北京市壮大农村集体经济研究及政策建议

康勇　王晓川　杨磊　张敏

摘要：壮大农村集体经济是实施乡村振兴、促进农民农村共同富裕的重要途径。文章以北京市发展壮大农村集体经济为主线，以农村产业融合发展为主要路径，研究推动农民增收的对策措施。针对北京农村集体经济发展现状及问题，结合北京市实施乡村振兴战略目标要求，提出相关政策建议。

关键词：农村集体经济；乡村振兴；农民增收

一、北京市农村集体经济的发展现状

2020年，北京市村级集体经济组织（以下简称“村集体”）账面资产总额6089.69亿元，占全国村集体账面资产59818.63亿的10.18%。根据《2020年中国农村政策与改革统计年报》，北京市有村集体3984个，占全国531553个村集体总数0.75%；北京村集体经济总收入264.73亿元，占全国6320.23亿元总收入的4.19%。归纳起来，北京市农村集体经济发展情况体现在以下几个方面：

（一）北京农村集体经济组织地域分布特征

据统计，截至2020年底，北京市14个涉及集体经济区（根据市农业农村局2020年农村集体资产清查数据，集体经济共涉及14区，其中涉农区13个，石景山区作为已完全实现人口城镇化的城区，但仍现存乡级和村级集体经济组织）所统计的辖区面积1.64万km2；全市有农村集体经济组织4190个，其中乡镇级农村集体经济组织190个、村级农村集体经济组织3984个、组级农村集体经济组织16个。鉴于北京市在地域分布上的特点，其涉及集体经济区辖区面积、村集体、汇总农户的分布情况如表1。

其中，海淀、朝阳、石景山、丰台4个近郊区有村集体315个、汇总农户17.58万户，分别占全市的7.91%、13.14%；平原及其占比较大的通州、昌平、房山、顺义、大兴5个区有村集体2226个、汇总农户数72.91万户，分别占55.87%、54.50%；而门头沟、怀柔、平谷、延庆、密云山区占比较大的5区有村集体1443个、汇总农户43.28万户，占比全市分别为36.22%、32.35%。

（二）北京农村双层经营体制的作用得到发挥

北京政府部门高度重视壮大集体经济和完善农村双层经营体制，制定相关扶持措施，使北京农村双层经营体制的作用日益得到发挥。据统计，截至2020年底，全市集体经济总收入679.97亿元，总利润47.09亿元;农户总收入达到1425.85亿元，农户所得总额为862.14亿元，其中农户从集体经济获取的所得总额达到203.47亿元。

（三）北京市农村集体经济产权制度改革情况

近年来，随着北京城市化快速发展，郊区村集体也客观面临资源配置重新、城乡统筹发展、集体经济壮大、农民权益保护等主要问题，有效推动了农村集体产权制度改革，以股份合作制等多种集体经济形式成为主导。截至2020年底，北京市完成产权制度改革的村集体为3927个，占全市总数的98.57%。

（四）北京农村集体经济收入结构以三产为主

据统计，2020年北京市村集体经济主营收入为199.28亿元，其中第一产业为1.69亿元，占比为0.85%；第二产业为36.97亿元，占比为18.55%；第三产业为160.62亿元，占比为80.60%。村集体经济利润总额为34.33亿元，第三产业为21.74亿元，占比为63.33%。无论是主营收入还是利润都形成了“三二一结构”。

（五）北京农村集体经济组织经营管理逐渐加强

北京市的农村集体组织资产在经营模式、交易形式和监管方式等方面进行了大胆探索和创新，农民和集体的利益得到了有效保障，从而也强化了农民增收的长效机制。此外，农村集体经济也得到了一定程度的发展和壮大。据统计，2020年，全市3984个村集体的资产总额达到6089.69亿元；集体经济总收入679.97亿元；利润总额47.09亿元，较上年增长51.89%，集体资产得到了一定程度的增长。

（六）北京农民收入有效增加

2020年郊区农户总收入为1425.85亿元，农户所得总额862.14亿元，较上年增长3.10%；农户从集体经济获取的所得总额达203.47亿元，较上年增长7.39%；农民人均纯收入达到27495元，较上年增长2.92%。在农民人均纯收入的构成中，其中，报酬性收入为10771元，占比为39.2%，较上年增长3.65%；财产性收入为5600元，占比为20.4%，较上年增长7.96%，转移性收入3088元，占比为11.2%，较上年增长12.66%。各项指标与全国平均水平相比有稳步提升。

