城市基层公共服务数字化供给的内在张力与调适路径

城市基层公共服务供给正在进入数字时代。在数字时代，场景是理解城市基层公共服务供给的重要视角。基于服务过程的城市基层公共服务数字化供给包括需求识别、资源配置、运行使用和功能调适四类场景。四类场景与城市基层公共服务供给的内容标准化、主体部门化、责任属地化以及评价指标化存在张力，以张力调适为核心的场景治理能力构成了政府数字能力的重要维度。现实中，围绕城市基层公共服务数字化供给内在张力的调适存在多重偏差。要实现人与技术有机融合的服务供给，需要处理好问题发现与价值引领、流程再造与制度创新、统一推进与因地制宜、秩序维护与活力塑造四对关系。

数字化转型；公共服务供给；应用场景；基层治理

一、文献回顾与问题提出

城市基层公共服务具有需求多元化、资源稀缺化、供给复杂化和评价模糊性等特征。比较来看，基本公共服务可以制定全国统一的服务供给标准，基层公共服务则直接与人打交道，具有更强的本地化和情境性色彩。因此，与基本公共服务具有兜底功能相比，城市基层公共服务则具有更强的执行和转化功能，更关注服务资源拓展和需求有效对接等问题。

从目前各个城市基层公共服务的实践看，数字化供给无疑是一个重要方向。所谓城市基层公共服务数字化供给，就是借助大数据、人工智能、云计算等新兴数字技术优化服务需求识别、服务资源整合、服务产品递送和服务质量评价的过程。应当说，在数字技术的帮助下，城市基层公共服务供给水平得到了较大提升。譬如，公共服务数字化供给减轻了公众的行政负担［1］，减少了申请流程进而减少时间成本，帮助申请者进行自证［2］等。此外，数字技术的加入也为政民有效互动提供了渠道，政府通过数字技术可以更精准地获取公众服务需求［3］。

在肯定成效的同时，也需要看到当前的城市基层公共服务数字化供给存在不精准、不通畅、低效率等挑战。归纳起来，相关的挑战主要有三类。第一类是有用性挑战，表现为城市基层政府开发的很多便民服务App和小程序等在功能上与居民的实际需求相去甚远，用户活跃度很低，这些数字化供给系统或终端常年处于低频或“僵尸”状态。第二类是易用性挑战，表现为很多数字化供给系统或者终端在实际操作过程中存在不稳定、重复性和复杂性等问题，增加了居民使用的学习成本和时间成本。第三类是通用性挑战，表现为城市基层政府在民生服务领域开发过多的数字化供给系统和终端，但这些供给系统和终端之间缺乏联动性和集成性，为了提高特定系统和终端的使用流量，一些基层政府甚至将注册使用特定软件作为享受某項服务的门槛。

针对城市基层公共服务数字化供给实践存在的梗阻和困境，现有研究主要从制度环境、组织结构和个体行为等视角进行了解释。制度环境视角认为制度和技术的异步是造成服务数字化供给梗阻的主要原因，制度环境的约束限制了技术优势的发挥［4］。组织结构视角主要围绕政府科层制结构展开分析。研究发现，政府在选择技术方案时存在“次优选择”偏好［5］，但是这种偏好在不同的政府层级存在差异，导致技术与组织呈现出分层融合的特征［6］。此外，政府的主导性地位也影响了企业和公众在公共服务数字化供给中的位置［7］，由此塑造了不同城市的技术能力［8］。个体行为视角聚焦于个体对技术的态度和行为。个体在技术应用过程中的认知和行为是复杂的，有研究就发现街头官僚在工作中更信任与自身专业知识一致的人工智能建议［9］。在不同的领域中，个体对技术的认知也存在差异，有研究发现，在基本公共服务中个体接受人工智能技术的程度比在个性化公共服务中更高［10］。

整体来看，三种视角主要从政府侧角度讨论公共服务数字化供给的过程，而从基层社会和用户角度展开的分析较少，对基层公共服务特殊性的讨论仍然集中在技术赋能服务这个核心观点上，基层公共服务在数字化供给情境下究竟具有何种特征仍然语焉不详。此外，虽然学界从用户角度出发积累了一些讨论，但主要从应然层面刻画了用户参与的功能与价值，并没有系统分析用户需求对公共服务数字化供给的影响。

任何技术本质上都只存在于某种应用的情境中，只有透过具体的应用才能够认识和理解数字政府［11］。坚持用户思维是技术应用的首要原则，用户思维的主要观点就是从用户所处的场景理解其需求，认为场景分析是影响用户体验的关键变量。捕捉场景信息，提供的产品和服务满足当时当地的场景需求，这种场景化理念将改变服务供给主体与客户、合伙人和员工共处互动的方式［12］。

