推行预算管理一体化改进科研单位财务管理

邹雁燕

（中国热带农业科学院分析测试中心，海南海口 571101）

1 预算管理一体化内涵

预算管理一体化是以统一预算管理为核心，以预算管理系统为载体，充分整合预算管理流程，从编制到执行、从决算到报告等预算管理环节形成全过程闭环的预算管理过程[1]。在预算管理系统中，预先设置项目、预算编制与审核、预算调整、资金支付、会计核算、决算报告等统一标准化的管理规则，预算管理一体化具有全局性，通过自动化实现预算管理全过程动态有效控制，确保预算管理的规范性，提高预算管理工作的效率[2]。

2 推进预算管理一体化的必要性

推进预算管理一体化，有利于深化财务管理制度改革，通过改革清理虚报预算支出现象，提高预算编制水平，杜绝收支虚增现象；推进预算管理一体化，有利于加大执行预算的约束力，严格控制预算外的新增事项，有利于优化支出绩效结构，提高单位资金配置效率，提高单位资金使用效率。

推进预算管理一体化是预算管理的核心内容。与深化财务管理制度改革的目标和要求相比，各级预算管理存在预算管理不协调、不规范、不透明、支出标准不统一、预算管理体系建设滞后等问题。单位部门预算执行约束机制遇到瓶颈。

推进预算管理一体化是优化预算管理改革的有效途径。改革预算管理制度，必须以先进的信息技术为支撑，对预算管理的精细化管理提出了更高的要求。目前，各级财务预算管理业务规则和信息系统各行其是，无法实现统一管理，难以发挥预算管理的合力。而预算管理一体化以统一的预算管理标准为核心，切实落实预算全过程。预算管理一体化弥补了预算管理的薄弱环节和盲区，是全面改革预算管理制度的重要突破口，对预算管理体系建设的顺利推进产生重要影响。

3 预算管理一体化的主要内容

预算管理一体化包括科研单位基本信息管理、项目库管理、预算的编制、审批、预算的调整、执行与核算、决算与报告的主要环节，涵盖了预算管理的主要内容[3]。

3.1 单位基本信息的管理

单位基本信息包含人员与资产信息、债务债权信息、支付标准与绩效指标、收支分类与会计账目与账务信息等基本信息，这些基本信息将用于不同预算管理环节，有利于保证预算管理系统中基本信息源的一致性。

3.2 项目库的管理

项目库的管理主要包含项目库的管理框架、预算项目的分类、各类项目的管理规则和流程等管理要素。以项目为预算管理的基本单位，将预算支出以项目预算的形式录入项目库，实行项目全生命周期管理。定期开展项目储备管理工作，从项目储备库中按顺序选取项目，做好动态记录，将预算项目按支出性质和用途划分类别。

3.3 开始编制预算

预算编制主要包括政府预算规范、部门预算和单位预算编制的原则、内容、管理程序等内容。政府预算内容包括一般性的公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算等，在编制过程中进行详细分配和分解，下级编制转移支付预算时，原则上应按照上级事先公布的预算编制转移支付预算收入。事业单位营业收入和其他单位经费收入要保证具体项目的实施，保证部门和单位预算的完整性[4]。

3.4 预算的批准文件

预算的批准文件主要包括政府预算审批文件、转移支付预算文件、部门预算审批、政府和部门预算公开的管理程序文件等。政府预算通过后，系统按照预算账户生成相应的收支预算指标；各部门、各单位的预算批复后，在系统中生成财务专户管理资金预算指标和单位资金预算指标，形成各单位预算资金支出文件，除涉及国家秘密外的单位预算应当将具体项目预算批复文件向社会公开，提高预算管理的规范性，增加预算管理的透明度。

3.5 预算的调整

预算的调整主要包括预算在执行过程中调整管理流程和管理规则等内容。但是，在预算执行过程中，不得调整上下级政府之间的转移支付，如需调整必须由财政部门按照预算调整管理办法调整。

3.6 预算的执行

预算的执行主要包括政府部门以及单位各部门执行收支预算管理的流程和规则等内容。进一步完善集中支付运行制度，严格按预算指标管理资金支付，简化支付流程，构建高效的资金支付机制。财务部门根据项目预算指标账户严格控制付款。单位资金预算支出后，财务部门要向金融机构核实已支付项目预算指标账户，确保严格遵循预算单位资金的支出管理。

3.7 单位会计核算

单位会计核算主要包括单位总预算的核算、项目预算指标核算以及核算的管理流程等内容。总预算核算部分的内容是财务部门处理核算事务的依据。单位核算标准规定了行政和事业单位经济业务核算的流程和方法。预算指标的核算可采用复式记账法，记录体现预算批准、预算调整、预算执行等业务环节的指标状况，强化预算指标的控制，控制资金的支付。单位应及时将核算信息报送财务主管部门，主管部门应按照会计法的相关要求对各单位进行会计监督，应与会计凭证记载的项目预算信息吻合。

3.8 单位决算和书面报告

单位决算和书面报告包括事业单位财务总账、各部门决算、各部门财务报告以及国有资产报告等管理制度和管理程序等内容。预算管理一体化综合管理系统自动从预算指标账户、总预算会计账户、单位会计账户、基本信息等获取财务报告、决算报告和资产报告的相关数据，确保账目和报表的一致性，提高书面报告数据的准确性。

4 推进预算管理一体化的目的和行为准则

4.1 推进预算管理一体化的目的

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央关于深化预算制度改革的新要求，统一规范各级政府机关和事业单位预算管理，通过预算管理一体化实现动态控制预算管理的全过程，全面支持与深化预算制度改革，建立标准、科学、全面、规范、透明的预算制度，推进预算管理一体化，加快建立现代预算管理制度。

