进出口商品检验实施企业主动披露制度的几点思考＊

王 刚

（昆山海关，江苏昆山 215300）

0 引言

企业主动披露制度是海关推动贸易便利化、促进国家诚信体系建设的一项改革措施，体现了“守法容错”和“宽严相济”的执法理念，受到进出口企业的广泛关注[1]。从企业主动披露制度发展历程与实施现状分析入手，阐述进出口商品（工业品，下同）检验领域实施企业主动披露制度的必要性，提出进出口商品检验领域构建企业主动披露制度的思路和设想，以期为相关领域推行企业主动披露制度提供借鉴参考。

1 企业主动披露制度发展历程与实施现状

1.1 企业主动披露制度的发展历程

（1）企业主动披露制度试点。2014 年5 月，海关总署发布《海关总署关于开展企业自律管理试点及课题研究工作的通知》(署稽发[2014]111 号)，选择北京、天津等10个海关作为试点海关，开展企业自律管理试点工作。2015年5 月，海关总署稽查司发布《稽查司关于深化主动披露试点及课题研究工作的通知》（稽查函[2015]23 号），决定在2014 年开展企业自律管理试点的基础上，逐步建立常态化的“主动披露”制度，在北京海关、上海海关等12个直属海关开展试点。

（2）企业主动披露制度确立。2016 年7 月，国务院公布《关于修改〈中华人民共和国海关稽查条例〉的决定》，增加了关于主动披露的相关规定：“与进出口货物直接有关的企业、单位主动向海关报告其违反海关监管规定的行为，并接受海关处理的，应当从轻或者减轻行政处罚。”2016年9 月，海关总署制订《〈中华人民共和国海关稽查条例〉实施办法》（以下简称《〈稽查条例〉实施办法》），对企业主动披露制度相关规定进行了细化。自此，中国海关企业主动披露制度基本确立[2]。

（3）企业主动披露制度持续优化。2019 年10 月，海关总署发布《关于处理主动披露涉税违规行为有关事项的公告 》(2019 年第161 号公告，简称161 号公告），就主动披露涉税相关违规行为不予以行政处罚，不列入海关认定企业信用状况的记录相关情形做出明确界定。2020 年3月，海关总署制订《海关主动披露操作规范（试行）》，进一步规范企业主动披露工作有关操作流程。

1.2 企业主动披露制度的实施现状

（1）企业主动披露制度政策方向愈发明晰。企业主动披露制度建立初期仅通过《中华人民共和国海关稽查条例》及其实施办法作出原则性规定，后续出台相关文件对执行过程中的问题和处置标准进行补充，特别是以161 号公告方式明确涉税违规主动披露后续处置，弥补了原有企业主动披露制度的部分不足。企业主动披露制度的持续优化，为推动先行示范正面效应发挥了积极作用。

（2）企业主动披露制度应用成效逐步显现。从业务应用方面看，主动披露形式在企业后续监管中发挥着不可替代的作用。以南京关区为例，2020 年，该关区共办结稽查作业1003 起，办结主动披露作业818 起，企业主动披露与稽查作业比例趋于接近。从执法效能方面看，主动披露为特许权使用费的难以申报、加工贸易业务等较为复杂的难点业务提供了新的解决思路。从优化营商环境方面看，通过政策宣讲、合规性引导等行政指导方式引导企业主动披露，为推进后续监管改革，营造良好后续监管生态环境提供了全新的思路。

（3）企业主动披露制度尚需进一步优化。一是制度体系不够完善。除了161 号公告明确对涉税业务不予行政处罚外，目前仍未制定具体的关于企业从轻和减轻处罚的标准，政策红利不够明显，不利于充分激发企业参与主动披露的积极性[3]。二是便利化程度不高。按照《主动披露操作规范（试行）》相关流程的规定，从海关接受主动披露开始征求意见到作业结束后完成补税处置，整个流程办理时间周期通常在半个月以上，时间跨度较大，企业纠错时间成本较高，便利化程度有待提高。三是企业主动披露范围有待进一步拓宽。关检融合以来，涉及检验检疫方面的业务，如商品检验领域的相关违规行为如何适用等问题，目前法规文件未有相关规定，隶属海关推进相关工作缺乏政策文件支持。

2 进出口商品检验领域实施企业主动披露制度必要性分析

2.1 深化“放管服”改革、优化营商环境的必然要求

包容审慎监管是深化“放管服”改革、优化营商环境的直接体现。包容、审慎是行政机关执法监管的一体两翼，体现“放”与“管”的有机统一。包容监管要求，出现问题不能简单封杀，重在解决问题，对及时纠正无危害后果的轻微违法可免于处罚，以批评教育为主。作为一种与国际接轨、能促进信用体系建设和贸易便利的创新性改革，海关企业主动披露制度采取更为人性化的容错机制，给予企业修复信用缺失的机会，减少行政执法成本，体现了“放管服”改革的要求。充分释放企业主动披露的政策红利，推行容错机制保障企业权益，迫切需要将企业主动披露制度推广至海关业务监管的各个领域。