实际上，计算机软件开发和工业产品设计领域已经有不少关于场景与技术关系的讨论。譬如，软件开发领域的研究认为，技术的有用性和易用性建立在场景感知（Context-Aware）的基础上，即借助场景因素提供用户完成任务所需的信息和资源［13］。产品开发领域的研究认为，可以通过场景化设计（Contextual Design）模式提高产品设计的回应性，其本质是对用户工作和生活的再设计，因此其核心就是从用户所处的工作和生活情境理解用户，借助这种方式获取相关信息开展产品设计［14］。就城市基层公共服务数字化供给而言，场景分析就是要从用户所处的时间、地点、环境和事件等角度分析公共服务数字化供给问题，其本质是用场景设计来呈现用户为中心的设计思想，并将其贯穿到公共服务供给的各个阶段。据此，本研究讨论的场景主要是指“物质空间与信息空间通过数字技术进行相互连接、切换与融合，进而构造人、机、物在城市治理中互动交流的场域”［15］，其目标是帮助用户在特定公共服务中获得连续、一体、有效的使用体验。

综上，本研究尝试将场景要素引入城市基层公共服务数字化供给讨论中，从场景视角出发，结合田野观察，为理解当前城市基层公共服务数字化供给问题提供一个新路径。

二、城市基层公共服务数字化供给的场景类型

城市基层公共服务领域的场景丰富多元，居民的衣食住行等日常生活都包含着大量的服务场景。为了方便讨论，需要对基层公共服务场景进行必要的类型学分析。本文从供给过程角度出发，按照服务供给涉及的核心环节，把城市基层公共服务数字化供给的场景划分为需求识别、资源配置、运行使用和功能调适四种类型。

（一）基于精准性的需求识别场景

需求识别是城市基层公共服务数字化供给中的常见场景。在城市基层，公共服务需求识别包括主动和被动两种情况，诸如12345市民热线等平台主要扮演着需求被动识别的功能，主动识别需求则存在于相关平台建设前期阶段和平台数据处理阶段。被动的需求识别场景主要将生活化的服务需求語言转译为政策语言，主动的需求识别既要分析公共服务场景的特殊性，判断引入数字技术的必要性和适用性，因为不同公共服务场景对数字技术的需求程度可能存在差异；还要分析需求数据的真实性、代表性和操作性问题。无论是主动的需求识别还是被动的需求识别，都强调精准性。一旦需求识别出现偏差，基层公共服务数字化供给很有可能会出现技术错位、技术过剩、技术不足等问题［16］。

精准识别的关键是对用户需求的产生根源进行“诊疗”。“诊疗”的内容包括三个方面。一是确定公共服务数字化供给的可行性。因为数字化供给的本质是将模糊复杂的基层治理图景转化为清晰可计算的信息，但很多用户需求的可量化程度和频次都不高［17］。现实中，数字技术在高频类公共服务场景中的优势更为明显，而在诸如条块关系、政社关系、邻里协商等服务场景中则面临较为明显的局限性。二是对多元公共服务需求场景进行整合。个体层面的公共服务需求场景差异明显，甚至相互冲突，数字技术驱动个性化的公共服务供给，并非精准对接具体的单个需求，而是对多元的需求场景进行整合，以增强应用场景的“通用性”。三是对公共服务的需求进行场景化展现。所谓场景化展现，就是把公众需求视为一种过程和情境，据此分析这个过程和情境发生和推进的条件与基础。

（二）基于创新性的资源配置场景

在私人服务中，资源配置是最为常见的应用场景，诸如各类打车软件、美食软件等都属于资源配置场景类型。公共服务领域虽然存在资源配置场景，但应用场景的流量和敏捷性都无法与私人服务领域相比。与需求识别类场景强调需求精准识别相比，资源配置类场景需要对公共服务资源进行链接和分配，整个过程更为复杂。这类应用场景建设在很大程度上是个政治过程，其突破性并不取决于技术的成熟度，而是依赖于对存量公共服务供给结构进行调整的幅度。在这个过程中，应用场景建设的关键首先是将模糊性的技术设想转化为具有操作性的技术框架，实现技术植入，在此基础上，再通过突破性的场景设计，改变既有制度和体制问题。据此而言，资源配置类场景建设的关键是创新性，即借助数字技术提升官僚机构“信息处理和信息流动的能力”，“而非通过对角色、组织关系和运行程序进行严格的界定”［18］。

缺乏创新性的场景有可能成为既有制度和体制的附属物，不仅无法提升基层公共服务供给的效率，反而可能成为公共服务制度变迁的约束性因素。因此，需要把基层公共服务数字化供给视为一种存量改革创新，数字化供给要具备“有用性”，就需要在应用场景层面实现突破，这种突破主要集中在议题内容、供给流程和场景界面三个方面。在议题内容“有用性”方面，场景内容需要打破既有“重监管考核，轻服务参与”的设计思路［19］，其关键在于要打破部门主导场景建设的既有模式，改变以部门职责定义场景内容的行政化路径。在供给流程“有用性”方面，场景建设需要突破传统的自下而上的数据流动和自上而下的资源配置路径。在场景界面“有用性”方面，需要按照用户思路，突破界面内容的碎片化、同质化和滞后性等问题。