4.2 推进预算管理一体化的行为准则

第一，全面推进预算管理，加强部门预算综合管理。各事业单位的各部门财政拨款收支、事业单位营业收支、其他收支等各项收支，均纳入部门预算统一编制，不得在预算外收支，进一步提高部门各类预算资金的协调能力。

第二，全过程统一执行预算管理。统一规范各级预算管理业务流程，将预算管理要素和控制原则事先设置在预算管理一体化系统，业务环节统一执行，实现单位部门预算、上下级预算之间的无缝连接，有效控制预算管理的全过程。

第三，提高预算管理透明度。以预算项目为基本单位管理预算，项目储备库要记录项目的全生命周期，实现全过程管理，提高预算管理的透明度。除涉及国家秘密外的各项预算应严格按照国家规定依法向社会公开预算项目的决算信息，充分接受社会监督。

第四，编制项目预算支出标准。按照系统财政主管部门规定编制项目预算支出标准，逐步形成覆盖各类预算支出的标准制度体系，在管理中更好发挥预算编制的基础作用。

第五，禁止未列入预算的支出。对已批准预算生成预算指标账户，强化约束预算管理业务环节，对预算增减状况按照预算约束指标执行，真正做到各级单位各部门支出以已批准预算为依据，禁止未列入预算的支出。

第六，结合长远目标和实际情况不断完善预算管理一体化。考虑预算制度建设的长远目标和实际情况，对预算管理中不明确的业务规则，要在保证不改变现有预算制度整体效果的前提下，不断进行完善与优化。

5 预算管理一体化在事业单位应用中存在的问题

5.1 预算管理不够全面

对单位部门拨付预算外的收支预算管理监督不到位。一些单位资金使用细节不明确，一些单位虽然有大量存款却申请拨付资金，这些资金有很大一部分没有发挥应有作用，预算管理过程和机制不全面。

5.2 缺乏预算规范，管理衔接脱节

一些单位没有建立严格的预算管理制度，上级预算和下级预算之间存在脱节现象，导致单位预算和部门预算缺乏有效的控制和协调。

5.3 预算管理未公开透明

一些事业单位尚未建立预算编制调整动态反应机制，预算执行数据不能按项目及时上报，主管部门对各领域预算管理情况缺乏全面了解，不能准确掌握预算管理的动态情况。单位预算未向具体项目实施部门进行全面细化，部门预算、决算未向各项目组公开。

5.4 预算支出标准体系建设滞后

规范的预算支出标准可以结合实际强化预算管理功能。在推进预算管理一体化进程中，很多事业单位的支出标准体系建设普遍滞后，不能满足现阶段预算管理的要求。

5.5 单位部门预算执行缺乏约束机制

单位部门预算执行缺乏标准流程，年度预算资金中的剩余资金缺乏自动回收的机制。单位部门的预算执行约束机制不健全，使预算管理的各项活动无明确约束，直接导致预算管理的不规范。

6 推进预算管理一体化的措施

全面深化预算制度改革，推进预算管理一体化，必须加强顶层设计，坚持问题导向，明确具体的改革路径，统一预算管理标准，增强改革的全面性、系统性、协调性。

6.1 充分发挥预算协调职能

单位财务管理部门应严格控制主管部门对单位未拨付的收支预算，了解和监督项目资金执行情况，有效利用单位现有的存款，有计划地申请财政拨款，充分发挥现有资金的作用。

6.2 加强预算管理的规范性

做好预算管理一体化的政策学习与宣传工作，定期组织集体学习，使相关人员掌握推进预算管理一体化的总体工作思路和进度，凝聚共识，形成部门合力。认真学习预算管理业务规范和处理技术，掌握预算管理业务流程和管理规则，为后续开展预算管理一体化工作夯实基础。按照政策和处理技术相结合的管理机制，加强预算管理的规范性，有效衔接各级预算，有效控制预算收支。

6.3 公开单位项目预算

建立预算编制，调整动态反应机制，按项目预算及时、全面、准确地掌握预算执行情况，细化单位和具体项目的预算执行标准，全面公开单位和项目的预算情况。

6.4 健全预算支出标准体系

按照预算管理一体化要求，高度重视预算管理的预算支出标准体系建设。充分认识新的经济发展形势，深刻认识到预算管理体系建设的重要性。与上级主管部门的政策和行动保持一致，确保高质量完成预算管理一体化工作。结合主管部门的业务规范和技术标准，进一步修订和完善现行项目预算管理制度。

6.5 重视财务队伍建设工作

财务管理工作面涉及国家的财经政策和单位各项经济活动，财务人员需要不断更新知识结构，提升操作技能。可动员和组织财务人员进行集中培训，现场相互交流指导，可边讲解边操作，提高学习效率，财务人员能更好地掌握预算管理一体化系统的操作要领，加强财务管理政策知识综合训练[5]。事业单位财务人员年龄跨度大，已经形成了固定的工作方式。需要对财务人员进行系统的政策学习，宣传财务管理新政策，使财务人员在思想上与时俱进，培养一支既懂政策又懂技术的高素质财务管理队伍。

7 结语

预算管理一体化是深化预算体制改革，建立符合新时代发展要求的财税制度的必然要求，预算管理一体化是科研事业单位制度改革的重要任务[6]。积极学习改革政策，积极参与推动预算管理一体化，科学编制单位预算、执行预算。根据预算管理一体化要求，认真开展研究，积极推动预算管理一体化业务融入事业单位管理工作，突出预算管理一体化的主体责任，不断完善与改进事业单位的财务管理[7]。