城市韧性治理的理论意蕴与构建路径

吴佳忆 陈水生

在中国式现代化进程中，外部风险冲击与内生不确定性交织，对城市治理构成严峻挑战。相较于提高城市规划建设韧性，实现韧性治理的需求更加迫切。城市韧性治理作为一种新型治理形态，兼具整体性、开放性、敏捷性特征，有力回应了利益面向和价值面向下的多重张力，为应对复杂性风险情境提供了治理策略和行动指引。从实现路径看，迈向城市韧性治理，需要从理念、机制、模式、能力等方面进行整体性建构、全方位转型，让城市更好地实现民众对美好生活的向往。

风险情境；韧性城市；韧性治理；整体性建构

随着世界百年未有之大变局加速演进，各类风险挑战交织叠加，城市发展的不确定、难预料因素增多。在极端自然灾害、突发性重大公共危机的冲击下，城市暴露出极大的脆弱性。韧性城市（resilient city）理念对于城市风险承灾力、组织学习力、主动应变力、自我调适力的强调［1］，有力回应了“现代城市的可持续发展何以可能”这一重大命题，成为理论界和实务界研究的热点［2］。

在我国，提高城市韧性是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十九届五中全会首次把“韧性城市”置于国家治理话语体系中，并将其作为“十四五”规划和2035年愿景目标之一［3］。党的二十大报告强调，要提高城市规划、建设、治理水平，“打造宜居、韧性、智慧城市”［4］，为新时代城市治理指明了方向。

关于韧性城市，研究更多聚焦于城市规划、灾害管理、应急管理等具体领域，致力于提高城市规划与建设的韧性。对于如何发挥治理在韧性城市建设中的作用、推进城市韧性治理，现有研究还着墨不多。鉴于此，有必要将上述议题置于韧性城市研究的发展脉络中，结合中国城市治理情境，更好地理解城市韧性治理的价值向度、理论内涵与现实意义，推动城市治理体系和治理能力现代化。具体而言，本文试图探讨两个问题，即如何理解城市韧性治理的意涵？如何推进城市韧性治理的整体性建构？

一、韧性城市的理论演进

“韧性”（resilience）一词源于材料学，之后被应用于社会科学领域，意指事物遭受外部冲击后能够恢复到“正常”状态的属性、能力和状态［5］。与脆弱性相对，韧性强调对环境的适应性与内在弹性［6］。进入风险社会后，各种突发性灾害、公共性危机和不确定性风险加速演进，“如何让城市更具韧性”引发广泛讨论。2002年，联合国可持续发展全球峰会对于“城市韧性”（urban resilience）的倡议，进一步助推了韧性城市建设和研究的浪潮［7］。

（一）对脆弱性的回应与“韧性城市”概念的引入

20世纪80年代，随着自然灾害的多发多样，基于单一灾害的防御性政策设计已难以满足城市发展的需要［8］，一些学者把视线从“被动防御”转向“主动应对”，试图把“预防”（prevention）和“韧性”结合起来［9］，探究城市如何对灾害冲击作出及时回应、灾后如何迅速恢复运行与秩序。由此，开启了从社会脆弱性到城市韧性的研究转向。较早提出“韧性城市”概念的是戈德沙尔克（David R.Godschalk），他在2003年发表了一篇题为《城市减灾：创造韧性城市》的文章，强调用韧性思维指导城市规划，让城市更加牢固灵便［10］。此后，“韧性城市”概念被广泛应用于城市减灾、应急管理等领域，旨在增强城市灾害管理和风险应对能力［11］。

对韧性城市的理解虽然存在学科和研究传统的差异，但通常认为，“韧性城市”强调城市维持韧性之能力，即在遭受慢性压力或突发性风险冲击过程中，城市系统维持结构和功能的动态平衡、快速重组和恢复，实现自我存续的能力［12］［13］。国际韧性联盟将其归结为三种能力，即受创后维持基本结构和功能的自控制能力、保持系统动态平衡的自组织能力、在灾害中学习的自适应能力［14］。美国洛克菲勒基金会“全球100韧性城市”项目基于全球实践，发展出一套评价体系，包含七个维度，即反省性、资源富余性、坚固性、冗余性、灵活性、兼容性、整合性［15］。

（二）韧性城市的研究取向

学界从应然和实然角度，对韧性城市的理念目标、构成要素、建设与评估等进行了全面探讨。总体而言，研究主要呈现出以下取向。

一是“工程-技术”取向。城市被视为一个人造的建成环境系统，各类基础设施是城市居民赖以生存发展的物质基础，也是城市抵御各类灾害的物理屏障。为此，该取向主张通过技术手段预防和控制灾害损失，以提高城市建成环境的耐灾性和恢复力。随着城市流动性加剧，研究对象从建筑物、交通设施等传统基础设施，向地下管网、能源等生命线工程以及医疗卫生等公共设施空间布局拓展［16］。从实现路径看，主要采用前期加固的方式，例如，城市规划建设中的冗余配置、多中心布局、分散化组织等［17］。数字时代下，运用大数据、人工智能等科技手段为韧性城市建设赋能成为新趋势。