（三）基于灵活性的运行使用场景

在场景设计完成后，城市基层公共服务数字化供给就进入到运行使用阶段。由于技术主体、决策主体和受众主体是分离的，场景摩擦不可避免，且主体的分离程度越高，场景摩擦的程度可能越大。场景摩擦既表现为应用场景改变了相关部门的数字利益，也有可能表现为应用场景与用户的习惯或者具体情境不兼容。这是因为确保数字技术作用的关键在于建立刚性使用规范，而刚性使用规范势必会以应用场景运行的灵活性为代价［20］。这表明应用场景的背后是标准化的程序智能，程序智能在情境转换之后囿于技术程序的被动性，灵活性会降低［21］。

从城市基层公共服务的角度来说，应用场景灵活性的缺失不仅可能增加公共服务数字化供给的各种成本，而且可能诱发服务供给的形式主义问题。这里的灵活性主要表现在三个方面：一是选择使用的灵活性。个体在获取服务和解决问题的过程中，既可以通过数字化渠道，也可以选择传统方式，而不是面临非此即彼的选择难题，或者在不同渠道中出现选择标准不一的情况。二是场景运营的灵活性。应用场景建设是公共服务数字化建设过程中的新事物，很多应用场景的建设主体和使用主体是分离的，建设主体出技术和资金，而使用主体负责数据采集和内容生产，此时建设主体和使用主体都是应用场景的运营主体，需要建立更加灵活的运营合作关系。三是操作规范的灵活性。虽然应用场景在设计阶段已经嵌入了用户的生活和工作环境要素，但应用场景的运行规则无法穷尽所有的情况。因此，在场景运行过程中要赋予个体以操作的自主性，尤其是在刚性操作规范与使用情境不符时，要赋予个体以自主操作的空间。

（四）基于共识性的功能调适场景

场景分析理论认为，系统性既指向场景设计的完整度，也指向场景的开放性。前者指从用户体验的闭环到商业模式的闭环，后者指以用户需求和客户需求为中心，积极关联新场景，创建便捷交付的个性化服务体系［22］。可以看到，在商业领域，很多应用场景成为平台企业构筑商业价值的重要载体，这些应用场景之所以能够成为平台企业的超级流量入口，一个重要的原因是不断根据用户的新需求进行功能调适，应用场景因而具有很强的适应性。由此出发，城市基层公共服务数字化供给的应用场景同样需要进行功能调适，这种功能调适需要与用户达成“共识”。

有共识的功能调适表现在三个方面。一是功能调适即共识生产。基层公共服务数字化供给的应用场景要具有“用户黏性”，首要要求场景内容具有回应性和代表性，其背后逻辑是公共价值能够通过应用场景有效地转化为治理共识和行动［23］。由此出发，应用场景的建设要超越技术思维，不能仅仅聚焦于解决碎片化的“小事”，而是在解决“小事”的基础上，将应用场景打造成为城市基层治理共识生产的载体。二是技术主体、行政主体和用户主体的共识。应用场景的特殊性在于其生命力高度依赖“用户体验”，而“用户体验”则要求场景营造能够高度还原服务情境特征。因此，用户导向的交互式场景建设是提高“用户体验”的主要路径。这就要求应用场景在政府统一集中推进的基础上坚持多元协同，核心是用户主体的需求通过技术主体不断转化为新的功能。三是不同议题和层级应用场景的共识。应用场景具有事本主义的特征，因此场景建设需要系统规划，多元的应用场景在功能差异化发展的基础上形成供给合力。

三、城市基层公共服务数字化供给的内在张力

城市基层公共服务供给实际上面临着频率差异大、标准化程度低等挑战。这决定了数字技术这种标准化和程序化的手段在解决城市基层公共服务供给问题时，始终存在一个数字技术与基层公共服务场景不断融合的挑战。换言之，城市基层公共服务数字化供給存在着多重内在张力。

（一）场景精准性与服务内容标准化的张力

公共服务供给始终面临着标准化和个性化的张力。虽然很多公共服务问题的产生具有共同的制度缘由，但解决这些问题则需要回到问题产生的具体场景中去，因为只有在场景中才能够更好地理解公共服务问题背后的“情理法”因素。目前城市基层公共服务在数字化供给中主要采取了内容标准化供给的思路，内容标准化有利于公共服务的规范化供给，但同时增加了与基层公共服务需求识别的张力。

