关于盘活住建领域存量资产的思考——以湖北省为例

文／查良春 湖北省住房和城乡建设厅 湖北武汉 430071

王琴 永业行土地房地产资产评估有限公司 湖北武汉 430000

谢彬 湖北省住房和城乡建设厅 湖北武汉 430071

贺肖肖 永业行土地房地产资产评估有限公司 湖北武汉 430000

宋吟樱 永业行土地房地产资产评估有限公司 湖北武汉 430000

引言：

经过多年发展，住建领域在基础设施、商业、商务、住房等多方面扩大投资，积累了大量的存量资产，为城乡建设发展打下坚实基础，为经济快速发展、有效改善民生提供了重要保障。当前，我国经济正处于由高速增长向高质量发展的关键阶段，盘活存量资产、扩大有效投资，全力以赴稳增长、促发展，是新发展阶段的必然要求。

2022 年，湖北省委、省政府提出了“加快建成支点、走在前列、谱写新篇，建设全国构建新发展格局先行区”的决策部署，在此背景下，对湖北住建领域资产投资及管理工作提出了更高的要求。湖北省各地创新模式、多措并举，积累了一批盘活存量资产的先进经验。

本文结合湖北省住建领域盘活存量资产的调研实例，学习和吸收资产盘活的先进经验，总结分析存在的问题，提出可采取的合理有效措施，为优化资源配置和提升资产利用效率、提高住建领域资产现代化管理水平提出针对性建议，以期推动住建事业高质量发展。

1.盘活住建领域存量资产的意义

2022 年5 月，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19 号），提出要聚焦保障性租赁住房、水电等市政设施、新型基础设施等住建领域存量资产，加快推进存量资产盘活工作，凸显了盘活住建领域存量资产的重要性。

盘活住建领域存量资产，是构建新发展格局的重要抓手。当前，我国城市发展已经从“增量开发”进入“存量挖潜”阶段，并由粗放发展向精细化发展转型，开展住建领域存量资产盘活，能够有效释放城市存量空间、优化城市功能、促进城市产业升级，从而激发城市新活力，是推动城市高质量发展的重要战略选择。

盘活住建领域存量资产，是扩大有效投资的重要路径。近年来，经济下行压力增大，扩大有效投资是稳定经济的压舱石。盘活大量沉淀的存量资产，有助于推动存量资产和新增投资的良性循环。以老旧小区改造为例，2019-2022 年，我国累计新开工改造城镇老旧小区16.7 万个，完成投资6600多亿元[1]，充分发挥了保障民生、稳定投资、促进消费的作用。

盘活住建领域存量资产，是提升运营管理水平的重要手段。通过对长期闲置、低效资产采取改造升级、定位转型等方式，使资源合理配置，实现存量资产效益最大化，如将存量住宅改造为公寓、民宿，将存量商业通过新消费场景打造转型升级。同时，在存量资产项目中引入运营管理，通过专业化、流程化、市场化运营，降低运营成本，有效提升住建领域存量资产的运营水平，提高资产运营效益。

盘活住建领域存量资产，是吸引社会资本参与城乡建设的重要模式。住建领域存量资产类型较多，特别是污水处理厂、管网等基础设施类资产面临改造升级等情况以实现盘活利用，需要再投入资金较多，不仅需要政府资金支持，而且需要社会资本协同，并联合金融机构和市场主体共同谋划，解决项目施工、融资、运营等问题，确保项目实施见效。当前国办发布的存量资产盘活文件中，包括了基础设施领域REITS、PPP 等多重方式，有助于激发社会资本积极性，实现政府投资带动作用和社会资本创新活力的有效结合。

盘活住建领域存量资产，是满足人民美好生活需要的重要方式。当前，城乡人居环境建设从“住有所居”转向“住有宜居”。湖北住建紧抓人民幸福基点，致力于打造公园城市，宜以存量资产为抓手，做好更新改造、优化经营等工作，丰富城市功能，加快“宜居湖北”建设。一是，通过提升基础设施服务品质，提高公共服务设施质量，完善民生配套功能，提高生活质量；二是，通过改造老旧住房，完善租赁市场，缓解不同人群的住房需求，加快构建多层次住房保障和供应体系；三是改善商业、商务存量资产运营品质，完善生活配套，推进“15 分钟”生活圈建设，让人民从生活点点滴滴中感受城市升级蝶变，不断提升幸福感。