二是“组织-制度”取向。与“工程-技术”关注物质属性不同，该视角强调城市的社会属性。韧性城市的建设过程，被视为组织主体应对外部扰动的社会行动过程。其中，政府和公共组织是最重要的行動主体［18］，制度是社会行动最重要的约束和规范。韧性城市的建设成效取决于公共部门处理和适应外部扰动的能力，即能否通过组织的自调节和自组织，增强制度的合法性与解释力［19］。但这种能力并不是组织与生俱来的，需要在学习和反思中提升［20］。这个过程，可以理解为公共部门对环境的反应［21］，重点在于反思风险管理、危机应对等方面的体制机制以及具体领域政策中存在的问题，不断改进和完善，以提高风险情境下的自我调适能力。

三是“系统-功能”取向。城市被视为由多个承担不同功能的子系统构成的巨系统。韧性城市的核心要义不在于“城市”的稳健性，而在于功能维系［22］。所谓“韧性”，并不意味着回到初始状态，而意指通过提高维持、恢复、转型等各阶段的自适应力，来推进系统功能的良性运转［23］。子系统在外界冲击扰动下的抗风险能力，即寻找到一种新的平衡以维持必要功能运转的状态，是城市系统稳定有序的基础。根据功能，韧性城市包含物理韧性、社区韧性、经济韧性、组织韧性、自然韧性等组成部分［24］；在结构层次上，城市系统可以在横向上划分出物流系统、治理网络、基础设施、社会经济系统等子系统［25］，在纵向上拆分出城市韧性、社区韧性［26］。

上述研究从不同侧面呈现了韧性城市的建构图景，为提高城市韧性提供了许多创见，但也存在进一步讨论的空间。首先，韧性城市是一个整体性概念，但目前尚缺乏一个整合性研究范式。在相关研究中，韧性城市往往被约化为具象风险下，城市的生态韧性、经济韧性、空间韧性、制度韧性等等。大量有关韧性城市的研究都落脚于防灾减灾规划、基础设施建设和应急管理机制，对于复杂性风险情境下城市整体性应对的回应显然不够。其次，研究视域大多聚焦于自然灾害、气候变化等自然风险，对社会风险涉及较少，且倾向于对理论图景的勾勒，与现代化叙事下的城市风险尚未进行深入对话。再次，城市是一个耦合的复杂系统，内部要素之间具有很高的依存度、关联性。韧性城市建设不能只考察子系统的有序运行，还应重视不同要素之间的关系。随着城市风险情境的复杂性、不确定性上升，后者的重要性会愈发显现。

（三）从结构到关系：韧性城市建构的范式转换

随着全球化、现代化和信息化的演进，城市面对的风险冲击日益复杂多样。情境性、关联性、不确定性是其主要特征。一方面，城市系统的跨边界、多尺度联结增多，导致灾害链延长、级联效应增强，某领域风险可能以多种形式向外扩散，引发衍生灾害进而演变为整体性危机［27］；另一方面，随着城市的开放性、流动性增加，社会样态和观念形态也日益多元化，“风险”从传统的技术、环境维度向社会领域弥散，出现因社会分化、认知差异、价值分歧而引发的“人为风险”（manufactured risk）［28］。如果依然把韧性城市的建构锚定在明确的某一系统边界内，或者局限于对要素、结构和功能韧性的静态拼贴，显然已经不足以应对各种未知的、不可预见的复杂后果。只有把握风险情境在城市时空场域中的嵌入性，以及城市各要素特别是行动主体之间的复杂关联，形成关系叙事下的整合性范式，才能更好把握城市韧性的生成。

在关系视域下，城市是一个复杂嵌套、交互作用的生命体，由政治、经济、文化、社会、生态等各种要素型构而成。提高城市韧性，可以理解为城市系统的各种能力和资源被动员起来以应对内外部冲击和扰动、维持城市发展的行动和过程［29］。从行动主体的角度看，这意味着不同意义体系之间的对抗与融合、分化的主体利益之间的博弈与合作。城市能否具有韧性，很大程度上取决于政府以及公共组织、市场主体、社会组织、民众等各类行动主体之间相互协作的可能［30］。因此，韧性城市的建构必然与治理形态联系在一起，贯穿城市治理的全过程、各领域［31］。