一是公共服务内容标准化与个性化的服务需求存在张力。公共服务数字化供给的首要任务是对内容进行数字转化，即确定“哪些资料是哪个组织机构所需要的，资料的时效性如何，这些资料该怎样以最有用的形式呈现给相关的决策者”［24］。一般来说，适合进行数字转化的公共服务都具有高频或普遍性特征，但个性化公共服务需求则具有低频或局部性特征，需求量化的难度较大。由此，公共服务的数字化供给实际上面临着高频服务内容和低频服务内容的协调难题。当高频服务内容成为数字化供给的主要部分时，数字化供给平台的底层逻辑和技术框架建立在高频服务内容的基础上，系统很可能没有为个性化的服务需求识别预留位置。

二是公共服务内容标准化与多元化的服务需求存在张力。无论是公众的高频需求还是低频需求，实际上都是个体众多需求中的一种。在城市基层，不同需求的差异更为明显。譬如，在城市社区中，安装充电桩和增加社区绿化都是居民的需求，安装充电桩可能需要调整社区绿化面积。前者的主体是拥有新能源汽车的居民，后者的主体是老年人，需求冲突明显。现实中，安装充电桩和社区绿化都采取了标准化的供给方式，社区情境差异尤其是需求冲突被排除在服务供给之外。

三是公共服务内容标准化与场景化的服务需求存在张力。公众在日常生活中的服务需求具有场景化特点。所谓场景化需求，是指服务需求都存在于一定的时间、地点和事件等背景下，这类需求是一种过程需求，而不是某个片段式或者类型的资源需求［25］。譬如，社区老年群体对社区食堂有需求，传统的需求回应方式就是将社区食堂机构引入社区，但在场景思维下，就需要考虑老人从出门到社区食堂下单吃饭的整个过程。内容标准化则是公共服务数字化供给的产物，因为标准化是数字转化的必要环节，但内容的标准化处置可能会过度简化公众的情境化需求，因为需求识别数据仅仅反映了某个特定节点或空间的情况［26］，丰富的过程需求在数字化供给中被转化为单一的数字部件。

（二）场景创新性与服务主体部门化的张力

场景创新主要由议题内容、供给流程和场景界面三部分组成，在行政部门主导下，三种创新都与部门化的服务供给存在张力，创新缺乏突破性。

一是服务主体部门化与议题内容创新的张力。内容创新需要对居民需求进行以“情境访查”为核心的场景分析，在考虑任务活动、组织环境、社会环境、物理环境和技术环境的基础上进行需求整合，再转化为应用场景［27］。据此而言，场景内容创新本质上是自下而上式的公共服务供给逻辑，强调用户思维在服务内容中的核心地位。行政部门主导的公共服务供给主要延续了资源配置中心化的路径，这与数字化供给的去中心化思路截然不同。由于服务资源由部门提供，场景的内容创新就可能难以突破，局限于行政部门的职责工作。

二是服务主体部门化与供给流程创新的张力。场景创新的关键是通过流程创新改变基层公共服务的供给过程，减少基层公共服务供给过程中的行政负担。据此，流程创新会增加行政部门的压力与工作不确定性。相应地，在行政部门的主导下，流程创新就可能会演变为行政部门的职责拓展，技术驱动的流程创新就会陷入“次优选择”困境，难以真正做到流程的革命性重塑。

三是服务主体部门化与场景界面创新的张力。部门化的公共服务会增加应用场景的界面复杂度。以驾照为例，对交通管理部门来说，基于部门管理打造的政务服务应用场景主要解决了办理驾照的功能。但从公众的角度来说，办理驾照仅仅是学开车中的最后一个环节，在这个环节之前还包括了体检、学习和考试环节。这些都应当成为应用场景的功能。对此，市场主体也会借助数字技术实现服务的数字化供给。结果是，一项基层生活服务议题出现了两个数字化供给渠道，反映到操作界面上，要么造就了两个不相通的数字平台，要么界面本身较为复杂，公众的学习和操作成本较高。

（三）场景灵活性与服务责任属地化的张力

城市基层公共服务的数字化供给建立在应用场景与基层社会情境灵活融合的基础上，这要求应用场景能够做到灵活韧性，以有效应对基层公共服务的各种低频偶发事件。但基层公共服务供给的责任以属地化为主线，与应用场景的灵活性目标存在张力。

一是服务责任属地化与使用选择灵活性的张力。属地化导致城市基层政府成为公共服务问责的核心主体，但基层政府供给公共服务的能力相对有限。由此带来的问题是，基层政府在一些公共服务议题上承担责任但又无力解决问题［28］。在数字限权背景下，一些基层政府为了完成任务，必须使用相关应用场景，自主性较弱。其结果是，基层政府会采取线下服务和沟通的方式解决问题，以减少数据暴露于线上平台而带来的问责压力，导致公共服务数字化供给面临线上线下割裂的挑战，建立的应用场景也会陷入空转。

