新形势下城市更新改造项目的融资对策微探

文／孙长安 广州市城市建设开发有限公司 广东广州 510000

引言：

新形势下我国城市转型发展需求不断提高，但城市空间增长趋于终结，这在一定程度上限制了城市转型发展。此种情况下对城市旧工业区、旧住宅区、旧商业区、旧厂房及城中村等予以改造成为必然选择。通过深入了解城市更新项目落地情况，由于该类项目对融资有其特殊要求，加之其他因素影响，过程中容易出现一些问题，导致结果不理想，进而不利于项目顺利且良好落实。对此，应当探究行之有效措施予以应对，切实解决融资问题，降低融资风险，促使项目融资顺利，确保有足够的资金支持项目落实，从而提高城市空间利用率，满足居民实际需求的同时促进城市良好发展[1]。

1.新一轮城市更新的宏观背景

1.1 城市产业结构转型升级加快

过去的二十多年，在城镇化进程不断加快的背景下我国产业结构转型升级步伐加速，尤其是服务业。为进一步提高城市生活性服务水平，满足居民多样化需求，城市产业结构转型速度也在加快。此种情况下为了能够促使生活性服务朝着社会化、市场化及专业化的方面发展，需要积极落实城市更新改造项目，通过对旧工业区、旧住宅区、旧商业区、旧厂房及城中村予以改造，提高城市空间利用率，营造更好的人居环境[2]。

1.2 城市住房土地供应紧张

2022 年我国人口总量首次出现负增长，但近十年来城市人口数量在持续攀升，为切实有效解决城市住房问题，城市规划和开发的房地产项目增多，致使城市可用土地资源日渐减少，尤其是常住人口超过1000 的超大城市，城市空间增长趋于终结。此种情况下为了促使城市在新形势下依旧保持良好的发展态势，需要对内部空间进行科学合理地规划，城市更新改造项目势在必行。按照国家号召的规划减量增长的要求，城市更新改造项目势必会成为商品房、保障性住房供应的主要来源。国务院常务会议于2023 年7 月21 日审议通过的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》明确指出在全国8个超大、11 个特大城市积极稳步推动城中村改造是提升中心城区空间品质，适应现代社会需求，推动城市高质量发展的重要举措，日后住房土地供应与城市更新改造方式的联系将更加紧密。

2.城市更新改造项目及其对融资的要求

2.1 城市更新改造项目概述

伴随着城镇化进展不断加快，城市人口数量增加，相应的城市居民居住、办公、休闲娱乐等方面的需求增大，但城市土地资源有限，尤其是一线超大城市，土地资源日渐紧缺，新开发空间有限。此种情况下就需要对城市建成区功能、空间形态予以科学规划，对旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等区域进行盘活，提高其利用率。城市更新改造项目即为对现存的公共设施少、建筑质量老旧等区域予以改造，使之满足政府产业结构调整的需要，提高土地资源利用率，切实有效地解决居民居住等方面的需求，同时促进城市发展转型，紧跟时代发展潮流，朝着现代化、智慧化、绿色化的方向迈进[3]。

2.2 城市更新改造项目对融资的要求

城市更新改造项目落实需要投入大量资金支持，而解决资金问题的有效渠道即为融资。但由于城市更新改造项目关系到民生、关系到城市发展，因此对融资提出较高的要求。

2.2.1 对融资主体的要求更为严格

近些年我国城市建设步伐加快推进，土地资源开发程度较大，使得城市可用土地资源非常有限，尤其是一二线城市，这严重制约城市建筑开发，也在一定程度上阻碍了城市发展。通过分析市区规划建设实际情况，不难发现旧住宅区、旧工业区、旧商业区规划不合理，存在土地资源浪费情况。鉴于此，拟定城市更新改造项目，可为城市盘活更多的土地资源。当然，要想保障城市更新改造项目能够顺利落地，需要慎重选择融资主体，也就是更注重资质高、实力雄厚的融资主体，以便其在项目融资过程中表现出较强的竞争力，能够真正承接项目，并且保证项目顺利向前推进，最终将更新改造项目落地[4]。

2.2.2 需要不断丰富融资内容

城市更新改造项目是近些年我国政府支持的新兴项目类型，与传统房地产开发具有一定的差别。要想促使城市更新改造项目落地，就需要融资主体不断丰富融资内容。主要是城市更新改造项目涉及的环节较多，比如拆迁补偿、开发成本、土地价款申报、销售及后期项目招商等，需要投入庞大资金，只有保证根据不同阶段的实际情况，丰富融资内容，促使分批次、分层次的融资工作真正落实到位，使得城市更新改造项目得以顺利向前推进。