2.湖北住建存量资产盘活实践基础

目前，湖北住建领域存量资产盘活工作在保障性租赁住房、老旧小区改造和城市更新等方面已具备初步成效。

2.1 保障性租赁住房

保障性租赁住房是当前的一项重大改革民生工程，是完善租购并举制度的重要举措。2022 年，湖北省通过新建和存量盘活方式筹集房源69642 套，其中存量盘活占比约13%，主要为利用非居住存量房改建，有效提升存量房屋使用效率，保障了新市民、青年人的住房需求，切实增强市民获得感和幸福感。

以洪山区毛坦艾玛国际公寓为例。在武汉市房管局的支持下，洪山区毛坦村将6.56 万平方米长期闲置的艾玛酒店改建为1120 套保租房，每平方米月租金20 元，委托第三方运营，每年增加村集体收入1500 多万元。该项目能够实现盘活利用，一是得益于功能业态精准匹配，酒店式公寓具有小户型、有装修、有配套的特性与租赁房租要求吻合，符合租赁住房改造基本条件；二是得益于财政补贴支持，本项目成功申报2021 年中央财政城镇保障性安居工程专项资金2839 万元，用于装修、配套家电设备、公共生活设施等建设，满足新市民、青年人对美好生活的向往。

2.2 老旧小区改造

老旧小区改造是关系民生福祉的重要工程，通过对旧住房、商业、基础设施等以改扩建的形式，能够有效盘活住建领域存量资产。2019 年以来，湖北省城镇老旧小区改造已实施1.38 万个，累计完成投资额381.38 亿元，以小切口带动了大需求[2]。

湖北省引进市场主体参与老旧小区改造取得较好成效。其成功之处主要有三个方面：一是尊重居民改造意愿，实施“共同缔造”，通过问卷调查、公示讲解等方式让居民深度参与改造工作；二是撬动社会资本活水，项目以政府主导，引入社会投资方，如当阳市以当阳建投作为项目融资和建设实施主体，积极争取银行贷款，将369 个小区打包为一个项目，立项总投资10 亿元；三是积极推进市场化经营，在项目改造中将传统经营、衍生经营和新兴业态相结合，建设停车场、充电桩、自动售卖机、小食堂等经营性业态，积极解决居民的实际需求，同时满足社会投资方投入回报和可持续发展需要，为项目顺利落地和平稳运行提供支撑。

2.3 城市更新

城市更新是党的十九届五中全会做出的重要部署，是存量资产盘活的有效抓手。2022 年，湖北省大力推进城市更新，以“留改拆”并举措施，通过对存量资产价值的挖掘，结合存量住房、商业、酒店、文化场馆、基础设施等改造需求，充分利用并放大资产价值。

其中，湖北省黄石市作为国家城市更新第一批试点城市，围绕黄石市传统工业城市的历史特色，结合当前山水园林城市建设的需求，率先启动中心区域的环磁湖片域城市更新工作。项目将华新水泥传统工业建筑改造为工业风貌区，将周边的民居结合磁湖的山水风貌改造为民宿，统筹盘活闲置的酒店、写字楼等多类存量物业。武汉市杨园片区城市更新项目结合铁路文化特色，通过对厂房旧仓库、物流仓库及办公楼进行改造，植入文化创意产业，打造铁路文化体验地。

2.4 市政基础设施盘活

住建领域的市政基础设施主要指停车位、污水处理、垃圾处理等设施，与居民生活密切相关，是城市经济社会发展的有效载体。盘活市政基础设施是国家盘活存量资产的重点方向，对于改善人居环境、提高城市运行效率和提升城市综合承载力具有重要作用。

湖北省盘活市政设施工作正处于积极探索阶段，因为大部分市政基础设施经营收益较少、权属复杂、融资受限。在停车位方面，湖北省咸宁市、孝感市等多地通过智慧化管理实现车位共享、资源共享，提升资产利用率。在供水、供气、垃圾处理、污水处理等方面尝试以特许经营权转让等方式盘活，如襄阳市将城市供水、城市供气特许经营权转让给北京中环水务集团、华润集团，目前正在推进城市污水处理厂网以特许经营权转让、TOT 模式，转让给社会企业。在其他基础设施方面，武汉市抢抓基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报的政策机遇，积极探索以“轨道交通+物业”组合方式发行公募REITs。目前，地铁2 号线一期REITs 试点项目申报材料已上报至国家发改委。

