个人信息保护公益诉讼主体职能行使的障碍与纾困

黄照钦

摘要《个人信息保护法》第70条所规定的公益诉讼主体间存在职能内容不清、行使顺位不明的问题，引发了个人信息保护公益诉讼条款的适用障碍。通过梳理各主体一般公益诉讼职能的相关法律规定，明确其各自的公益诉讼职能内容；进一步从“职能范围不清”和“行使顺位不明”两方面阐明各主体职能行使障碍的内涵；结合检察院、消费者协会、网信部门设立的宗旨和职能，从体系化视角阐明三者各自所保护的公共利益类型、厘清三者间保护个人信息公共利益的职能顺位，在法律适用层面为个人信息保护公益诉讼的司法实践扫清障碍。

关键词个人信息保护；检察公益诉讼；公益诉讼顺位

一、问题的提出

2021年11月11日正式实施的《中华人民共和国个人信息保护法》（简称《个人信息保护法》）第70条正式设立了个人信息保护领域的公益诉讼条款，明确了人民检察院、法律规定的消费者组织即消费者协会以及国家网信部门确定的组织可以对侵害众多个人信息权益的行为提起公益诉讼。然而该条款既未提及各主体提起公益诉讼范围的职能分工，也未点明各主体间是否存在提起公益诉讼的职能顺位。当侵害众多个人信息权益的行为发生时，主体间诉讼分工的不明确可能导致多方同时起诉的局面，引发司法资源的浪费和司法秩序的混乱。因此有必要从体系化视角审视个人信息保护公益诉讼条款，厘清三个主体提起公益诉讼的关系，扫清个人信息保护民事公益诉讼的司法实践障碍。

二、民事公益诉讼主体职能之检视

《个人信息保护法》第70条所规定的三种公益诉讼主体中，消费者协会和检察院来自于《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民事诉讼法》）和《中华人民共和国消费者权益保护法》（简称《消费者权益保护法》）的规定，而网信部门确定的组织由《个人信息保护法》特别新设，在实践层面尚缺乏经验基础，其职能运行的规则设计也仍待个人信息保护公益诉讼实践的反哺，并不能指望其在个人信息保护公益诉讼制度出台的初期便堪当砥柱。鉴于消费者协会和检察院已在一般公益诉讼领域和消费公益诉讼领域深耕多年，二者在其他领域的制度和实践经验同时也能指引其在个人信息保护领域公益诉讼运行。然而，检察院和消费者协会的公益诉讼职能各有其分工，故有必要对检察院和消费者协会在个人信息保护领域之外的既有公益诉讼职能进行检视，以明确二者在个人信息保护公益诉讼领域中的职能分工。

（一）检察院民事公益诉讼职能的明晰

《民事诉讼法》第55条是我国民事公益诉讼制度体系的总领性规定，[1]其第1款明确了“法律规定的有关机关和组织”才具有提起民事公益诉讼的资格。其第2款规定，对于破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法定机关和组织或者法定机关和组织不提起诉讼的情况下，人民检察院可以提起民事公益诉讼。结合《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称《检察公益诉讼解释》）第13条，对于破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，检察院只有在三十天公告期后相关主体仍不起诉时才能提起民事公益诉讼。由此可知，检察院的公益诉讼职能具有兜底性和补充性的特征，这也印证了学界所认为的检察机关在民事检察公益诉讼中的定位是公共利益的代表者、诉讼的协助者、起诉的兜底者之观点。[2]“假如有法定的机关或有关组织提起民事公益诉讼，检察机关就不必亲自提起民事诉讼”。[3]这一论述道出了检察机关“兜底诉讼职能”之实质。归根到底，检察院仅具有一般性的公益诉讼职能，不同于法律在特定领域专门规定的公益诉讼组织的专业性和唯一性，检察机关的公益诉讼职能范围更为广泛，其公益诉讼职能之行使并不局限于特定领域。这也决定了其并不能在特定的领域中承担优先于該特定领域公益诉讼主体起诉的职能行使顺位。检察院公益诉讼职能的一般性决定于其作为国家机关，代表了最为广泛的社会公共利益；而其公益诉讼职能的兜底性则决定于其作为检察机关在人力、物力、财力上的局限性。国家机关的职能既是其所享有的履职权力，也是其应当承担的履职责任。在已经存在专门主体的情况下，若法律仍规定检察院优先于该特定主体起诉，则检察院的法定优先起诉的职责不仅会导致其本身承担较重的诉讼负担，也会实质上架空后顺位主体的起诉职能。因此，检察院行使兜底的公益诉讼职能更为合理。