一些学者已经关注到治理对于韧性城市建构的重要性，呼吁全面推进城市韧性治理，即基于以公共权威为主导的多元主体之间的松散耦合和沟通合作，对复杂性情境进行科学、敏捷、高效应对，以增强城市对风险冲击的抵御力［32］。但总体而言，相较于学界在城市规划建设韧性上倾注的大量笔墨，治理在韧性城市整体性建构中的作用还未引起足够的重视，对于中国风险情境下城市韧性治理的观察与认知也尚显不足［33］。因此，有必要回到城市治理的现实情境中，考察城市韧性治理的进路，更好应对城市面临的复杂性风险挑战。

二、中国城市韧性治理的情境叙事与理论意涵

在中国式现代化进程与世界百年未有之大变局交织的宏观叙事中，城市无时无刻不暴露在由各种内外部冲击、自然和人为风险叠加而成的“超风险格局”［34］之下，治理面临前所未有的复杂性考验。回应风险情境、提高城市韧性，迫切需要探寻韧性的生成理路，构建新型城市治理形态。

（一）城市风险情境与面临的治理挑战

中国式现代化的“并联式”发展过程［35］，意味着在现代化转型进程中，城市处于并将长期处于全球化、市场化、工业化、信息化、城镇化同步叠加、交汇发展的境遇。这不可避免地导致各种不确定、难预料因素在城市的时空中耦合，先发现代化城市在不同发展阶段遇到的结构性、技术性、认知性风险，也会以“共时性”方式在中国城市中呈现出来。

就现实情境而言，转型发展进程中的各种风险挑战与社会流变下的内生性矛盾冲突在城市场域中相互缠绕。一方面，城市面临的外在风险冲击日趋多样化。既有来自生态环保领域的灾害风险，也有来自粮食、能源、经济、金融、公共卫生等领域的安全风险；不仅需要面对技术变革引发的风险、要素流动和集聚引发的风险，也会遇到逆全球化带来的各种不可预测问题。另一方面，在现代化进程中，社会关系多样性与群体认知差异性的交织，社会结构、价值观念、利益诉求被深刻重塑，由此引发了许多“人为风险”。随着社会流动性加大，民众逐步与社会、家庭、职业、地缘等共同体“脱嵌”，呈现出趋于主观化、圈层化甚至个体化的身份认同和社会认知，意义共识趋于弱化。城市社会的有机团结因此面临严峻挑战。与此同时，物质水平的跨越式发展，加剧了各类主体在市场关系、社会关系中认知能力、发展能力的不均衡。这又加深了行动主体之间的认知分歧、利益分化，使城市治理中的认知共识和集体行动陷入困境。

其中，有一些可预测、可评估、可量化的扰动和隐患，能够通过城市規划建设、应急管理策略改进等方式进行自预防、自监测。但还有更多不确定、不稳定、难预料因素耦合而成的风险，与城市转型发展相伴相生。这就需要提高城市对环境变化的弹性和适应力，在常态化治理中更好地加以化解［36］。在现代化转型进程中，后者甚至超过前者，成为影响城市韧性的最大变量。因此，提高城市对复杂性情境的治理能力，更好地学习与风险韧性共生，显得现实而紧迫。

在风险耦合的城市情境下，不同领域的治理边界被打破。各种发展要素与社会关系、主体行动之间产生复杂联系，发轫于城市系统内部任一要素状态的改变，都可能引发系统环境变化。近年来，“灰犀牛”甚至“黑天鹅”事件频发，正是对关联性、整体性风险情境的一种反衬。这也意味着城市风险应对的共同性，需要相关主体彼此协作，以共同体形式脱离这一困境［37］。然而，基于明晰的治理边界、强调制度部件的结构性连接、对发展条件进行精准控制和理性规划的风险应对逻辑，缺少对能动性的关怀。在这样的治理形态下，不仅发展要素难以调适到最佳配置，而且行动主体的力量也难以充分释放。因此，把握城市治理中各类要素和主体之间的复杂联系，找到矛盾的根源，才能厘清治理韧性生长的深层次机制。

（二）城市韧性治理的双重面向

“人”是城市发展的向度［38］。城市归根到底要为满足民众作为发展主体的物质和精神需求服务。城市治理正是在这样的导向下采取的集体行动。从这个意义上讲，城市治理兼具利益和价值双重面向。治理需要为提高城市经济社会各领域发展水平、实现民众主体利益最大化而服务。这表现为一种利益面向。同时，治理效能又必须契合民众的价值期望、符合主体认知和发展能力，以增强民众的安全感和获得感为宗旨。这表现为一种价值面向。

为实现这样的愿景和目标，各类要素和主体向城市不断集聚并产生交互作用。在这个过程中，不同发展要素之间供给的不均衡性、不充分性逐渐显现，不同主体之间发展的差异性、认知的相对性也日益增大。其本质是利益面向和价值面向下，绩效目标与资源供给之间、制度同一性与认知多元性之间的内在张力。由于这种张力的普遍存在，导致风险情境定义、目标解构、策略选择中的异质性、多样性问题不断涌现。推进城市韧性治理，就是要找到一种弹性的、适当的方式，来调和利益、价值面向下的多重张力，以实现治理目标与既有资源、制度基础与认知共识、发展秩序与主体活力之间的动态平衡。