3.湖北住建存量资产盘活可借鉴的做法

3.1 注重存量资产整体打造、整体规划、整体运维

一是对本地区各类存量资产进行整体打包、规划、运维。宜昌市对住建领域存量资产进行整合后，委托项目单位统一管理。二是将缺少经营效益或具有准公益性项目与经营性项目打包，“肥瘦搭配”。宜昌市将雨污管网及附属设施工程与长江大保护PPP 项目进行打包。三是将单一存量资产进行片区打包、整体运维。当阳市将全市符合改造条件的369 个老旧小区整合为9 圈20 片进行整体融资、运营维护。

3.2 充分发挥存量资产互动、联动效益，延链补链

借鉴宜昌市卷桥河项目经验，通过对现有建筑进行升级改造，融合地域文化特色，引入环球IP 元素，通过经营性存量资产之间联动及经营性存量资产与周边产业、居民消费、地方文化等进行业态融合，延伸产业链条，发挥存量资产的最大经营效益。

3.3 实现功能转换、功能提升、功能互补、价值提升

黄石市将存量住房、产业园配建公寓等改造为保障性租赁住房；咸宁市停车位通过数字化赋能，提升利用率；仙桃市污水处理项目，通过光伏发电，实现资产增值。

3.4 提升运营理念，转换经营主体，创新融资模式

当阳市政府授予建投集团老旧小区部分资产特许运营权，将闲置国有资产转化为食堂、超市、养老、托幼服务等经营性资产；襄阳市将污水处理厂以特许经营权方式进行转让；宜昌市将夷陵区长江大保护PPP 项目采用“BOT+TOT+OM”模式运作，其中城区存量污水处理厂及配套管网工程经营权采取“TOT”（移交-经营-移交）模式、乡镇存量污水垃圾工程为委托运营OM 模式。

4.当前存在的主要问题

4.1 配套支持政策不够完善

第一，各地制度建设尚处于探索阶段，主要是在国办发〔2022〕19 号指导下，发布《推进重点领域盘活存量资产扩大有效投资实施方案通知》等原则性、总览性政策文件，相关的用地、税收、金融、审批等配套政策尚未健全。第二，盘活对象覆盖暂不充分，已明确的主要盘活方向包括自然资源领域、保障房租赁住房建设等，对其他类型的存量资产暂缺乏相应规定，住建领域存量资产盘活体系仍处于建设初期，缺乏对实施领域、实施内容、操作流程、实施要求、保障机制的规范及指引，因此参与实施主体受限，盘活路径受限。

4.2 盘活基础不够清晰

第一，存量资产底数不清。目前，各地开展存量资产盘活聚焦在国有企业和行政事业单位，由国资委牵头统计，对住建领域盘活所涉的存量资产权属、规模、类型、盘活需求等未能充分涵盖。第二，产权不清晰、不规范。住建领域的存量经营性资产，较多由政府和社会资本等多主体运营，历史遗留问题和权属关系较为复杂，部分资产产权分散在不同单位，抵质押情况难以排查[3]。因部分资产存在家底不清、产权不明、资产管理流程不完善、交易审批环节不规范等问题，使存量资产底数难以界定，影响后续盘活路径的落地实施。

4.3 资产盘活收益不佳

基础设施项目在住建领域的存量资产中占比较大，但该类项目具有投资大、周期长、回报低等特点，又因缺乏经营性收益支持，难以实现收支平衡，导致盘活工作在进行市场化运作中推进困难，影响了存量资产盘活效率。尽管基础设施类项目，在相关政策文件中明确引入PPP、REITS 等模式，但均对拟盘活资产的要求较高，如REITS 项目要求资产具备明确的运营年限、稳定的经营收入等要求。另外此类项目运作时间长、且有相关考核机制，对运营单位经营能力要求较高，同时受多部门审批等因素影响，实施难度较大，工作开展效率不高。

4.4 工作协调难度较大

住建领域存量资产保有量大，同时又涉及私企、国企、行政机关等不同主体单位，仅在行政事业单位层面，又涉及国资、财税、自规等监管部门或行业主管部门。各主体间沟通协调及基层沟通协调时间长、难度大，难以形成合力。

