从资产负债表角度看地方融资平台公司市场化转型路径及其启示

加快推动地方融资平台公司市场化转型发展，对助力化解地方债务风险有重要意义。本文从资产负债表角度分析了地方融资平台公司转型本质和有效路径，并在分析借鉴东部地区地方融资平台公司市场化转型经验的基础上，得出了相关启示和建议。

地方融资平台公司主要为地方政府实施基础设施建设项目，在地方隐性债务治理向纵深推进的背景下，一些地方平台公司率先转型，逐步加入部分公用事业板块，侧重于公益性与经营性相结合的项目，收入来源结构有所改善，但由于其业务扩张速度长期超出经营能力，经营性债务风险积累。下一步，应以地方政府融资平台公司经营性、准公益性和公益性业务重组整合为抓手，探索市场化转型发展的有效路径，助力化解地方债务风险。

从资产负债表角度看地方融资平台公司转型本质

传统的“通道型”融资平台公司完全依靠地方政府，业务单一，主要承担实施政府公益性项目，在产生之初基本上就是地方政府融资通道，企业基本不盈利，依靠政府资金偿还债务。从资产负债表来看，在资产端主要是土地及公益性资产为主；在负债端以各类金融负债为支撑，负债率极高；在所有者权益端为单一的国有资本，伴随债务规模扩大和借新还旧形成的利息支出本金化，“出血点”增多，所有者权益弱化。从金融市场上来看，是因为背靠政府信用，市场形象地称之为“城投信仰”。

近年来，部分初步转型的地方融资平台公司运用债务杠杆等筹措资金开展建设投资，其形成的资产总体上可分为三类：有收益且现金流状况较好的经营性资产、没有收益及现金流的公益性资产，以及介于上述二者之间有一定现金流的准公益性资产。贯穿地方融资平台公司进一步市场化转型的一条主线是，推动主营业务及所形成资产从公益型过渡到准公益型进而转为市场经营型。沿着这条主线，地方融资平台公司将从单纯的基础设施建设主体向综合性的城市运营主体和产业投资主体迈进，最终实现市场化转型与可持续发展。

从资产负债表角度看，地方融资平台公司真正实现市场化转型，在资产端要靠做实经营性资产并提高市场化经营能力，将资产逐步从公益性资产为主充实过渡到以准公益性和经营性资产为主。在这个过程中，国有资本以其控制力发挥整合政企资源的作用，鼓励民营资本参与，盘活资产激发活力，推动市场化运营。在所有者权益端，通过混合所有制模式引入社会资本作为纾困资源，推动完善公司治理机制，而国有资本在其中发挥优化资本布局、引领产业发展的前瞻性作用，与此同时实现国有资本的保值增值。对于负债端，关键是加快从过去的约束软预算过渡到硬约束，剥离政府融资平台功能，按照项目收益覆盖融资成本的市场化原则，自主经营、自负盈亏，推动多元化市场融资。

地方融资平台公司市场化转型经验

东部发达地区市场化程度更高，市场主体更活跃，地方融资平台公司在市场化转型中取得了先行经验，值得借鉴。

资产方面：分类施策提升专业化经营能力的上海经验

上海城投的市场化转型，走的是注入经营性资产激活活力的路径，通过调整结构、资产分类、整合资源，提高了经营效率和盈利能力。其资产“三分法”值得借鉴：将资产划分为公益性资产（无收费机制的政府建设项目资产）、运营类资产（有收费机制，但收费机制尚不能覆盖成本的公用事业资产）及经营性资产（市场化运作企业），制定不同的考核目标：对于公益性资产，主要考核项目管理和投资控制；运营类资产力争提高效率、压缩成本；经营性资产考核利润指标，接受市场考验。经过资产分割、分类管理和资本运作，上海城投转型为市场化的企业集团，通过经营性资产反哺公用事业，实现了自我造血功能，信用得到大幅提升。

负债方面：培育多层次、多渠道市场化融资机制的江浙经验

高阶市场化版本的平台公司向城市综合服务运营商转型和产业投资主体转型，将城市产业投资布局、城市资源经营、资本运作有机融合，形成城市空间规划、治理、建设、运营、金融投资等多元服务体系。注重注入特许经营权和物管等资产运营服务项目，将自身发展与城市建设和市民服务紧密捆绑。在从主要依靠政府支持向依靠市场化投融资转变过程中，不断提升直接融资比重，充分使用专项债、项目收益类债券、绿色债券、基础设施REITs（Real Estate Investment Trusts，不动产投资信托基金）等金融市场工具，发挥资产证券化和资产管理公司盘活存量的作用，江苏、浙江等城投债发行大省的经验比较典型。

所有者权益方面：发挥国有资本投资公司功能和产业培育平台作用的深圳经验

深圳依靠良好的经济基础，地方融资平台公司转型推进较为迅速。作为典型案例，深圳市投资控股有限公司先后经历国企改制退出、事業单位划转整合、转型创新发展三个阶段，现已发展为以科技金融、科技园区、新兴产业和高端服务业为主业的国有资本投资公司。通过整合重组和混合改制，引入战略投资者、员工持股等方式，深圳投控所属商业类企业已基本完成混改，合计引入社会资本近100亿元。开展投资并购，在投资并购中探索“管资本”方式，协同发挥国企资源优势与民企机制优势。推动上市发展，国信证券、建科院、通产丽星、易图资讯、水规院等所属企业在资本市场挂牌上市，公司资产证券化率超过70%。

启示及建议

一是分类施策推动地方融资平台公司市场化转型。市场化转型后的地方融资平台公司应聚焦于优化国有资本布局、引领产业发展、构建现代城市等功能定位，与地方政府建立新型契约关系，整合各类资源，提升自身造血能力。在此过程中，要因地制宜、分类施策，分门别类推动平台公司向产业投资主体、城市运营主体或城市建设主体转型。

二是大力推动以平台公司整合重组为内容的地方国企改革。通过有效资产注入、低效资产剥离、并购重组等手段，加强平台公司横向同类业务整合和纵向产业链整合重组。通过引入央企及民营投资者，改善公司治理，推动形成市场化经营机制。建议将地市（县、区）一级过多重复分散的小平台合并重组为少数大平台，注入有效资产，提升信用等级，更为重要的是，按照资产收益特点不同，将每个地市（县、区）能够产生现金流的经营性资产（以及准公益性资产）归集到一到两家经营性平台公司，做大做强市场化业务；其他公益性资产归集到其他一两家平台公司，不承担融资职能，只作为政府投资项目的代建主体。

三是建立健全契合市场化转型发展的配套保障体系。地方政府以实际出资为限对转型后的市场化企业承担有限责任，从“管人管企业”向“管资本”转变。引入职业经理人和市场化管理团队，下放审批决策权，对核心主业以控股为主，对非核心业务以财务投资为主，对公益类业务重在项目管理和运营效率。对法人治理体系、战略管理、业务发展、组织管控、人力资源等关键领域进行重塑。

（罗杰为重庆大学经济与工商管理学院博士研究生，文章为作者个人学术观点，与所在单位无关。本文编辑/孙世选）