二是服务责任属地化与场景运营灵活性的张力。在整个城市基层公共服务数字化转型的过程中，数字技术的介入虽然提高了公共服务的资源整合能力和规范化水平，但同时也加剧了上下级政府之间的张力。上级政府拥有更多的技术资源，因此拥有应用场景的建设权，基层政府在应用场景建设过程中拥有运营权。但由于责任属地化，运营权在很多时候可能演化为运营义务。换言之，在上下级政府目标不一致的情况下，应用场景的建设无法帮助基层政府更好地提供公共服务，而是增加了基层政府的负担。

三是服务责任属地化与操作灵活性的张力。技术的有效运行要求人无条件地适应它，人的自发行为被视为一种障碍［29］。在城市基层公共服务领域，公共服务供给的一线工作人员要具备一定的自主性。然而，在数字限权条件下，基层政府也会通过强化编外工作人员过程问责的方式，进一步稀释和软化数字限权带来的监督压力，其结果是一线工作人员在服务供给过程中采取形式主义行动策略，以实现稀释压力与责任的行动目标，但可能会增加公共服务供给的行政成本。

（四）场景共识性与服务评价指标化的张力

所谓指标化，主要是指借助各种数字指标对基层公共服务供给的结果进行评估考核。可以说，指标已经成为影响城市基层公共服务注意力分配的重要因素。指标化的服务评价和场景共识性主要存在三种张力。

一是服务评价指标化与功能调适共识性的张力。服务评价指标化带来的一个结果是基层政府更关注可视化程度较高的服务载体，因为可视化程度高的服务载体更利于塑造“印象政绩”。应用场景作为基层治理竞赛的新载体，天然具备可视化程度高的特点。一般来说，应用场景都有一个数字平台的操作界面和一整套操作流程，这些都可以成为回应评价指标的“客观事实”。由此，应用场景就成为基层公共服务供给领域的治理竞赛载体，场景竞争正在成为基层治理创新的新赛道。当应用场景成为基层政府的竞争载体后，功能调适获得的注意力资源就会减少。

二是服务评价指标化与多元主体共识性的张力。服务评价指标化导致应用场景建设高度依赖政企合作。政府在应用场景建设过程中不具有技术优势，也就难以在技术层面上完成相关的考核指标。因此，在应用场景建设过程中，政府尤其是基层政府倾向于和技术公司合作开发应用场景。但在应用场景开发过程中，技术公司仅仅是“配角”，提供的技术方案是对考核指标的技术化处理。此外，应用场景的升级维护进一步强化了政府和技术公司的绑定程度，应用场景功能调适的共识性主要体现了政企主体的共识性，社会主体的偏好难以嵌入其中。

三是服务评价指标化与多元场景共识性的张力。在基层公共服务供给中，考核指标呈现出多条线、全方位的特点，即各个部门围绕基层公共服务建立考核指标。在精细化考核指标的引导下，条线部门都倾向于打造自己专属的应用场景，不同的应用场景主要反映了不同条线的工作和考核需要，因而只能在类型上加以聚合，而难以在功能和流程上实现融合。

四、城市基层公共服务数字化供给的现实偏差

数字化供给和城市基层公共服务之间的张力是一种结构性张力。结构性意味着难以通过权力、市场或社会的方式彻底消除张力，但可以通过制度或机制的途径，减少张力给公共服务供给带来的消极影响。从这个角度来说，城市基层公共服务数字化供给的过程，就是不断调适场景张力的过程。如果说数字能力是数字时代政府治理能力的重要维度，那么以调适场景张力为内容的场景治理能力也就构成了政府数字能力的重要内容。从场景视角看，当前城市基层公共服务数字化供给的场景调适存在多重偏差，这些偏差进一步影响了服务供给效能。

（一）数据采集标准化与需求精准识别的偏差

城市基层公共服务数字化供给所依赖的需求识别渠道并不稳定。目前城市基层公共服务数字化供给的需求获取渠道主要有两个，一是通过大数据分析获得，二是通过基层工作人员主动巡查并录入系统获得。大数据分析获得的数据虽然具有规模优势，但对具体的政府部门来说往往“没有价值”，一方面这些数据与本部门的相关性可能很低，需要部门自己“洗数据”，成本较高；另一方面这些数据的滞后性也比较明显，诸如城管等巡查频次较高的部门对数据更新的要求较高。因此，一些政府部门会开发独立的数据采集渠道，在部门系统内形成需求识别闭环，但会造成公共服务数据收集渠道“烟囱林立”。基层工作人员主动巡查获得的数据胜在场景化信息齐全，但也存在“失真”问题。现有研究发现，街镇网格员会根据考核需要，选择性地将巡查到的数据录入到市、区或者街道的系统上去，一些本该录入市级和区级平台的服务数据往往会“被截流”［30］。