从利益面向看，城市韧性治理的核心任务是实现“绩效-资源”关系的动态平衡。治理需要为发展“保驾护航”，增强城市在风险冲击下的稳固性、安全性、适应性和可塑性，避免造成发展进程的断裂或偏移。随着发展阶段的演进，民众对城市生产生活的期待是立体而饱满的，既有公共产品和服务供给维度上的，也有自主自决、公平正义、共建共享等主体意识维度上的；内容涉及城市经济、社会、文化、政治、生态等各领域。相应地，城市的绩效追求也应该是多层次、全方位的。但在现实中，城市的发展目标不可避免地受到资源边界约束，造成手段有限性、资源可及性与发展全面性之间的差距；随着城市境遇复杂化，多重绩效目标之间及其背后的价值诉求之间，也存在着张力。要调和“绩效-资源”关系中多重张力，就需要找到新的城市发展秩序，在更具发展性的资源配置逻辑下，弥合绩效期待与资源现实之间的裂痕。这要求充分调动资源，最大限度地吸收、减缓外部扰动，强化对绩效目标的控制力和推进力；更重要的是，提高协商、融合、学习和创新能力，将各种要素最大限度地整合到符合城市整体性利益的发展轨道上，实现城市绩效目标在经济性、有效性与调适性之间“情境化”的最优组合。

从价值面向看，城市韧性治理的核心任务是调适“制度-认知”关系。一方面，随着社会形态的变迁、信息技术的发展，发展空间从线下的、实体的向线上的、虚拟的逐步拓展，空间权力配置也更加分散化、扁平化、多样化。制度空白、规则冲突不同程度地存在于各种城市场景中。这使得制度的合法性与合理性并非“不言自明”，而是面临着越来越多情境阐释、组织沟通、价值共情等方面的挑战。另一方面，社会流动和分化加剧了个体与共同体的疏离，导致共识性的意义体系被相对性意识消解［39］。个人与集体、国家与社会、公权与私域、自主性与秩序性的边界，在个体化的表达中被多元化呈现。各种相对性意识在交汇碰撞中，进一步呈现出主体行动的无序性、应对策略的不确定性。显然，刚性规制已经难以支撑主体共识和集体行动，甚至可能在与认知能动性的对冲中，失去对秩序感的控制力。由此看来，缓解“制度-认知”关系中的内在张力，必须增强治理结构的开放性，调适权力配置，促进沟通协商。通过行动主体的松散耦合，促进各领域共识性知识的累积，弥合认知断层与冲突，提升城市整体的韧性水平。

（三）城市韧性治理的主要特征

城市韧性治理，之所以成为应对复杂性治理挑战的一种“转型力量”［40］，根本在于它提供了一种新的思维方式和行动模式。这主要体现为三方面特征。

第一，城市韧性治理建构的是一个整体性分析框架，旨在打破分割化与碎片化。在城市的风险情境下，要素之间的关联呈现级联性、主体之间的耦合具有全域性。局部失灵可能会指数级向外扩散，引发系统崩溃。城市韧性治理，正是基于这种交叠性、扩散性与不确定性，采取的整体性应对策略。具体表现为目标上的全局性、空间上的全域性、时间上的全周期性。目标上的全局性，意指立足城市整体利益最大化，以灵活的、动态的、发展的眼光看待城市的目标愿景，通过弥合利益面向与价值面向下的关系张力，在寻求价值理念与现实策略、治理效能与民众需求、短期目标与长期规划的平衡中，推动城市整体韧性的提升。空间上的全域性，强调对城市经济社会等各领域发展的全过程、全方位、全要素治理，在把握普遍性、规律性、同一性的基础上，兼顾差异性、多样性、特殊性，防止局部问题引发聚集效应和多米诺骨牌效应，造成整体失序。时间上的全周期性，则是基于风险情境的常态化，把风险调试贯穿于预防、应对、恢复的全过程。通过不断地学习和反思，改进应对策略，推进创造性变革，更好地适应复杂性治理的要求。

第二，城市韧性治理表征为一种开放、包容的关系联结，旨在增强适应性与协作性。首先，城市系统是在各种要素的联系中、多个行动主体的互动中生成的。无论是合作还是冲突、有序还是失序、对立还是整合，本质上都是系统在动态调整过程中的某种状况。从这个意义上讲，韧性治理是在内外互动的开放环境中的应对行动和过程［41］。只有适当暴露于风险之中，城市系统才能在学习中“发现”风险、积累经验、总结教训，提高对风险情境的感知力、控制力和适应力。其次，这种开放性，还体现在多尺度联系、多主体合作上。行动主体之间如果缺乏关联互动，必然“孤掌难鸣”“独木难支”。但这种合作并不是被外在“强加”的，也不可能在分化的主体间“自发”形成。只有增强利益交汇点和共识生长点，才能厚植行动韧性。这也是城市韧性治理的逻辑起点。在包容共生、开放互构的视角下，致力于通过松散耦合、求同存异，重构公共理性、紧密关系联结、推进社会行动，让城市更好地走向未来。