（二）消费者协会民事公益诉讼职能的明确

根据《消费者权益保护法》第47条，省级以上消费者协会可以对侵害众多消费者合法权益的行为提起消费公益诉讼。结合《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条之规定，消费公益诉讼所保护的公共利益为众多不特定消费者的合法权益。此外，我国消费者协会的宗旨是对商品和服务进行社会监督，保护消费者的合法权益，引导广大消费者合理、科学消费，促进社会主义市场经济健康发展。《消费者权益保护法》第37条所规定的消费者协会的公益性职责皆以服务、保障消费者为核心。由此可见，消费者协会提起的消费公益诉讼也只保护来自于众多消费者合法权益的社会公共利益。并且，在涉及食品药品安全领域的消费者公共利益保护，消费者协会提起公益诉讼的顺位高于检察院。

三、个人信息保护公益诉讼主体职能行使的障碍

《个人信息保护法》第1条明确了其保护个人信息权益的立法目的。因此其所有的规范设计都应当围绕实现“保护个人信息权益”这一立法目的而展开。同消费公益诉讼制度所保护的众多消费者合法权益一样，个人信息保护公益诉讼制度所保护的公共利益本质上也应生发于众多“个人”所享有的信息权益，应当具有浓厚的个人信息权益属性。《个人信息保护法》第70条虽然规定了三种具有起诉资格的主体，但相关主体保护公共利益的范围并不相同，并且在提起诉讼的资格顺位上亦有差异。然而，第70条对三类主体职能行使的具体内容分工与顺位皆语焉不详。相关规定的粗糙也将引发个人信息保护公益诉讼制度的运行障碍，具体体现为个人信息保护公益诉讼主体职能范围不清和职能行使顺位不明两方面。

（一）三类主体行使公益诉讼职能的范围不清

《个人信息保护法》第70条规定，人民检察院、法律规定的消费者协会和由国家网信部门确定的组织均可以对侵害众多个人信息权益的行为提起公益诉讼。一方面，此三类主体属于完全不同的机关或组织，有各自独特的宗旨和职能；另一方面，个人享有的信息权益因个人身份的不同而归属于不同的主体或产生于不同的环节，具有不同的属性。如消费者协会以保护消费者利益为宗旨，若认为其能够对所有的个人信息保护公益诉讼均享有主体资格，即可以对非来自于消费环节、不具有消费属性的个人信息进行公益诉讼保护，可能违背消费者权益保护法的规定。个人信息保护公益诉讼条款仅规定三类主体统一地行使个人信息保护公益诉讼职能，其存在进一步优化的空间。