二、北京市农村集体经济发展存在的问题

虽然北京市农村集体经济发展取得了显著成效，但也存在问题，主要问题表现在以下几个方面：

（一）现行体制一定程度制约村级集体经济发展

1. 农村经营体制中“统”的层级已不能适应集体经济发展的要求。据市农研中心2021年对北京郊区100个集体经济薄弱村的调研，产业设施薄弱、农地生态约束及人口老龄化等影响制约因素，导致农户家庭经营不断弱化，建议扩大农村集体经营规模，针对统分结合的双层经营体制进一步提升“统”的层级，推进一二三产业融合发展。

2. 一些集体经济富裕村也亟需建立联合投资的平台。随着城市化进程的快速推进，一些村转变为社区之后，承接以前由村集体承担的经济职能而成立的新型集体经济组织，也不满足于现状，开始探索走向联合，共同“抱团”向村外的区域和项目进行投资，以寻求高效发展。这就需要在体制机制上进行探索，从而为这种发展提供保障。

3. 一些小规模、分布分散的村客观上亟需“抱团”发展。目前，一些小规模、分布分散的村，尤其是山区村，因村落分散、家庭经营限制了农业生产的規模和大型机械的应用，致使农业低效率、农民低收入的状况很难改变。同时，由于当前农民种田收入低，导致许多农村青年进城务工，造成土地闲置。因此，这些村的发展就亟需联合起来“抱团”发展，以适应新形势下的新要求。

（二）部分村级集体经济组织缺乏应有的“造血功能”

1. “等靠要”意识根深蒂固。北京郊区的一些村存在“等靠要”思想，习惯于通过争取政府财政项目款项来获得收益，而不是发挥其支持引导作用从市场上获得效益，从而缺乏应有的“造血功能”，形成了集体经济发展与市场经济体制的严重“水土不服”。

2. 部分村集体经济组织经营收不抵支。2020年北京农村集体经济总收入为679.97亿元，利润总额47.09亿元，资产收益率7.67%，利润率仅为0.53%。2020年全市3984个村集体中，收不抵支的村集体达到1684个，占比为42.27%，财务状况不容乐观。

3. 相当一部分村集体经济运营能力有待提升。相当部分村集体缺乏具有“造血功能”的实体产业支撑。2020年，全市农村集体经济总收入来源于非主营业务收入的比例高达44.78%，有的区甚至达到90%以上。此外，部分村集体缺乏启动资金及运行维护资金支持，造成“生了孩子养不活”的现象，可持续发展受到制约。

（三）村级集体经济在区域上发展不平衡

1. 各村集体所具有的资产总额在区域之间差距较大。据统计，全市3984个村集体，其账面资产总额为6089.69亿元。从各区域的分布来看，海淀、朝阳、石景山、丰台4个近郊区资产总额3817.77亿元，占比全市62.69%；通州、昌平、房山、顺义、大兴5个区资产1866.80亿元，占比全市30.66%，而门头沟、平谷、延庆、怀柔、密云5个区的资产总额405.12亿元，占比全市6.65%，区域间差距较大。

2. 村集体的经营性资产在各区域间分布不均衡。据统计，全市3984个村集体经营性资产为4231.05亿元。从各区域分布来看，其中，海淀、朝阳、石景山、丰台4个近郊区的村集体经营性资产达到3382.62亿元，占全市的79.95%；而门头沟、平谷、延庆、怀柔、密云5个区资产占全市2.81%，为118.81亿元，分布较不均衡。

3. 村集体经济收入增长乏力，结构较为单一。据统计，2020年，北京市村级集体经济主营收入在三次产业间的构成为0.85%∶18.55%∶80.60%，利润的构成为-0.74%∶37.41%∶63.33%，而且由于乡村二、三产业大都处于城近郊区及各区的城市化地区周边，大多数村集体以第一产业为主，致使大部分村集体收入普遍偏低甚至亏损。

（四）乡村产业高质量发展面临多方面的瓶颈因素

1. 农业生产遭遇产出下压和成本抬升的双重挤压。据北京市第三次农业普查和《北京市统计年鉴（2020年）》公布的数据，全市农业经营户42.4万户，规模农业经营户仅3282户，户均经营规模约7.5亩。北京市都市型现代农业目前多以小规模经营为主，从而形成了产出下压和成本抬升的循环。