第三，城市韧性治理强调对内外部发展情境变化的敏捷性回应，旨在提高发展性与变革力。多样性、复杂性、不确定性的交互，使线性的制度设计与传统的治理工具失灵。变动不居的时代，呼唤更具灵活性、应变性的治理模式，将制度规则、组织体系中的内在优势更好地转换为城市治理效能。城市韧性治理对于能动性的强调、对于利益和价值面向下治理韧性的建构，与城市风险情境下及时响应环境变化的现实诉求具有内在契合性。其危机学习、跨域协同、资源响应、组织变革等特性，有利于弥合组织缝隙、促进资源整合、增强制度调适性，推动行动指向与既有经验、组织网络、技术手段的适配，实现对复杂性风险情境的及时感知、协同响应、常态学习以及面向未来的创新变革。同时，数字时代下信息技术、大数据、人工智能的发展，大大提高了不同资源、组织、要素之间的响应度。技术的嵌入与赋能，為信息汇集、关联分析、实时监测、动态响应、即时协同提供了现实的治理工具，有助于改善风险准备与预判、提高制度韧性与组织行动力。这也使得面向未来、智慧智能的城市韧性治理成为可能。

三、城市韧性治理的整体性建构路径

从实践路径看，推进城市韧性治理，需要基于“理念—机制—模式—能力”进行整体性建构。具体而言，需要推动从发展主义到治理韧性的理念更新，从分割自治到联结共治的机制革新，从应激反应到主动调适的模式维新，从压力型传导到嵌入式引领的能力创新。

（一）理念更新：从发展主义向治理韧性转变

在追赶型的现代化转型模式下，城市遵循“由低到高”“由落后到先进”的线性发展逻辑，片面追求产出效益、发展增速、经济体量的最大化。但随着风险之于城市，从“非常态”演进为一种“新常态”，城市面临越来越多的安全性、稳健性和适应性挑战。单向度的发展主义理念已经难以为继，需要强化整体性认知、全局性统筹、系统性调适，推进“发展-安全”同构、“显绩-潜绩”均衡、“防范-引导”兼顾，在治理韧性的理念指引下，建构整体性的韧性城市。

一是“发展-安全”同构。安全是人的底线需求。城市治理也要把保护民众的生命安全、城市生命体的运行安全作为底线思维，不断夯实城市安全、社会稳定、群众安康的基石。近年来，一些风险点“滚雪球”式放大，造成城市运转停滞、功能失灵，对群众生命和财产造成威胁，这些都是“重发展、轻安全”的症候。但也不能因噎废食，为了安全不要发展。两者必须统筹于总体安全观之下，实现城市发展与安全的有机统一、动态平衡。

二是“显绩-潜绩”均衡。在城市治理中，长期存在着“重显绩而轻隐绩”的不均衡特征。这种治理的不均衡性，虽然不直接对城市治理构成威胁，但会导致特定领域、特定群体应对能力的脆弱性，成为全域治理的风险点。为此，需要增强城市治理的反思性，兼顾重点突破、短板提升与全面发展，提高城市的整体韧性水平。

三是“防范-引导”兼顾。伴随着中国式现代化进程，新经济、新模式、新技术、新情况不断涌现。一方面，要重视常态化治理与应急治理之间的有机衔接，通过组织学习及时总结、反思和提炼经验，形成治理闭环，尽可能地减少可评估、可预测的存量隐患，及时监测、纾解发展过程中的增量风险，不断增强城市运行的稳健性。另一方面，要从发展性的视角出发，为新动能、新增量预留发展空间，引导其转化为发展机遇与活力。

（二）机制革新：从分割自治向联结共治转变

韧性治理理念的落地，有赖于机制的创新变革，实现从“分割自治”到“联结共治”的转变。联结共治，指的是在保持治理机制稳健性的基础上，消解组织内部的结构性张力，实现治理要素、组织资源的有机联结，更好地应对跨界跨域的复杂性政策议题。