（二）三类主体行使公益诉讼职能的顺位不明

有学者认为，依据《民事诉讼法》第55条和《检察公益诉讼解释》第13条，检察院在个人信息保护公益诉讼中也应当居于兜底和补充的地位。尽管现行司法实践中绝大多数公益诉讼案件都是由检察院提起，但是不能违背检察监督的谦抑性，检察机关仍应在没有适格主体或者适格主体不起诉时才能提起个人信息保护公益诉讼。[4]体现在个人信息保护公益诉讼中，只有消费者协会和国家网信部门确定的组织均不提起诉讼时，检察院才能提起诉讼。也有学者认为，应当依照新法优于旧法、特别法优于一般法的原则，《个人信息保护法》第70条应当优先于《民事诉讼法》第55条适用，而《个人信息保护法》所规定的检察院、消费者协会、网信部门确定的组织的立法表达顺序就是三者提起公益诉讼资格的顺位。[5]然而，前一种观点实际上变相弱化了检察机关的公益诉讼职能，无法满足实践中个人信息公共利益保护需求。在个人信息公益诉讼制度初始发展阶段，国家网信部门规定的相关组织仍然缺位，消费者协会个人信息保护公益诉讼职能有限，而实践中侵害众多个人信息权益现象频发，尤其需要检察院主动承担起公益诉讼职能，如此才能回应实践的需求。第二种观点认为应当依据法条表述的顺序确定三类主体的诉讼顺位，实则是一种简单粗暴的“解释论”，该种观点仅将视线停留在法律表达的形式上，而忽略了三类主体行使公益诉讼职能的法理实质；仅以法律之新旧、一般与特殊来确定适用关系，其实并未触及到确定三类主体职能行使顺位的实质标准。

四、个人信息保护公益诉讼主体职能行使的纾困

（一）三类主体行使公益诉讼职能范围的明确

1.检察院的个人信息保护公益诉讼职能范围

根据《民事诉讼法》第55条的规定，法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼。因此，检察院因为《个人信息保护法》第70条的明确规定而成为了“法律规定的机关”，进而直接享有了个人信息保护的公益诉讼职能。检察机关属于公共利益的代表，其并不刻意保护某一特定的公共利益。由此可知，就个人信息保护的公益诉讼，检察院应当享有完整的起诉职能。

2.消费者协会的个人信息保护公益诉讼职能范围

《个人信息保护法》第70条规定消费者协会为个人信息保护公益诉讼主体资格的立法表达为“法律规定的消费者协会”。观点之一认为，不同于个人信息保护法对检察院主体资格的直接规定，此处在消费者协会前规定了“法律规定的”作为定语修饰，意在将本条文的适用引至《消费者权益保护法》对消费公益诉讼制度的规定。《消费者权益保护法》第14条规定了消费者在购买、使用商品和接受服务时享有个人信息依法得到保护的权利，系个人信息保护在消费领域的体现，是相较于《个人信息保护法》的特殊法。因此，当消费领域众多消费者的基于其个人信息权益所享有的社会公共利益受损时，消费者协会当然可以依据《消费者权益保护法》提起消费公益诉讼。然而，就《个人信息保护法》所规定的公益诉讼条款而言，公共利益是否落入其保护范畴只取决于该公共利益是否生发于众多个人的信息权益，而并不追问所谓众多个人的具体身份如何。当众多消费者个人与消费有关的信息权益受损，即使没有《个人信息保护法》第70条的规定，消费者协会仍然可以依据《消费者权益保护法》提起消费公益诉讼。如此而言，《个人信息保护法》第70条额外规定“法律规定的消费者协会”的公益诉讼资格并无必要。还有一种观点认为，若“消费者协会”因为《个人信息保护法》第70条的规定也同时成为了《民事诉讼法》第55条所规定的“法律规定的组织”，从而直接具有个人信息保护公益诉讼资格，则意味着并无必要再行区分所谓个人信息权益之个人的具体身份，消费者协会对各种类型的个人信息保护公益诉讼均具有起诉资格。然而，该种解释路径一方面不当扩大了消费者协会的职能范围，违背了其保护消费者合法权益的宗旨，不利于消费者协会制度架构的一致性；另一方面将消费者协会完全置于與检察院同样的职权范围，亦更加无法区分二者所保护的个人信息公共利益的内容分工。相较于第二种解释路径，第一种观点因保全了消费者协会的设立宗旨和消费公益诉讼的制度目标而具有实质上的合理性。因此，应当认为消费者协会只能就消费者领域的个人信息公共利益损害行为提起个人信息保护公益诉讼。