2. 乡村产业在产业项目、用地、生态等多方面对高质量发展的要求出现了诸多的不适应。根据高质量发展的要求，《北京城市总体规划（2016-2035年）》相应提出了关于人口和建设规模“双控”的目标，对乡村产业的发展提出了更新更高的要求，在产业、用地和生态等多重因素限制下，从而使农村集体经济发展的空间约束性增强，发展难度增大。

3. 乡村产业发展科技创新能力不强，农产品产业水平较低。由于乡村产业科技研发体系不健全、科技创新成果转化率不高、农业科技经费投入和创新服务平台缺乏等，尚难满足乡村产业创新发展的需求。

（五）农村集体经济的经营管理能力亟待进一步提高

一方面，北京郊区的一些村集体经济管理制度不够健全，或者未能很好地执行有關财务管理和民主监督的规定；有的村虽然集体积累相对较好，但没有管好用活现有积累。另一方面，农村集体经济管理人才较为缺乏。北京郊区的一些村干部发展意识不强，多数农村集体经济组织既缺乏懂经营管理的人才，也缺乏农村能人和科技专业人才。

三、北京市壮大农村集体经济政策建议

针对北京农村集体经济发展的现实问题，结合当前北京市推进实施乡村振兴战略和高质量发展目标要求，特提出如下政策建议：

（一）进一步深化农村集体经济体制机制改革

1. 鼓励区或者乡镇成立集体经济投资企业来盘活村集体的资产。明确乡镇级集体经济组织是集体资产的所有者。集体企业要通过严格的现代企业制度，整合各村集体经济组织的资源、资产和资金，既保障收益又严控风险，从而保障集体资金的运营水平和盈利能力。此外，集体经济投资企业要建立收益“反哺”机制，以促进各村的均衡发展，从而带动其逐步脱离低收入状况，从而走向共同富裕。

2. 通过组建联合党委的形式推进有意愿联合的村集体“抱团”发展。对于经济情况、资源禀赋、产业特征各有区别，但抱团发展能够取得“1+1>2”效果的村集体，建议组建联合党委的形式，进行资源整合，形成规模优势，从而带动各有关村集体的经济发展。乡镇应按照邻近原则，组建村级联合党委，打造乡村高质量发展联合体。同时，市、区、乡镇要积极引导有条件的村级联合党委创办股份制公司，发展“联合党委+股份制公司+村集体+农户”的模式。

（二）科学优化政府支农形式和有效整合政府部门的政策资源

1. 按照市场主导的原则组织对农村集体经济组织的扶持。政府部门应在设立、组织申报、实施及绩效评价帮扶项目时，坚持市场导向原则，因地制宜地确定产业发展重点方向和规模，以可持续提高集体经济产业发展的成效。同时，要引导帮扶对象通过项目实施从市场上获取长久的效益，而不是期望通过项目资金来获得利益。

2. 强化政府支农政策的精准性。要因地制宜地走绿色高质量发展之路，如在土地、能源、养殖以及农产品加工等方面，对于能够做到达标排放或“零排放”，符合环保要求的产业项目应逐步适度放开，提高政策的精准化水平，以满足市场对这些产品的需求，促进京郊经济的协调健康发展。此外，对于郊区纯农村地区，尤其是边远山区的农村地区，可适度降低“减量发展”的强度，以使这些落后地区能够跟上全市现代化发展的步伐。

3. 统筹发挥政府部门的政策和资金效能。乡镇政府应与“村两委”班子成员、党代表、村民代表等充分沟通，结合社会投资方意愿、乡村项目建设资源条件，提升乡村规划建设投资论证的科学性。此外，应建立联席会议制度和会商机制，以将各部门的政策和资金统筹起来，最大限度地发挥其使用效能。

（三）强化做好集体经济薄弱村帮扶工作

1. 建立长效机制，确保集体经济薄弱村经济收入持续增长。市、区政府及其相关部门应在认真做好以往增收工作经验的基础上，探索建立增收工作的长效机制，确保集体经济薄弱村的经济增长。

2. 创新发展模式，提高产业在集体经济发展增收中的作用。要根据区域规划定位和低收入村资源禀赋，合理安排各村产业帮扶项目，真正走出多样化、高端化、有序化的产业发展之路。

3. 加强扶智扶志，激活集体经济发展动力。应加强集体经济党组织的建设，选用能担当、肯奉献、有能力的带头人，并注重发挥低收入户的主体作用，教育引导群众克服“等、靠、要”的依赖倾向，形成政府主导、社会帮扶与个人努力的帮扶氛围。