传统科层制架构对于“结构化、层级化、约束硬件化”的路径依赖［42］，导致“九龙治水”“铁路警察、各管一段”“条块分割、各自为战”等现象长期存在。这不可避免地造成了风险应对的离散化、碎片化。要改变这一现状，必须构建一体化、协同化的治理机制，通过强化组织之间的协同与耦合更好地实现“公转”。这意味着，要以“目标-任务”为导向，打破条块壁垒、职能界限和资源边界，把分散在不同治理主体中的职权、资源、要素重新联结起来、整合起来，推动构建应对复杂性公共问题的治理闭环。关键是要有效克服部门本位主义，避免因“各人自扫门前雪”而造成跨域治理事务“悬置”“空转”。这需要优化顶层设计，更好发挥治理体系的政治优势与数字技术的联结特性，激发组织内部以及组织之间协作的积极性，形成对情境的共同认知。通过“制度+科技”的方式，弥合组织缝隙，推动信息互通、资源互补、开放合作。

同时，机制效能的发挥，也离不开治理主体的良性“自转”。在治理架构中，基层组织对风险的感知最强烈、最生动，风险应对也应该最直接、最快速。基層组织韧性的建立、作用的发挥，是整个治理机制高效运转的基础。但现实中，基层资源、手段局限性与繁重的治理任务不相匹配，往往陷入“责大权小”的困境，导致基层组织的主体性与能动性难以有效释放。因此，有必要重心下移、权力下放，把力量、资源、服务、管理下沉到“第一线”，夯实城市治理的底盘。从运作逻辑看，关键在于找到基层组织在秩序性与自主性之间的平衡，处理好集权与分权的关系，疏解“中心-边缘”结构中的资源梗阻，改善信息传递迟滞，增强基层组织在复杂多变的风险情境中的行动韧性。

（三）模式维新：从应激反应向主动调适转变

城市韧性治理有赖于对风险情境的即时识别与精准回应。这对城市治理的精准化、精细化、效能化提出了更高要求。囿于信息不完备、技术手段单一与经验主义［43］，传统风险应对致力于消除具象风险威胁，忽视了对威胁以外知识的积累性发展。这种“头痛医头、脚痛医脚”的应对模式，导致“按下葫芦浮起瓢”的治理窘境。面对复杂多变的风险情境，必须转变治理模式，从应激性的被动应对转型为常态化的主动调适，强化对风险情境的自感知、自响应，实现治理的及时性、灵活性和有效性。

自感知的关键在于全面、及时、准确识别风险情境。全景式、实时性地掌握城市生命体的“体征”，是对城市风险作出准确预判的基础。一方面，要综合运用物联网、人工智能、大数据、区块链等新技术，构建更加“灵敏智慧”的城市大脑和“触觉发达”的神经元系统，及时掌握城市的场景动态、要素流动、关键部件的运行状况，把握各类风险隐患的形成机理和共振关系，降低城市治理的模糊性和不确定性。另一方面，要从对物的感知向对人和组织的感知拓展，更加全面地反映和表达多元利益主体的需求与偏好。只有找到民众利益和价值关切的交汇点，才能把握大局大势、分清主流支流、推进靶向治理。

自响应的关键在于优化治理策略，实现科学高效、灵活可塑的风险应对模式。灵敏的感知与认知，是为高效的决策与行动服务的。反应速度是检验城市治理效能的关键。要通过学习总结、技术倒逼，实现业务流程的整合优化、改革重塑，优化跨层级、跨部门、跨区域复杂性议题的反应力。要通过数字化赋能，提高城市各个领域、各个方面应对环境变化的灵活性，提高整体性的反馈和响应水平，努力让城市变得更聪明、更智慧，让城市运行更顺畅、更安全。

（四）能力创新：从压力型传导向嵌入式引领转变

推进城市韧性治理，需要有与治理理念和模式相匹配的能力作为支撑。这不仅体现在“自上而下”的任务传导能力［44］上，也体现在促进社会整合的能力上。在强调“责任共担”的风险情境下，各类治理主体特别是民众的行动力决定了社会的整体性韧性水平。以往对于压力型传导能力的过度强调，使公共权力承担了大部分的风险责任，也因此造成了个体能动性的消退。提升整体治理能力，必须重塑个体行动力。但这并不意味着去权威化，而是要通过公共权力制度性以及非制度性的组织嵌入，促进关系联结，使组织目标成为各方的价值共识和自觉行动［45］。

嵌入式引领能力，首先体现在对公共性的重塑上。公共性是个体关心并参与公共生活以促成社会团结的重要因素。然而，随着社会分化加剧，“个体性”被凸显而“公共性”被隐去。需要加强风险沟通，通过开放沟通、信息公开，增进不同主体对情境的共同理解，强化治理合法性，避免信息扭曲和价值冲突，夯实开放合作的认知基础。

嵌入式引领能力，还体现为效能感的增强。从现实情况看，个体往往处于风险情境的“被告知”状态，对于情境目标达成缺乏主体性意识［46］。为此，要贯彻全过程人民民主的理念，畅通民意表达、平等协商、开放共治的渠道。通过更加广泛的参与实践，增强效能感、获得感，激发民众主体性和共同体活力。