从需求适配的标准化程度看，目前主要面临两个方面的挑战。其一，由于“条条”和“块块”在公共服务数字化供给过程中具有自主开发权限，这些基于“条”“块”自主性开发的技术平台所依赖的第三方技术力量存在差异，由此带来了多样化的数据格式，增加了数据整合的难度［31］。其二，數据流动的主体联动性较差。虽然很多城市基层数字平台在开发之初为后期的数据流动预留了端口，但并不意味着数据能够在纵向和横向条块之间自由流动，一方面很多“条”和“块”担心数据流动增加考核压力，因而选择不接入统一的公共服务端口；另一方面很多数据对处置主体而言没有价值，导致处置主体对数据流动的诉求并不强烈。譬如，城管部门在处置沿街商铺摆摊经营问题时急需商铺的经营信息，但工商管理部门提供的信息相对滞后，而税务部门出于数据安全又无法共享商铺信息，城管部门只能依赖自有城管监管平台建立数据库。

城市基层公共服务数字化供给所处的制度环境并没有随着数字技术的介入而发生显著改变。虽然很多城市普遍建立了线下的社区服务中心和线上的服务热线，但线下的社区服务中心更偏重政务服务，而线上的服务热线很大程度上还是按照服务部门的职责在分配工单，且将工单分配给对应部门仍然是个难题。因为工单背后的服务场景具有模糊性，无法与服务部门的权责一一匹配，导致很多工单直接按照属地原则下沉到街镇和居村，但街镇和居村又没有提供某些公共服务的权限和资源［32］。

（二）场景建设监管化与资源配置创新性的偏差

从内容看，目前建立的应用场景具有两个明显特征。一是数字技术的应用主要集中在监管和政务服务领域，且考核越密集的基层公共服务领域越容易出现技术应用，技术驱动在某种程度上成为条块关系再生产的工具。二是应用场景建设的内容具有选择性［33］。譬如，民政部门更愿意在养老服务领域开展诸如智能水表和智能门禁等实践，而在居民自治和社会组织等场景则鲜有技术应用。这是因为，养老服务普遍存在较为清晰的工作考核指标，技术可以让“条”“块”更便捷地结合自身任务情境进行责任细化、形成工作闭环。与之相比，居民自治和社会组织等场景的考核指标更为模糊，将模糊的考核指标转化为清晰的应用场景可能面临较大的难度。

从服务流程看，纵向层面的流程再造面临流程重叠问题。目前很多城市建立了数据中心，以克服数据孤岛问题。这种流程再造的突破性在市区两级表现突出，但市区两级的流程再造并没有同步到街镇层面，街镇在流程再造中主要处在信息输入端和工单执行端两个末端环节。从整个城市的公共服务供给闭环看，街镇和村居的服务能力不仅没有得到强化，反而因流程再造新增了不少考核压力，由此形成了流程再造在城市整体和城市基层的不均衡问题。

从基层打造的应用场景看，具有创新性的界面内容较为稀缺。实践中，高频需求已经被大型平台企业提供，基层政府打造的应用场景只能局限于某些特殊人群，这决定了其提供的服务范围有限，难以形成流量。由此带来的结果是，基层政府打造的应用场景在界面内容上较为简单，用户活跃度普遍不高，更难以形成用户黏性，最终沦为“僵尸场景”。横向比较来看，虽然不同地方打造的应用场景名称不同，但在界面内容上高度同质化，针对本地实际情况的特色功能较少。

（三）服务责任属地化与运行使用灵活性的偏差

应用场景的使用灵活性偏差主要集中在两个方面。其一，为了增加一些基层公共服务应用场景的数据和流量，服务被强制性地数字化供给，线下方式被选择性地过滤掉，居民只能选择线上方式解决相关问题或者接受相关服务［34］。譬如，目前很多所谓的AI社区食堂要求用户强制绑定特定的数字平台，只有注册为社区食堂的用户后才可付款用餐，不注册就无法付款，而绑定过程又涉及上传照片等身份认证环节，人为提高了服务供给的技术负担。其二，一些基层公共服务应用场景并非由基层政府打造，而是由更上一级政府打造，此时使用这些应用场景就成为基层政府必须完成的行政任务，应用场景建设就可能演化为“指尖上的负担”，“线上打卡”“贴标签”“拉人”等成为基层工作人员的“重要任务”。

场景运营的灵活性方面，基层政府的场景运营自主性不强。目前，城市基层公共服务应用场景在整体上走统分结合建设模式，平台开发的主体是市区两级政府和部门，街镇只能在上级平台上结合属地特殊性开发一些个性化的应用场景。在实际运行中，市区两级政府和部门不同程度地保留了“剩余控制权”。譬如，在上海市的H区，街镇开发个性化应用场景需要经过区大数据中心审批通过；而在C区，公共服务App的开发直接被叫停，街镇只能借助微信小程序和公众号等平台获取应用场景建设的自主性。

