地方政府建设用地供应策略对经济高质量发展影响研究综述

杨一鸣，吴 群，2，王 健，彭山桂

（1.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095；2.南京农业大学 不动产研究中心，江苏 南京 210095；3.山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018）

0 引言

党的二十大报告明确指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。土地作为经济社会发展的基本要素和空间载体，其配置合理与否对经济高质量发展有举足轻重的作用。过往30 年，中国经济发展成就举世瞩目，其中“以地生财”和“以地引资”等建设用地供应策略发挥了重要作用［1，2］。然而，地方政府依靠供地策略支撑的“以地谋发展”模式带来了经济结构不合理、发展方式粗放、资源环境约束等问题［3］，不利于经济可持续发展。当前，我国已经进入高质量发展阶段，厘清建设用地供应策略的经济高质量发展效应可为后续地方政府优化建设用地配置促进经济高质量发展提供经验借鉴和启示。

已有部分研究探索了地方政府供地策略对高质量发展的影响。从图1 可见，自2018 年中国高质量发展研究骤增后，地方政府供地策略与高质量发展的研究日益增多，主要集中在两者关系探讨和实证分析等方面，然而关于地方政府供地策略与经济高质量发展关系的系统梳理比较匮乏。本研究运用CiteSpace文献计量分析方法绘制知识图谱，从研究热点和研究脉络对以往文献进行回顾和总结，基于经济高质量发展整体及其维度两个层面，归纳地方政府供地策略对经济高质量发展的影响效果、影响路径以及空间影响，并提出新发展阶段背景下土地资源更优配置促进经济更高质量发展的政策建议。本研究可以为后续相关研究提供参考借鉴，不仅能够丰富建设用地配置和高质量发展理论，而且能够为地方政府优化建设用地配置促进高质量发展的实践提供理论支撑。

图1 中国建设用地供应与高质量发展学术关注度变化Figure 1 Changes in academic attention of construction land supply and high quality development in China

1 概念内涵

1.1 地方政府建设用地供应策略

地方政府通过干预不同用途建设用地的配置数量和价格，形成在工业用地和商住用地之间选择与搭配的供应策略，该供地策略主要表现出高价少量供应商住用地、低价大量供应工业用地的行为特征［4］。由于土地出让一级市场由地方政府垄断［5］，地方政府在“财”“政”激励下，可以在供地方面做出策略行为响应。这种供地策略是彰显中国特色的土地资源配置方式，体现着土地配置的计划性和目的性。无论是“低工业”换取经济发展和“高商住”获取财政收入等目的［6，7］，还是“划拨”“协议”“挂牌”等出让手段的衔接，均体现政府干预。这根源于地方政府并不将土地出让当作一次性博弈，而是通过限制性市场化的策略供给使土地这一特殊稀缺性资源服务于地方间横向竞争与政府既定发展目标［8］。现有研究多以招拍挂出让面积占比［9］、商服用地价格/工业用地价格［10］、土地出让收入的比重［6］等指标衡量地方政府供地策略。

1.2 经济高质量发展

经济高质量发展是高质量发展的重要领域，其目标在于构建结构合理的现代化经济体系，提供充分、均衡的物质和服务，实现经济发展可持续和经济发展成果共享，以经济建设支撑人民美好生活需要［11］。经济高质量发展是五大新发展理念的高度聚合，创新理念解决经济发展动力源泉问题，协调理念解决经济发展平衡问题，绿色理念解决经济可持续发展问题，开放理念解决发展的国内外联动问题，共享理念解决社会公平问题。经济高质量发展只有以新发展理念引领，才能使经济运行更有效率、产业结构更合理、企业产出更优质，最终实现经济发展与生态保护互促共进，社会分配公平合理［12］。基于经济高质量发展的内涵解读，多数研究从新发展理念五大维度选取指标构建综合评价体系测度经济高质量发展水平［13-15］。

2 热点梳理

运用CiteSpace绘制地方政府供地策略与经济高质量发展研究的知识图谱并梳理研究热点，以期了解该领域研究进展及框架。为确保研究数据的有效性和权威性，研究样本采用北大核心、CSSCI、CSCD来源期刊文献，时间范围设定为核心期刊库首次出现地方政府供地策略文章的2007 年1 月初至该研究开展时点2022 年12 月末。经初始检索并剔除与研究主题明显不符及非研究类文献，最终获得284 条样本文献。