嵌入式引领能力，最终要转化为动员力的提升。高位推动是我们政策执行的制度优势［47］，在异质性、多元性治理中发挥着独特作用。新形势下，要守正创新，不断改进方式方法，增强价值引领、组织引领、服务引领的实效，更好地动员和激活各类支持性力量，画大“同心圆”，实现同一性与多样性、秩序与活力的统一［48］，打造更具韧性的城市共同体。

结语

在中国式现代化进程中，城市作为经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家全局中具有举足轻重的地位［49］。进入以复杂性、交织性、不确定性为主要特征的风险社会后，城市系统的复杂关联性和多级耦合性被进一步放大。在近年来的重大突发公共事件面前，城市更是暴露出极大的脆弱性。提高城市风险应对能力，加快韧性城市建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。但在既往研究中，韧性城市的讨论大多被限定在城市规划建设领域。实际上，面对复杂性风险情况，治理形态韧性的重要性日益凸显。本文试图把治理带回韧性城市建构的讨论中，探究中国城市韧性治理的价值意涵与转型进路。

在现代化转型进程中，城市处于全球化、现代化、市场化、网络化“共时性”之下，内外部风险交织缠绕。破解治理困境，必须立足以人民为中心的理念，找到新的行动秩序。城市韧性治理作为一种新型治理理念，融整体性思维、开放性调适、敏捷性变革于一体，有效回应了“绩效-资源”关系、“制度-认知”关系中的治理张力，有助于把制度优势更好地转换为城市治理效能，以更强的利益韧性和价值韧性，推动“城市，让生活更美好”的蓝图变为现实。

推进城市韧性治理需要进行整体性建构、全方位转型。首先要转变理念，推动发展主义向韧性治理理念转变，把风险应对作为一种“新常态”，增强系统思维、风险意识，提高城市整体韧性。其次，在治理机制上，要推动分域自治走向联结共治，建构一体化治理网络，更好地弥合组织缝隙、深化情境共识、优化资源配置、增强基层韧性。再次，在治理模式上，要从应激反应向主动调适转变，强化对风险情境的自感知、自监测、自响应、自反馈，实现更加及时、精准、高效的常态化治理。最后，还要有与之匹配的能力。新形势下，要从注重压力型传导能力向提升嵌入式引领能力转变，强化价值引领、风险沟通、组织动员、主体赋能，重塑社会联结、增强认知韧性、促进社会整合，更好构建城市治理共同體。

参考文献：

［1］许振宇，张心馨，曹蓉，等.基于知识图谱的国内外韧性城市研究热点及趋势分析［J］.人文地理，2021，36（2）：82-90.

［2］陈玉梅，李康晨.国外公共管理视角下韧性城市研究进展与实践探析［J］.中国行政管理，2017（1）：137-143.

［3］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议［EB/OL］.（2020-11-03）［2020-10-29］.http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.

［4］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2022-10-26（1）.

［5］HOLLING C S.Resilience and stability of ecological systems［J］.Annual review of ecology and systematics，1973，4（1）：1-23.

［6］WALKER B，HOLLING C S，CARPENTER S R.Resilience，adaptability and transformability in social-ecological systems［J］.Ecology and society，2004，9（2）：3438-3447.

［7］韩自强，刘杰.联合国倡导下的韧性城市建设：内容、机制与启示［J］.中国行政管理，2022（7）：139-145.

［8］朱正威.中国应急管理70年：从防灾减灾到韧性治理［J］.国家治理，2019（36）：18-23.

［9］彭勃，刘旭.迈向安全韧性城市：重大突发公共事件的治理挑战与应对［J］.宁夏党校学报，2021，23（3）：16-26，2.

［10］GODSCHALK D R．Urban hazard mitigation：creating resilient cities［J］.Natural hazards review，2003，4（3）：136-143．

［11］朱正威，刘莹莹.韧性治理：风险与应急管理的新路径［J］.行政论坛，2020，27（5）：81-87.

［12］周利敏.韧性城市：风险治理及指标建构——兼论国际案例［J］.北京行政学院学报，2016（2）：13-20.

［13］陶希东.韧性城市：内涵认知、国际经验与中国策略［J］.人民论坛·学术前沿，2022（Z1）：79-89.

［14］邴启亮，李鑫，罗彦.韧性城市理论引导下的城市防灾减灾规划探讨［J］.规划师，2017，33（8）：12-17.

［15］孟海星，沈清基，慈海.国外韧性城市研究的特征与趋势——基于CiteSpace和VOSviewer的文献计量分析［J］.住宅科技，2019，39（11）：1-8.

［16］杨敏行，黄波，崔翀，等.基于韧性城市理论的灾害防治研究回顾与展望［J］.城市规划学刊，2016（1）：48-55.

［17］刘志敏，修春亮，宋伟.城市空间韧性研究进展［J］.城市建筑，2018（35）：16-18.