2.2.3 需要逐步优化融资方式

回顾分析以往城市建设中房地产开发项目融资方式主要为银行贷款和民间集资。相对于常规的房地产开发项目而言，城市更新改造项目涵盖主体报批、拆迁安置、土地价款申报、后期项目招商等，项目建设周期较长，如若采用以往单一的融资方式，所获得的资金有限，在实际推进更新改造项目过程中很可能出现较大的资金缺口，导致项目实施缓慢，甚至搁置，不仅会影响项目经济效益的创造，还会影响城市对资源的运用，进而阻碍城市更好更快的发展。所以，为了保证城市更新改造项目能够顺利向前推进，应当逐步优化融资方式，比如实施股权融资、信托融资、债券融资等，弥补传统银行贷款、民间集资的不足，形成庞大的资金池，促使项目在足够的资金支持下规范地、合理地、顺利地展开[5]。

3.城市更新改造项目的融资现状

无论是从居民生活还是城市发展的角度来讲，城市更新改造项目的规划与落实都是非常必要的，既可为居民创造良好的居住环境，满足居民多样化的需求，又可以整合城市资源，提高资源利用率，促使城市良好发展。但深入了解城市更新改造项目融资的实际情况，融资效果不理想。究其原因，主要是存在一些有待解决的问题。

3.1 融资防范意识有待提高

通过调研城市更新改造项目融资情况，大多数融资主体持乐观态度。很大一部分原因是党和政府颁布实施相关政策文件大力支持城市更新改造，并且国家在推动商品房去库存工作之后推出了相对宽松的货币政策和信贷政策，使得我国诸多地区楼市的销售形势非常好，即便近几年国际国内大环境不佳，经济形势严峻下某些地区房价依旧在攀升。正因如此，某些城市更新改造项目主体对融资及项目经营产生很大的信心，甚至为此加大杠杆倍数。但由于市场环境多变、社会发展具有一定的不确定性，叠加房地产发展周期规律，城市更新改造项目融资具有一定的风险性，如若在城市更新改造项目融资过程中政策改变、全球经济衰退等现象发生，盲目乐观融资甚至加大杠杆势必会大大增加融资成本，后续项目落实困难或者所创造的经济效益难以达到预期，将会给项目主体带来较为严重的经济损失[6]。

3.2 融资渠道狭窄

对以往城市更新改造项目落实实际情况予以了解，一般城市更新改造项目主体的自有资金占总资金需求的30%，其余70%资金都需要靠融资获得。虽然近些年城市更新改造项目融资方式增多，但依旧以银行贷款和民间借贷为主。在具体落实城市更新改造项目之中诸多资金用于拆迁补偿、建筑拆除、土地价款等方面，如若项目建设过程中国家政策调整，新规对建筑贷款产生影响，那么城市更新改造项目便受到较大波及。一旦发生，城市更新改造项目实施主体将会面临着资金成本加大、融资渠道受到限制、融资金额较少等问题制约，为城市更新项目的顺利实施带来了较大负面影响。

3.3 项目资金预算能力不足

在城市更新改造项目实施过程中，对投资和回报进行科学预算是决定项目实施的关键。鉴于此，在具体落实城市更新改造项目之前，首先需要综合分析该项目的可行性，即组织相关专业人员进行实践调研，包括市场调研、目标群体调研等，与此同时进行项目产品概念设计及预算制定，整合资料与数据，编制可行性报告，综合评估城市更新改造项目是否可行及存在的资金缺口，以便相关主体确定是否拟建项目[7]。但事实上，部分主体的项目资金预算能力薄弱，比如市场调研精准度较低、资金渠口预算不准确等，在尚未掌握项目投资量及可能存在的资金缺口情况下盲目地落实项目，致使在后续建设过程中出现资金不足，耽误工期，增加成本，降低利润空间，甚至出现亏损等现象。

3.4 缺乏专业的融资人才队伍

城市更新改造项目融资是一项专业性较强的融资活动，需要组织经验丰富且业务能力较强的融资人才来执行，如此才能够综合考虑相关方面，判断可能存在的影响因素，制定可行性的融资方案，以保证项目融资更为合理，控制融资成本，降低融资风险。但深入了解开发主体开展城市更新改造项目融资情况发现，虽然为保证项目能够顺利落实，招聘了优秀的项目开发、资金预算、产品销售等方面人才，但却没有高度重视融资人才任用的重要性，致使专业的融资人才缺失严重，相应的项目融资难以从专业角度展开[8]。另外，某些开发主体虽然积极聘用优秀的、专业的融资人才，使之负责城市更新改造项目，但却未能根据融资人才的实际需求，制定针对性的、可行性的激励机制，激发他们的潜能，人才的项目融资参与度不高，致使项目融资不理想。此外，某些开发主体更看重短期效益，对专业的融资人才队伍建设认可度不高，未能注意了解融资人员的实际情况，并组织开展针对性的培训活动，导致融资人员的业务能力、职业素养等方面薄弱，未能专业化地开展项目融资，导致项目融资不理想。

4.新形势下城市更新改造项目的融资对策

面对当前城市更新改造项目融资存在诸多问题的实际情况，应当以新形势为背景，探究行之有效的对策来解决问题，从而提高项目融资的有效性、可行性，促使项目顺利落实，保障开发主体获得经济效益的同时，满足广大居民多样化需求，推动城市更好地建设与发展。