2.1 研究热点

关键词是文献研究内容和结论的高度概括，地方政府供地策略对经济高质量发展影响研究热点关键词的图谱分析结果如图2 所示。图2 中包含了219 个节点、548 条连线，其网络密度为0.023，表示整体分布较为分散。节点代表关键词，圆圈越大表明出现频次越多，圆圈颜色随研究时间推进逐渐变深，连线则反映了关键词之间的共现关系。表1 统计了频次不小于10 的关键词情况，其中中介中心性反映了该关键词作为其他关键词共现最短桥梁的程度。

表1 高频关键词及其中介中心性Table 1 High frequency keywords and their intermediate centrality

图2 研究热点关键词共现图谱Figure 2 Research hot keywords co-occurrence map

从图2、表1 可见，“土地财政”是出现频次最高、持续时间最长的关键词，其中心性远高于其他关键词，说明了该关键词的重要性和高关联性，这也反映了地方政府供地策略的财政作用影响之深。值得一提的是“土地财政”和“工业用地”的中介中心性分别排列在首、次位，这与“高价商住、低价工业”的供地倾向相契合。“经济增长”被关注的最多，这也印证了经济发展与供地策略的关系重要性。“分税制”“财政压力”等地方政府供地策略的原因，“协议供地”等供地策略的途径与方式，“以地引资”等政府干预目的也被较多提及。地方政府供地策略对经济高质量发展影响的关注主要集中在“技术创新”“环境污染”“城市扩张”“公共服务”等方面。通过上述热点词频分析可以发现，相关关键词主要体现“以地谋发展”阶段、经济高速增长时期的特征，即研究关注地方政府供地策略对经济快速发展影响的较多，而直接落点于经济高质量发展的研究较少。

2.2 研究聚类

通过自动聚类和自动标签后形成了9 个不同时间跨度的聚类（图3）。从图3 可见，Modularity（Q值）为0.507 2，大于0.3，表明划分出的社团结构是显著的，而Silhouette（S值）为0.826 8，大于0.7，这表明聚类合理并可以令人信服［16］。总体来看，随着聚类重要性的下降，其研究的时间跨度逐步缩短，同时，受关注越晚的聚类其重要性越低。土地资源配置与经济发展的问题由来已久，并非昙花一现的热点问题，因此需要得到持续关注和系统研究。

图3 研究进展时间线图谱Figure 3 Research progress timeline map

经济增长和产业结构聚类的研究持续时间最长，其中经济增长聚类包含的关键词最多，其影响力最大，这说明经济增长一直是该领域的核心研究问题，而产业结构的长期持续关注源于其一直作为重要的桥梁，即地方政府供地策略在众多传导中介中主要通过产业结构对经济高质量产生影响。区域创新聚类相关研究开展最晚，但是已挤入重要的聚类之一，并有持续变热的趋势，可见创新问题是如今开展相关研究的重点关注问题，这与国家提出创新驱动发展战略密切相关。城镇化和城市扩张是重要性仅次于经济增长的聚类，这里城镇化主要研究的是土地城镇化，因而与城市扩张具有相同问题性质，它们均是协调维度的研究问题。绿色维度相关研究虽未形成聚类，但近年来研究逐步增多，研究角度不断拓展。地方政府供地策略对开放的影响鲜有学者研究。公共服务是共享维度相关研究形成的聚类，该维度涉及的关键词还有公共物品供给、公共产品供给等，相关研究近几年较为弱化。总的来说，现有文献分析地方政府供地策略对经济高质量发展影响的研究多聚焦于不同维度，分析供地策略对创新、绿色维度影响的研究开展较晚但角度日趋多元，分析供地策略对协调、共享维度影响的研究开展较早但研究视角相对单一，而供地策略对开放维度的相关研究则较为欠缺。