5.对盘活住建领域存量资产的几点建议

5.1 建立健全政策制度，发挥引领作用

要提高住建领域存量资产盘活效率，离不开一系列政策制度的支持。一是要立足住建职能，明确目标和任务，做好责任分工，制定实施方案和落实工作要求，发挥顶层引领作用。二是发动多方群策群力，与自然资源、财政等主管部门协调分工，打通政策堵点；与银行、担保公司联动，畅通政企合作渠道，强化金融支持。三是聚力存量盘活服务民生，多措并举，构建“1+N”政策体系，即一个纲领文件和N 个配套政策，从源头上夯实组织保障和措施保障，确保住建领域存量资产盘活工作顺利推进。尤其应充分发挥奖补类政策的激励作用，有效促进各类社会主体积极参与，保障重大项目的实施和运营效益。

5.2 摸清存量资产底数，夯实盘活基底

如何让沉睡资产活起来，首要的就是摸清存量资产底数，只有底子清，才能路径明。在住建领域范围内，结合现有资料及分步开展调研，首先确定存量住房、商业商务建筑、停车位、垃圾污水处理设施等多类型存量资产的权属、分布、现状利用、盘活意愿及已采取的盘活措施等情况；其次，对盘活意愿高的项目开展专项调查，深入调研盘活需求、面临的问题、经营情况等，为筛选确定拟盘活存量资产奠定基础，为因地制宜有针对性地开展盘活工作提供支撑。

5.3 分类分级存量资产，研判盘活方向

住建领域存量资产类型多，不能一蹴而就一哄而上，而要谨慎对存量资产进行分类分级，构建量化评价体系，稳妥推进盘活工作。从住建领域来看，不仅要考虑权属、规划、现状等因素影响，还应结合典型案例盘活条件，重点从以下方面着手：一是要考虑政策支持，确定现有政策的支持力度及可操作性，优先考虑政策支持力度较大、配套政策较为完善的资产，如保障性租赁住房、老旧小区改造；二是深挖运营模式，考虑相关主管部门协调性及利益主体协作性，优先考虑基础条件成熟、能够吸引社会资本参与的资产；三是预测经营收益，委托专业机构参与收益性预测，谨慎衡量未来收入，防范权利人利益受损，重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的经营性资产；四是引入专家评价，通过共同研讨，吸取多方意见，科学合理确定盘活资产选择体系，促进盘活存量资产工作落地见效。

5.4 科学探索盘活路径，找准盘活出路

当前全国各地已经积累了丰富的资产盘活经验，结合地方实际情况，探索出具备地方特色的盘活路径。一是深入研究典型案例经验。加强住建盘活工作宣导，学习典型盘活案例，组织开展先进城市调研工作，理清盘活方式、存量资产与新建项目联动推进、回收资金使用、主要矛盾化解、收入来源拓宽等方面的先进经验，化经验为能力，进行存量资产盘活知识萃取与共享，优化盘活流程，为内部盘活资产奠定基础。二是选择一批权属清、条件好、有特色的住建领域存量资产，试点先行，并建立容错机制，鼓励各地大胆探索盘活路径，摸清为何盘、谁来盘、怎么盘，研究盘活原则、条件、模式等内容，鉴别盘活过程漏洞，防范盘活风险。三是鼓励各类市场主体共同参与，推进住建领域资产盘活工作由点扩面，加大盘活力度，形成政府主导、企业自主、社会资本或多主体共同参与的工作格局，优化资源配置，提升存量资产运营能力，为闲置低效资产注入新活力，在有限的范围内满足市场需求。

5.5 全力打造闭环管理，确保盘活成效

资产盘活不仅要做到引流，还要做好退出及监管，形成全过程闭关管理，方可推动盘活工作可持续发展。在国家“建设数字中国”战略之下，可充分利用数字信息技术赋能盘活工作。首先搭建存量资产盘活管理平台，做好“一个工作台账，一个管理地图、一个决策中心、一个交易平台”，并精细化到项目管理库。在对盘活领域细分后，将各项目基础资料、管理情况、收入情况和支出情况囊括其中，从存量项目筛选、调查、盘活、经营到回本进行全流程监管，动态化、可视化掌握盘活工作成效。尤其是对于大额交易与支出等关键环节，设置预警指示，强化监控。其次，可充分利用现有数据成果，如全国自然灾害综合风险普查数据，匹配危旧房改造等应用场景，方便不同管理权限查询使用。以数字化全流程服务盘活工作，提升数字化治理服务水平，推进住建领域存量资产盘活工作取得成效，助力加快构建新发展格局。