2.2 关检后续监管有机融合的迫切需要

2018 年以来，海关总署落实党中央、国务院决策部署，按照“化学反应”“脱胎换骨”的要求，整合机构设置，优化职能配置、再造通关流程，推进关检深度融合、有机融合。2018 年11 月，海关总署制发《关检业务全面融合“多查合一”改革实施方案》，关检融合首批纳入“多查合一”的9 个业务领域56 个事项核查全面启动，后续监管业务的关检融合正式拉开。随着《中欧自贸协定》《经济全面经济伙伴关系》（RCEP）等系列多边、双边协定的签署，中国对外开放的大门越开越大，全面开放新格局加速形成，进出口商品检验后续监管无疑将成为海关后续监管的重要组成部分。

2.3 海关深化商品检验业务改革的有力支撑

2019 年3 月，海关总署制订《海关全面深化业务改革2020 框架方案》，全面推进“两步申报”“两段准入”等5 项改革，以期建立符合新职能需要的监管制度体系。近年来，在商品检验领域，海关总署部署开展大宗资源性商品工作“先放后检”检验模式、优化进口汽车零部件检验流程等系列商品检验模式改革，推进关检业务深度融合。改革向纵深发展，迫切需要在商品检验领域引入企业主动披露制度等柔性监管方式，查发有关进出口法定检验商品伪瞒报、进口商品未经检验擅自销售或者使用等违法情形，以保障改革顺利推进。

3 进出口商品检验领域企业主动披露制度的构建

总体而言，目前企业主动披露制度关于减轻或从轻处置的规定较为清晰，而对于不予行政处罚的相关违法行为认定较为复杂，需要根据不同违法（规）类型具体问题具体分析。

3.1 企业主动披露制度构建应把握的原则

探索进出口商品检验领域容错纠错机制，开展企业主动披露，必须符合《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例相关规定，制度设计应着重把握以下4 方面原则。

（1）依法监管原则。坚持依法监管，确保执法有据、程序合法，处理结果符合相关法律规定，对违反海关监管规定行为容错纠错与强化商品检验领域执法监管工作是依法监管的一体两面，是实现公正监管的需要。

（2）过罚相当原则。以事实为依据，综合考虑违法行为的性质、情节以及社会危害程度，做到过罚相当。对违法行为轻微并及时纠正、未造成危害后果的，不予行政处罚。

（3）处罚与教育相结合。对于进出口企业主动向海关书面报告其违反海关监管规定的行为，海关从轻、减轻以及不予处罚的，要通过责令改正、批评教育、告诫约谈等措施，促进进出口企业依法合规开展生产经营活动，实现行政执法的法律效果和社会效果有机统一。

（4）诚实信用原则。督促进出口企业加强自律意识，对于进出口企业主动向海关书面报告其违反海关监管规定的行为，海关依法实施从轻、减轻以及不予处罚。进出口企业未及时改正或者改正后再犯的，结合其违法的情节、危害程度，依法处罚。

3.2 进出口商品检验领域企业实施主动披露的相关法律依据

2021 年1 月22 日，第十三届全国人大常务委员会第二十五次会议通过新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新修订《行政处罚法》），其第32 条规定，当事人有“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”情形的，行政机关应当从轻或者减轻行政处罚。这里所说“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”，既包括在行政机关尚未发现违法行为人之前主动向行政机关供述的违法行为，也包括在行政机关调查后主动供述行政机关尚未掌握的其他违法行为[4]。有关不予处罚的条件，新修订《行政处罚法》第33 条第1 款、第2 款也分别就3 类情形进行了规定：（1）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；（2）初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；（3）当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

为强化处罚与教育相结合的原则，提高全社会对海关行政处罚的认可度和口岸通关效率，体现海关执法为民和宽严相济的相关要求，海关可依据新修订《行政处罚法》科学界定“违法行为轻微”“及时改正”“没有造成危害后果”等方面的认定标准，进而建立健全进出口商品检验领域企业主动披露制度。

3.3 科学界定进出口商品检验领域企业主动披露制度认定标准

涉税业务可通过主动报告“补缴”较为单一的改正手段即可消除“税款流失”的危害后果，而进出口商品检验领域违法行为有时难以通过主动报告直接“退运或补办检验、鉴定”等手段完整消除危害后果。因此，商品检验企业主动披露不予处罚的，可依据新修订《行政处罚法》第33 条，须结合具体实务，科学界定“违法行为轻微”“及时改正”“没有造成危害后果”等方面的认定标准。

