领先”。县域金融机构扎根地方，在服务县域经济发展方面既有区位优势，也肩负重要职责。要转变业务经营理念，在国有银行逐步撤并的情况下，中小银行应审时度势，充分利用自身的灵活性和自主性，积极进驻县域开展金融服务，扩大有效金融供给，提高资源配置效率，创新服务模式，丰富产品体系，不断扩大县域金融服务的覆盖面，提升可得性和便利度。

（二）撬动资金回流，助力“三农”发展

金融资源是经济发展的血液，对于原本就落后的甘肃县域经济而言，资金外流必然导致发展“贫血”。因此，如何引导县域资金回流，用于县域经济及“三农”发展迫在眉睫。

一是政府层面要积极引导，制定对县域金融机构的考评体系及激励机制。政府应参考借鉴发达地区成功经验，出台金融机构支持县域经济发展的指导性政策文件，引导金融机构将新增存款返还县域；通过制定详细的考核评价体系，在对县域金融业务经济效益考核的同时也重点考核业务的社会效益，加大对支农贷款、中小企业贷款等考核力度，对达到一定涉农信贷规模，新增贷款与新增存款比例较高的机构，给予政策奖励和一定税收优惠。

二是金融机构要立足县域，提升服务县域能力。首先，与上级机构积极协调对接，争取适度下放授信、审批等权限，提高机构灵活性和自主性，进一步简化金融业务流程，提高金融服务效率与可获得性；其次，要精耕细作，深挖客户需求，创新金融供给方式，不断优化和完善“三农”、小微企业等弱势群体的金融服务；最后，探索发展绿色金融、普惠金融等新型金融产品，实现多元化金融供给。

三是企业层面要加强自身发展，建立良好银企关系。企业尤其是中小企业要运用科学化管理方法，不断提高经营水平，扩大资产规模，增强自身实力。更要诚信经营，不违法违规、拖欠贷款，维护良好企业形象，为争取金融机构信贷支持奠定基础。

（三）构建高效县域金融服务体系，形成协同发展格局

充分考虑县域金融风险大、成本高等特点，从消除金融机构顾虑出发，着力打造多层次、多元化县域金融服务体系，是形成发展合力与协同发展格局的基础。

一是进一步规范农村信用社发展。作为长期扎根县域市场的地方法人金融机构，农信社最显著的特征就是“取之于当地、用之于当地”，在支持县域经济和“三农”发展中取得了显著成绩，但也存在业务创新不足、不良率居高不下、服务质量下滑等问题。农信社要回归本源，立足服务“三农”的定位，不断调整和优化管理体制机制，充分发挥网点数量多、熟悉当地需求等先天优势，创新金融产品，满足不同主体的金融需求；通过电子渠道、互联网等，创新金融服务方式，打造操作便捷、安全高效、功能完备的数字普惠金融服务平台，进一步延伸服务触角，提高金融服务覆盖率和便捷性等。

二是大力扶持村鎮银行等小微金融机构发展。与大型商业银行相比，村镇银行设立门槛较低，且具有独立实现经营决策的制度保障，管理层级少，决策效率高，能够更有效增加县域及农村金融服务供给，是县域金融体系中的重要力量。地方政府应加快完善准入政策、税收优惠政策、货币政策、监管政策等扶持政策，使村镇银行落地生根，与农信社形成合力，有效弥补大型银行在县域的服务缺陷，进一步提高农村基础性金融服务的覆盖率、渗透率和便捷性，加大对农村地区金融支持力度。

三是规范民间金融的发展，发挥民间金融在服务县域经济中的重要补充性作用。正规金融机构效率低下、金融供给不足与县域金融多元化需求之间的矛盾为民间金融机构提供了发展空间，一定程度上弥补了供需矛盾，打通了金融服务“最后一公里”，但民间金融机构的高利率加大了融资成本，有较大风险隐患，一旦某个环节出了问题，不仅资金难归还，甚至引起突发事件，造成不良社会影响。因此，必须采取措施，加强引导。

四是充分发挥保险机构兜底作用，助推县域经济发展。通过政府、监管机构引导保险机构，充分发挥保险兜底保障作用。针对苹果、大棚蔬菜、牛羊养殖等县域农业主要产业，积极发展地方优势特色农业保险，扩大农险品种，增加农业保险覆盖面；加快布局应对冰雹、动物瘟疫、洪涝、地震等自然灾害的保险产品，提高农业、养殖业、农村自然灾害保险保障水平；积极推广符合县域实际、保障适度、保费低廉的普惠保险业务，加快发展安全性高、保障性强、满足长期或终身领取需求的各类保险，切实满足推动县域经济高质量发展的要求。

（四）持续优化金融生态环境，助力县域经济高质量发展

一是加强法治建设，构建“法治金融”体系。在县域经济发展中，必须从制度上建立起一套完善的法治金融体系，把一切金融活动纳入规范化、法治化的轨道，进一步明确和规范金融机构及服务对象之间的权利义务关系，维护金融市场公平秩序，确保金融活动有序开展。以金融创新为例，金融创新面临较大的法律风险，或是法律支持不足或是无法可依，因此，加强金融创新法律制度建设迫在眉睫。不仅要通过金融立法明确金融创新的基本遵循，更要紧跟创新步伐，对部分法律法规进行完善，形成金融法治建设与金融创新的良性互动，推动金融创新纵深发展。

二是加强诚信建设，实施“金融诚信”工程。全方位开展“信用工程”建设，逐步完善县域及农村信用体系，培育信用生态环境。首先，应以政府为主导，加强领导，成立“信用工程”建设领导小组；其次，加强宣传引导，采用金融诚信知识下乡、短视频、直播等多元化宣传方式，在潜移默化中弘扬和宣传诚信文化；最后，加强信用制度建设，同时通过建立乡、村、组、户多级评级授信系统，不断增强诚信意识。

三是优化监管政策，打破金融服务顾虑。监管机构应加强监管的针对性，因地制宜、因县施策、一行一策，针对不同的地区和行社，拟定与其风险化解、可持续发展相匹配的监管方案并敦促落地。通过监管政策引导、协同把控风险，研判发展前景，帮助和鼓励县域金融机构大胆实行产品创新、模式创新、服务创新，更好地支持县域经济发展，形成想创新、敢创新、能创新的氛围，在发展中突破困境、解决问题。充分利用大数据、人工智能、区块链等新技术，构建线上监管系统，依法依规进行数据共享，增进信息透明度和准确度，实现对金融风险的动态实时监控和评估，提高监管水平和效率。

五、结语

甘肃各县县情有别，差异较大，要想实现县域经济高质量发展，不仅需要结合国家相关政策和地方实际，更要彻底转变思想观念，进一步深化改革，激发和释放县域金融活力，进而推动县域经济实现高质量发展。

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＊基金项目：2022年甘肃省社科规划项目“‘强县域’背景下金融支持甘肃县域经济高质量发展研究”（2022YB117）。

（作者单位：陇东学院经济管理学院）