［18］潘小娟，李兆瑞.行政韧性之探析［J］.中国行政管理，2019（2）：98-101，151.

［19］易承志，黄子琪.风险情境下城市韧性治理的逻辑与进路——一个系统的分析框架［J］.理论探讨，2023（1）：78-86.

［20］石佳，郭雪松，胡向南.面向韧性治理的公共部门危机学习机制的構建［J］.行政论坛，2020，27（5）：102-108.

［21］COETZEE C，VAN NIEKERK D，RAJU E.Disaster resilience and complex adaptive systems theory：finding common grounds for risk reduction［J］.Disaster prevention and management，2016，25（2）：196-211.

［22］ERNSTSON H，et al.Urban transitions：on urban resilience and human-dominated ecosystems［J］.Ambio，2010，39（8）：531-545.

［23］仇保兴.基于复杂适应系统理论的韧性城市设计方法及原则［J］.城市发展研究，2018，25（10）：1-3.

［24］周利敏，原伟麒.迈向韧性城市的灾害治理——基于多案例研究［J］.经济社会体制比较，2017（5）：22-33.

［25］MEEROW S，NEWELL J P，STULTS M.Defining urban resilience：a review［J］.Landscape and urban planning，2016，147：38-49.

［26］何兰萍，曹慧媛.韧性思维嵌入治理现代化的政策演进及结构层次［J］.江苏社会科学，2023（1）：132-141.

［27］吴佳，朱正威.公共行政视野中的城市韧性：评估与治理［J］.地方治理研究，2021（4）：31-43，78.

［28］吉登斯.失控的世界［M］.周红云，译.南昌：江西人民出版社，2001：22.

［29］容志.构建卫生安全韧性：应对重大突发公共卫生事件的城市治理创新［J］.理论与改革，2021（6）：51-65．

［30］朱婉菁，高小平.区块链技术驱动下的城市公共安全韧性治理：一种理论诠释［J］.行政论坛，2023，30（2）：101-110.

［31］［32］容志.我国城市韧性治理现状分析与完善策略［J］.国家治理，2023（2）：57-62.

［33］朱正威，刘莹莹，杨洋.韧性治理：中国韧性城市建设的实践与探索［J］.公共管理与政策评论，2021，10（3）：22-31.

［34］BENNETT N，LEMOINE J.What VUCA really means for you［J］.Harvard business review，2014，92（1/2）：27.

［35］［49］中共中央党史和文献研究院.习近平关于城市工作论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2023：19;9.

［36］唐皇凤，王豪.可控的韧性治理：新时代基层治理现代化的模式选择［J］.探索与争鸣，2019（12）：53-62，158.

［37］［42］钭晓东.从“刚性规制”迈向“韧性治理”：环境风险治理体系与治理能力现代化变革［J］.中国高校社会科学，2022（5）：96-109；159.

［38］姚尚建．“人民”的城市及其指向——城市性概念的初步检讨［J］.浙江学刊，2021（1）：55-62.

［39］伯格P.与社会学同游：人文主义的视角［M］.何道宽，译.北京：北京大学出版社，2014：56.

［40］CHANDLER D.Resilience：the governance of complexity［M］.London and New York：Rutledge，2014：3-13.

［41］斯科特W，戴维斯J.组织理论：理性、自然与开放系统的视角［M］.高俊山，译.北京：中国人民大学出版社，2011：101-110.

［43］韩志明.模糊的社会：国家治理的信息基础［J］.学海，2016（4）：21-27.

［44］王清，严泽鹏.压力传导：地方政府机构改革有效执行的机制研究［J］.行政论坛，2023，30（4）：60-69.

［45］［46］文军.新型冠状病毒肺炎疫情的爆发及共同体防控——基于风险社会学视角的考察［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2020（3）：5-14.

［47］朱水成.政策執行的中国特征［J］.学术界，2013（6）：15-23，281.

［48］王浦劬.推进国家治理现代化的基本理论问题［J］.中国党政干部论坛，2021（11）：10-17.

The Connotation and Transformation Path of Resilient City Governance

Wu Jiayi / Chen Shuisheng

In the process of Chinese path to modernization，external risks and endogenous uncertainties intertwine with each other in an extremely complicated way，which poses serious challenges to urban governance.The need to achieve resilient governance is more urgent than to improve the resilience of city planning and construction.Integrating holistic ideology，open-ended interaction and agile response mechanism，resilient city governance is a new form of urban governance，as well as a  strategy or a guideline to deal with both interest-orientated and value-orientated relationships in the context of Chinese path to modernization.The transformation of resilient urban governance is a systematic project，which requires a transformation from four aspects：governance concept，governance system，governance patterns and abilities.Through the comprehensive transformation，people's aspirations for a better life can be better realized.

Risk Situations;Resilient City;Resilient Governance;Transformation Path

方 卿