在操作规范的灵活性方面，部分操作流程和用户的使用不兼容，导致应用场景“不好用”。譬如，C区部分社区门口都安装了一键打车屏系统，这一应用场景主要针对老人不会使用打车软件问题而建设。但该使用程序虽然较之于打车软件进行了简化，但依然需要通过短信或者人脸验证，且打车等候时间过长，甚至无人接单。此外，部分应用场景的操作流程过于强调“痕迹主义”，导致基层工作人员面临较高的操作和沟通成本。譬如，很多社区工作者需要使用社区云开展工作，这一平台集成了信息发布、问卷调查、数据更新、民情收集等应用场景。由于社区云平台的居民用户不多，诸如宣传信息、问卷调查和民情收集等按照规定在社区云发布后，社区工作者还要在微信群和朋友圈二次发布，增加了操作次数。

（四）服务评价指标化与功能调适共识性的偏差

基层公共服务应用场景的功能调适进度不均衡。一些社区开展的数字化实践集中在监管领域，在自治、共治和民生服务等场景中虽然存在实践，但主要是将原有线下的信息统计工作转换至线上。行政主导下的应用场景建设本质上是一种行政逻辑的数字化再现，功能调适主要体现了政府层级和部门关系的变化。由于缺乏充分的交互渠道，应用场景的功能调适并没有对基层治理共同体产生显著的推动作用。相反，随着需求识别类场景的不断拓展，居民的服务需求被直接转化为基层政府的考核压力，导致基层政府和居民对公共服务数字化供给的认识分歧越发明显。

应用场景的功能调适主要集中于政府和技术开发者之间。目前很多城市基层数字平台的开发是外包给技术公司，由技术公司与部门决策者共同完成对技术系统的设计开发，公众在应用场景的设计、建设和功能调适阶段发挥的作用相对有限。从内设功能看，虽然很多应用场景开放了政社互动渠道，但这些渠道主要以信息发布和问政为主，并未同步构建一个公众横向交流的公共性平台。更重要的是，大部分应用场景的网络公众议事与公共资源配置之间也缺乏衔接［35］。

由于应用场景开始成为“条”和“块”开展治理竞赛的新载体，目前城市基层公共服务领域的应用场景碎片化问题也日益突出。现实中，涉及公共服务的各层级政府和部门几乎都在开发自己的应用场景，形成了应用场景在纵向和横向层面的“开花”局面。譬如，一些城市区级政府较早打造社区自治应用场景，但市级政府随之也打造了同类应用场景，两个应用场景的功能重叠性很强。对公众来说，应用场景的增加或更替不仅意味着需要重新注册，而且还需要学习和适应新场景的各种功能。

五、城市基层公共服务数字化供给的调适路径

城市数字化转型的核心是人，让技术和城市“为人而转”也是城市基层公共服务数字化供给的要义［36］。在基层公共服务数字化供给过程中，首要原则是处理好人与技术的关系。由此出发，人与技术有机融合的基层公共服务数字化供给需要处理好需求识别与价值引领、流程再造与制度创新、统一推进与因地制宜以及秩序维护与活力塑造这四对关系。

（一）需求识别和价值引领有机结合

基层公共服务数字化供给是对科层化供给局限性的补充，但数字化供给的功能并不仅仅停留在问题识别和处置，更重要的价值在于重构数字时代的政社关系，助力基层治理共同体建设［37］。由此出發，城市基层公共服务数字化供给不能陷入“只见数字不见人”的陷阱，而应该坚持以人为本的建设思路，把提升用户的主体性作为落脚点［38］。这就需要改变目前城市基层治理数字化转型普遍存在的工具主义思维，抛弃“随插即用”的应用场景开发模式，让基层公共服务应用场景成为数字时代促进国家与社会、政府与民众互动的新渠道。具体来说，可以按照场景类型建立不同的需求识别机制。一是部门预先定义场景，据此进行流程设计。这一类应用场景的运行高度自动化，服务对象通过提供相关信息即可完成服务的递送。二是建立一个统一的数字平台，对需求的识别由人工现场操作完成。比较而言，两种场景转化路径对人格化因素的依赖程度差异明显，前者按照规则可以实现需求的自动量化处置，后者则高度依赖于基层工作人员的现场判断，这个过程会形成大量的互动和协商，可以成为引领基层治理共同体成长的重要载体。

（二）流程再造和制度创新有机结合

流程再造不能停留在技术层面，需要通过制度创新为流程再造提供支撑。首先，流程再造需要借助制度创新理清城市基层公共服务数字化供给中的“条”“块”关系。目前城市基层公共服务供给表现为基层政府全面责任和兜底治理，流程再造的介入是要使权责边界清晰化，治理过程简洁化，其关键是要实现数据在横向部门之间与纵向层级之间的自由流动。其次，数字技术也可以为制度创新提供支持。数字技术的透明性、易监督和可留痕等特征，可以帮助更好地执行制度创新的成果。譬如，在创新“服务清单”制度后，数字技术既可以按照权力清单来构建更为合理的工单分派机制，又可以通过设立反馈渠道对应用场景的质量进行全面评估。最后，流程再造需要与制度创新形成联动效应。制度创新提供的空间与流程再造提供的倒逼环境需要形成合力，才能够为应用场景聚焦用户体验提供压力。