（1）关于“违法行为轻微”标准的认定。新修订《行政处罚法》没有对“违法行为轻微”进行概念界定和情形列举。一般而言，判断一个违法行为是否轻微，需要从违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度等几方面进行综合考虑。从实践操作的角度，如某违法行为单一且只违反一个规定，而不是多个规定，不存在主观故意，可分别从以下几个维度进行认定：一是货值标准，参照《海关总署关于明确查处危险品涉检违法行为有关事项的通知》（署缉发[2020]182 号）中对移交货值标准的规定，可设置商品货值50 万以下作为商品检验情节轻微的标准。二是状态标准，综合商品类型、危险特性，违规商品所占比例以及可实施改正措施的可行程度进行设定，如可设定原材料未经检验机构检验擅自使用不超过同一批次进口数量1/2、危险化学品使用不超过1/3，机器设备仅开箱或初步安装等情形。三是程序性标准，将仅违反程序性相关规定作为“违法行为轻微”认定的标准。

（2）关于“及时改正”标准的认定。对于“及时”的判断，关键在于采取纠正措施时间节点确定。及时纠正，即实施违法行为尚未造成危害后果，及时采取纠正措施以防止危害后果发生。因此，如果企业主动披露前尚未造成危害后果，企业主动披露后按照相关规定要求，能够主动补办检验、鉴定、退运等相关手续的，应当认定为“及时改正”。

（3）关于“没有造成危害后果”“危害后果轻微”标准的认定。危害后果通常是指当一个行为违反行政法规定时，对法律所保护的利益造成的损害结果[5]。海关漏缴税款的行为，已经违反了《中华人民共和国海关法》等相关法律，侵害了法律要保护的国家税收利益，而主动披露通过追补税款，挽回了国家的税收利益，恢复了国家的税收秩序。同理，商品检验领域“没有造成危害后果”也应遵循上述原则，以恢复秩序为目标设定相关标准：一是通过补检、鉴定或者退运、召回等措施改正违法行为；二是排除进出口商品不合格的可能性；三是进出口商品没有污染环境或者造成人身伤害。危害后果轻微是指当事人实施了违法行为且已造成危害后果，只不过这种危害后果相对较轻。

（4）关于“初次违法”标准的认定。新修订《行政处罚法》第33 条第1 款规定，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚，相关条款可概括为“首违不罚”。“初次违法”中的“初次”应理解为“被行政主体发现的首次且为违法行为发生的首次，即双重首次”[6]。上述“首”的认定应当以法律上认定的首次为准。依据当下海关查清的事实和获得的证据可以认定该违法行为属于首次，即初次违法。

3.4 进出口商品检验领域将企业主动披露制度落到实处

2020 年9 月，深圳海关率先启动了检验检疫类主动披露试点改革工作，选定了如企业自检不合格类、擅自使用进口成套设备类等8 项涉检类业务事项，将其纳入第一批主动披露试点业务范围，在4 个属地海关单位开展涉检业务主动披露试点。从深圳海关前期试点工作情况来看，将涉检类业务主动披露纳入主动披露范围具有可行性，对于一些违法情节较轻，且尚未造成不良影响，可整改的问题事项，通过主动披露，对落实“放管服”要求、提高后续处置效率具有积极意义[7]。因此，根据深圳海关前期的试点成功经验，把握《行政处罚法》第32 条、第33 条规定，遵循企业主动披露制度构建应把握的4 方面原则，结合上述“违法行为轻微”“及时改正”“没有造成危害后果”“危害后果轻微”“初次违法”等标准认定分析，建议可从商品检验业务入手，对照《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》中的违规情形，进一步明确适合开展主动披露的若干情形，积极推动相关业务试点，促进主动披露政策红利在关区商品检验领域落地见效。

4 开展进出口商品检验领域企业主动披露的相关建议

4.1 建立健全相关制度

建立健全进出口商品检验企业主动披露的相关制度。组织商品检验主动披露有关事项法律认证研讨，建立完善适用商品检验主动披露情形的正面清单、不适用企业主动披露情形的负面清单。紧密结合商品检验特点，优化主动披露相关流程，提升主动披露作业效率，如对企业信用等级一般认证以上的企业可探索主动披露先行办理事后公示的流程，提高稽查作业效率。

4.2 稳步推进改革试点

按照“先易后难”原则，选择部分“适合不予行政处罚商品检验主动披露”的情形先行开展改革试点。通过试点，总结经验，优化流程，完善制度，培养队伍，充分释放海关改革政策红利。

4.3 加强内外宣讲培训

释放商品检验企业主动披露改革红利，引导和鼓励企业主动披露，自查自报，需要有关政策内外宣讲培训。对外要通过海关政策宣讲会、电视、报刊以及新媒体等方式，广泛宣传商品检验主动披露相关政策，消除有关企业顾虑，引导企业积极参与主动披露改革。要通过合规性监管行政指导的方式，促进企业提升管理水平，减少相关业务差错。对内要加强业务培训，统一执法标准、统一执法流程，使一线执法人员熟悉有关政策文件。