（四）有效推动乡村产业结构调整

1. 促进村集体与农业科研院所等有效对接发展“高端农业”。要促进村集体以资产、资金和相关资源为要素，而农业科研院所等提供技术、经营、渠道等支持，双方通过互惠实现共赢发展。积极引导发展以农业科研院所或者技术研发与繁育核心区（村）为总部基地，以大面积试验推广地区为生产基地的“总部经济”型育种业和名优特新种养业，带动农村集体经济持续健康发展。

2. 在坚持盘活存量、优化结构的基础上解决乡村产业发展用地难题。探索区级农村集体经济发展平台的试点搭建，探索制定“点状供地”等灵活供地新方式的政策；要在京津冀协同发展中鼓励京郊农村集体经济组织发展“飞地经济”，解决郊区农村产业结构调整中的要素短缺等突出问题。

3. 探索实施“一企带一村”行动，支持集体经济强村与薄弱村进行对接。充分发挥市级、区级农业龙头企业的核心带动作用，进一步探索实施“一企带一村”行动，优先带动经济薄弱村的发展。市、区政府及其相关部门应通过政策等引导集体经济强村对接带动集体经济薄弱村，形成“强村带动弱村，弱村抱团发展”的农村集体经济共同发展机制。

（五）创新解决村集体管理人才匮乏问题

1. 健全党建引领机制。党和政府及其相关部门应出台切实可行的政策，强化从优秀党员中培养选拔村集体经营管理人才的机制，在管理中发挥集体经济带动农民增收的实效性。

2. 完善教育培训制度。要加强农民职业技能培训，出台经营管理人员培养与重点培训的制度措施，坚持培养与引进相结合，不断拓宽人才来源，让经营管理人员在实践中不断提升管理能力，从多角度加强村集体经济人才建设，推动集体经济不断发展壮大。

3. 落实各项激励措施。要建立完善集体经济组织管理人员激励机制。在精神方面，应对集体经济发展富有成效的有关人员及时进行表彰；在物质方面，应在收入分配时对集体经济负责人给予一定的倾斜。

（六）进一步完善外部环境

1. 尽快搭建推动农村集体经济发展壮大的平台。整合资源，依托市、区、乡镇等层面平台，推进打破长期以来农村集体经济发展处于低层次循环的困局，强化对农村产业转型升级的要素和制度供给。

2. 强化壮大农村集体经济的财政扶持。要优化农业农村产业发展帮扶政策，统筹资源，建设收益稳定的长效帮扶“造血”项目。市、区两级财政应从乡村振兴建设专项资金中，安排专项资金支持经济薄弱村及村级集体经济项目贷款等，以壮大农村集体经济发展。

3. 鼓励社会资本为发展壮大农村集体经济提供资金、产业等支持。市、区政府及其相关部门应根据农业农村部投资文件，落实具体政策细则，鼓励社会资本通过提供资金、产业、技术等支持农村集体经济组织或集体企业，带动农村集体经济发展和农民增收致富。

（七）深入破解金融支农难题

1. 引导金融机构对壮大农村集体经济的金融支持。市、区政府及其相关部门应出台积极有效的政策，引导金融机构进一步落实落细把农业农村作为优先服务领域的各项举措，鼓励其优先为农村集体经济和农民增收项目提供金融服务。

2. 明确支持集体经济发展的产业方向和项目要求。应该鼓励发展城乡融合的相关项目，并做好集体经济产业项目市场化的结构设计，分行业形成政府支持項目清单，加强政府支持集体经济发展的系统化建设。特别是对于要求城市资源高输入的产业项目，鼓励集体经济组织通过重资产投资吸引市场方轻资产专业运营团队合作。

3. 建立政府投资与银行融资的投贷联动机制。政府应重点支持银行评估可行的产业项目，鼓励银行支持政府财政扶持的项目，并加强对金融机构量化考核，以及强化乡镇的信用体系建设，有效促进村民及集体经济组织在市场化合作与运营中诚信守约，进而使更多的社会资本及金融资本敢下乡、敢投入，以利于金融支农目标的有效实现。

参考文献：

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[2]北京市农业农村局.北京市农村经营管理统计资料（2020年度）（内部资料）[Z].北京市农业农村局，2021.

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[4]马俊哲，杜力军，王晓川，杨磊.关于房山区农村集体经济发展与农民增收的调查[J].北京市农业职业学院学报，2022（05）：18-24.

（作者单位：北京市工程咨询有限公司。王晓川为通信作者）