（三）统一推进和因地制宜有机结合

在城市基层公共服务数字化供给过程中，应用场景建设面临着一统体制和有效治理的张力，因此需要处理好统一推进和因地制宜的关系。首先，应用场景建设需要处理好多重平台的协同关系。从信息的对称性角度来说，城市基层政府更适合承担场景开发与创新的任务，但缺乏内生性动力，而市区平台具有更强的能动性。因此，在坚持平台和数据协同的基础上，还需要坚持场景共治，市级和区级平台做好应用场景的流程创新，街镇侧重应用场景的内容和界面创新。其次，应用场景建设要赋予基层政府和基层工作人员以自主性，可以通过设置例外情况和线下沟通等方式增强应用场景的运行灵活性。最后，建立敏捷的功能调适机制。应用场景的调适实际上是开发者、决策者、基层工作人员和“用户”形成应用场景建设共同体的过程，基层工作人员和“用户”的“场景画像”必须通过建立制度化的渠道反馈到应用场景建设过程中。

（四）秩序维护和活力塑造有机结合

数字时代并非考验各级政府的技术研发能力，而是将新技术转化为治理效能的应用能力，即应用场景建设能力［39］。目前各级政府的技术应用还停留在服务监管、政务服务等领域，技术在公众参与和社会组织等领域的应用还比较薄弱。在继续做好监管和政府服务等秩序维护功能的同时，需要逐步提高活力塑造方面的技术应用。首先，城市政府可以从制度环境尤其是考核层面引导区和街镇在既有平台上开发居民自治、公众参与等模块。城市政府可以在数据层面进行大数据分析，按照区域构建用户画像，鼓励街镇按照用户画像组织公众参与和居民自治等活动，形成虚拟数据和真实参与的相互补充。其次，应用场景建设应强化公众参与。街镇层面可以搭建场景开发公众咨询委员会和场景开发共识论坛等协商平台，借助公众力量开展更具回应性和代表性的场景分析。最后，需要提高应用场景的集成度。当应用场景增加到一定数量后，需要对场景进行层级处理，将能够形成闭环的场景进行集成整合，形成大场景+小场景的场景树，以提高服务数字化供给的协同水平。

结语

基层公共服务的精准供给始终面临着普遍化与个性化的协调难题，数字技术的介入往往被认为增加了协调难度，因为遵循简化逻辑的数字技术与复杂的基层社会事实之间存在着结构性张力。从公共服务精准供给的角度来说，情境信息是影响基层公共服务精准供给的重要因素，基层公共服务精准供给本质上是一种情境信息的获取和再利用过程。基层公共服务的精准供给难题实际上也是中国国家治理体制统一性和治理有效性张力在基层的具体映射。可以看到，体制统一性和治理有效性的张力在数字时代正在发生变化。可以看到，数字技术的介入一方面大大强化了国家穿透社会的能力，另一方面上级政府也具备了更具操作性的“纵向限权”条件。与之相似，数字技术的介入也为解决基层公共服务精准供给难题提供了一种可能性。在这个意义上，高质量的应用场景建设是对基层公共服务精准供给的一种调适和补充。应用场景建设的内核是从用户的属性、任务以及所处的社会、物理和技术环境等角度理解用户需求的复杂性，情境信息和个体需求结合在一起，就构成了基层公共服务数字化供给的场景逻辑。在此背景下，场景分析的价值将更加凸显，表现为场景治理可以成为数字时代国家建构基础性权力的重要载体，场景治理能力也就可能成为数字时代国家基础性权力建构的重要内容。

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Inner Tension and Adaptation Path in the Digital Supply of

Urban Grassroots Public Service：

From the Perspective of Context

Fu Jianjun

Urban grassroots public service supply is entering the digital era.In the digital era，context is an important perspective for understanding urban grassroots public service supply.The digital supply includes four scenarios such as demand identification，technological innovation，interface operation and function adjustment，which are in conflict with the content standardization，subject departmentalization，responsibility localization and evaluation indexing.The context governance capability centered on tension adjustment will become an important dimension of urban government’s digital capability.In reality，the tension in demand identification，process innovation，operational flexibility，and social participation in the digital supply faces imbalance risks.In order to realize the organic integration of human and technology in the construction of application scenarios，it is necessary to handle four pairs of relationships，including problem discovery and value guidance，process reengineering and institutional innovation，unified promotion and adaptation to local conditions，order maintenance and vitality building.

Digital Transformation;Public Service Delivery;Application Scenario;Grassroots Governance

矯海霞