3.网信部门确定的组织的个人信息保护公益诉讼职能范围

依据《网信部门行政执法程序规定（征求意见稿）》第2条，网信部门是指国家互联网信息办公室和地方互联网信息办公室。诚然，社会组织提起公益诉讼拥有较公权监管更低的成本优势、较私人维权更高的胜诉可能，可以作为公权监管和私人维权之补充。[6]然而，上述理念优势的规范载体仍然较为粗糙。一方面，《个人信息保护法》授予了国家网信部门指定公益诉讼主体的职权，其并未言明其所指“国家网信部门”是否仅限于中央层面的国家互联网信息办公室；另一方面，对于所指定主体的范围、层级、指定的程序等相关的具体配套规定皆尚付阙如。这也就意味着，国家网信部门指定公益诉讼主体的立法和实践都仍处于初期探索阶段，其所确定的组织的公益诉讼职能范围亦无法明确，仍待配套法律制度的陆续跟进以及国家网信部门本身的积极探索。

（二）三类主体行使公益诉讼职能顺位的明晰

《消费者权益保护法》规定了消费者享有个人信息受保护的权益，消费者的个人信息权益同时也受《个人信息保护法》之保护。当众多消费者的个人信息权益受到损害，消费者协会和检察院均可以依据《个人信息保护法》第70条之规定提起公益诉讼。然而，一方面检察院因《个人信息保护法》的规定而直接取得了个人信息保护公益诉讼的原告资格，不再局限于兜底诉讼地位；另一方面该个人信息公共利益因归属于众多消费者而属于消费公益诉讼保护范畴，而消费公益诉讼又应当适用检察院只能兜底诉讼的相关规定。本文认为，一方面应当承认检察院依据《个人信息保护法》所取得的直接提起个人信息保护公益诉讼的资格。《个人信息保护法》和《民事诉讼法》同属于一般法律，因此根据《民事诉讼法》第55条第2款的规定，检察院可以依据《个人信息保护法》的规定而成为能够提起公益诉讼的“法律规定的机关”。另一方面，也应当严格遵守检察院兜底诉讼的公益诉讼职能行使顺位，同时保障消费者协会保护消费者利益专门职能的优先行使。

由于消费者协会仅能对侵害众多消费者个人权益的情形提起公益诉讼，其相较于一般的个人信息侵权，因消费者的特别身份而具备了特殊侵权的性质。消费者协会作为专门保护消费者权益的组织，其对消费者权益的保护更具专业性。因此，应当优先认可消费者协会就不特定的个人消费信息保护公益诉讼的职能。同理，在涉及檢察院与国家网信部门确定的组织之间，也应遵循检察院兜底诉讼的原则，国家网信部门确定的组织应当具备优先于检察院提起公益诉讼的资格。在消费者协会与国家网信部门确定的组织间，也应当认为消费者协会具备优先于检察院和国家网信部门确定的组织优先提起个人消费信息保护公益诉讼的资格。

综上，应当以个人信息是否具有消费属性为依据判断公益诉讼的原告及其职能行使顺位。其一，若众多不特定的消费者的个人消费信息权益遭受损害，则应当关注该个人信息的消费者权益。此时消费者协会应当具有优先于检察院提起公益诉讼的资格，国家网信部门的公益诉讼资格顺位后于消费者协会，检察院起兜底公益诉讼的职能。其二，若众多不特定的非消费者与消费无关的个人信息权益遭受损害，因为该种情形下的公共利益并不生发于众多的消费者权益，消费者协会已全无职能行使之基础。则此时网信部门确定的组织可以优先于检察院提起诉讼，检察院可以依法支持起诉。

参考文献：

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[2]庄永廉，李浩，胡卫列等.如何做好新时代公益诉讼检察工作[J].人民检察，2019（23）：41.

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[4]田海鑫.个人信息保护民事公益诉讼理念及实施研究[J].时代法学，2022，20（05）：87.

[5]张陈果.个人信息保护民事公益诉讼的程序逻辑与规范解释——兼论个人信息保护的“消费者化”[J].国家检察官学院学报，2021，29（06）： 36.

[6]王锡锌，彭錞.个人信息保护法律体系的宪法基础[J].清华法学，2021，15（03）：6-24.