4.1 政府充分发挥引导作用

新一轮城市更新背景下党中央大力支持城市更新改造项目，颁布实施相关政策。此种情况下地方政府应积极响应国家政策号召，根据城市建设实际情况及更新改造项目实施的必要性，制定相关规章制度，以此来推动城市更新改造项目落地。为了避免城市更新改造项目融资方面出现诸多问题，导致项目融资不理想，后续出现资金链断裂现象，无法实现项目落地，影响城市发展，地方政府应当作为城市更新改造项目的发起者和组织者，重新定位角色，充分发挥桥梁作用，一方面要按照相关政策法规，加强对项目开发和建设予以监督，保证项目顺利开展，提高项目整体水平；另一方面要为开发主体提供贷款审批服务，简化审批流程[9]。在开发主体进行城市更新改造项目融资的过程中地方政府相关部门应当充分发挥宏观调控作用，除了依靠自有资金和国家财政拨款之外，还要积极拓展融资渠道，通过多方融资来促进多方合作，以此来降低融资风险，促使城市更新改造项目顺利且良好地展开。为此，开发主体可以借鉴其他国家融资模式，比如英国成立了城市发展基金，作为城市改造计划的补偿金，美国联邦政府在项目改造前会向社会和私人来筹措资金，确保项目开发计划的顺利实施，也可以借鉴国内成功的融资案例。

4.2 谨慎规划项目融资思路

近些年国际国内经济形势严峻，经济衰退迹象明显，加之国内就业趋势不佳，失业人数持续攀升，致使购房人群数量骤减，楼市日渐冷清，比如三四线城市房价不断下跌，购房动力依旧不足。此种情况下城市更新改造项目开发主体需要对国际及国内大环境予以了解，对国民消费实力予以了解，增强防范意识，报以谨慎态度，持续关注房地产相关信息，比如国家政策、市场变化、居民购房状况等，综合考虑客观分析城市更新改造项目融资可能面临的风险，进而进行风险识别与评估[10]。以此为依据，制定可行性的融资方案。比如在城市更新改造项目实施过程中为了避免出现资金链断裂现象，遵循分期开发的原则，按照步步为营的思路，要求预算人员综合考虑，制定可行性的预算方案，严格控制资金投入，避免资金浪费；抑或通过先开发一些可销售的项目来回笼资金，减低融资压力，在一定程度上规避融资风险，促使城市更新改造项目顺利完成。

4.3 拓展融资渠道降低风险

上文分析已经充分说明传统、单一的融资方式会大大增加城市更新改造项目融资风险，容易出现资金不足问题。为尽可能地规避、防范融资风险，促使城市更新改造项目顺利展开，需要注意拓展融资渠道。也就是以新形势为背景，客观审视城市更新改造项目，明确其基本特点，比如建设周期长、资金投入大、涉及方面较广等，进而结合政治、市场、自然环境等方面的实际情况，对项目进行风险评估，根据风险等级，选择适合的开发模式及融资方式，比如在银行贷款、民间借贷的基础上实施股权融资、债券融资等。另外，还要注意根据城市更新改造项目各个环节的实际情况，合理地规划和确定资金利用时机，通过灵活的融资操作，一方面满足项目落实的资金需求，另一方面合理控制融资压力，规避融资风险[11]。如从融资需求角度看，城市更新改造项目收购与开发有多方面需求。其中，在并购融资中需要根据股权收益的发放融资模式进行分析；如若从机构角度看，更倾向于全封闭管理，通过全面解决融资问题确保项目的开发改造不受影响。

4.4 进一步提高项目控制能力

城市更新改造项目是一项工程量浩大工程，涉及方面较广，在具体进行项目融资的过程中存在诸多不确定因素，可能给融资活动带来一定负面影响，导致融资效果不理想。为了避免以上情况发生，开发主体应当注意进一步提高项目控制能力，也就是高度重视城市更新改造项目的事前设计，综合考虑各方面的实际情况及相关政策要求，科学合理地制定多层次、多元化的融资策略，比如在政府主导、公众参与、市场化运作的城市更新改造项目落实中，可以设计和制定可行性的交易机制，既服务于公有产权主体也服务于私有产权主体，在此基础上提出的融资措施使老旧小区投资链和收益链相连，如此既可鼓励更多的投资者参与其中，有效解决融资问题，也可在一定程度上降低开发主体所承担的风险[12]。

结语：

在党中央颁布实施政策文件支持城市更新改造项目的前提下，当下项目融资效果不佳，容易出现一些问题，比如融资防范意识有待提高、融资渠道狭窄、项目资金预算能力不足、缺乏专业的融资人才队伍等。对此，可以通过政府充分发挥引导作用、谨慎规划项目融资思路、拓展融资渠道降低风险、进一步提高项目控制能力等对策予以应对解决，确保项目融资状况良好，有足够的资金支持项目，为推动城市产业结构转型、增强城市创新活力、迈向高质量发展创造条件。