2.3 文献总结

本节对以往国内学者的地方政府供地策略对经济发展的相关研究成果进行了存量总结，梳理发现具有以下特征：①已往相关研究中关注地方政府供地策略对经济快速发展影响的较多，而直接落点于经济高质量发展的研究较少，如众多学者从地方债务、财税体制等方面开展了供地策略对经济增长的研究；②当前学者关于供地策略对经济高质量整体发展影响的研究较少，多聚焦于对经济高质量发展不同维度的影响作用上，而维度影响研究主要集中在创新、协调、绿色、共享等维度；③地方政府供地策略对经济高质量不同维度影响的研究进展在开展时间、研究视角、研究数量方面存在显著差异，地方政府供地策略对创新、绿色维度影响的研究开展较晚，但角度更加多元，对协调、共享维度的关注较早，但研究视角相对单一，而开放维度影响的相关研究则较为欠缺。

3 影响归纳

现有关于地方政府供地策略对经济高质量发展影响的文献中，一部分将经济高质量发展视为整体进行研究，另一部分仅关注经济高质量发展的少数维度。因此，从整体和不同维度两个层面，按照影响效果—影响路径—空间影响的逻辑顺序，归纳总结地方政府供地策略对经济高质量发展的影响。

3.1 整体层面

从理论根源上看，现阶段地方政府主导的供地策略符合资源重配追赶型经济的行为特征［17，18］，本质是通过政府干预资源配置实现地区经济发展目标，但是通过供地策略引领工业快速发展的代价是产业失衡，不利于经济可持续发展和提质增效。中国经济发展阶段转变意味着经济发展形式由追赶型经济转向创新型经济，创新型经济不是依赖过度要素投入的“增长型经济”而是强调市场配置资源、创新驱动发展［19］，地方政府供地策略是经济追赶时期的产物，依然活跃在如今的土地市场，虽然有助于实现短期经济规模扩张，但是对迈向经济高质量发展存在长期不利影响。

对经济高速增长的影响，在追赶型经济发展形式下，地方政府干预的供地策略可实现经济总量短期急剧增长［20，21］。首先，供地策略带动房地产关联行业快速发展，实现经济市场繁荣［22］；其次，巨额土地财政收入推动基础设施建设和完善，有利于吸引人力资源和金融资本，从而实现规模效应［23］；最后，供地策略吸引大量“短平快”的工业项目入驻，通过提高税收和增加就业拉动经济发展［24］。供地策略对欠发达地区的短期经济拉动作用高于发达地区［25］，而对邻近地区短期经济拉动作用取决于空间传递效应、示范效应与虹吸效应的较量［26］。

对经济高质量发展的影响，依赖政府干预的供地策略促成经济快速增长不具备可持续性［24］，源于其可能造成资源配置脱离最优配置以及低端产业重复建设［27］，因此过度依赖供地策略会对经济高质量发展产生抑制效果［28］。地方政府供地策略未明显制约东部地区经济高质量发展，但是在中西部地区具有显著负面效果［13］，另外对邻近地区经济发展质量提升也存在负面影响［29］。梳理发现，地方政府供地策略可实现经济短期剧增但会抑制经济高质量发展。

3.2 维度层面

3.2.1 创新维度

多数研究认为现有的地方政府供地策略显著抑制城市的创新能力［30-32］。现实中地方政府供地策略主要通过挤占创新资金投入、强化产业结构刚性、实施偏向财政支出、破坏外部制度环境等路径对创新产生抑制影响。首先，不饱和供给住宅用地导致房地产行业利润高涨，诱导企业将资源配置给房地产部门，而非风险高、周期长的创新性生产部门［33］。其次，过量低价供给工业用地造成经营风险外部化，进而使本应淘汰的低端产业得以生存［33］，挤占创新型行业发展空间。再次，供地策略为财政支出偏向提供了动力和支撑，财政支出会偏向能促进经济增长的生产性支出，而忽视周期长、见效慢的创新性支出［34］。最后，供地策略多受到行政干预，可能诱发土地创租和寻租行为，破坏企业公平竞争、追求技术进步的外部制度环境［35］。

抑制作用在经济发达的东部表现最为明显，而在中西部的表现力较次［30］。同时在不同等级城市区域的抑制效果也存在显著差异，其表现为在中心城市及成熟型城市群呈现更大负向作用［33］。

3.2.2 协调维度

现有文献关于协调方面的研究可分为城乡协调（主要关注城乡空间协调和城乡收入协调问题）和区域协调（主要关注相邻区域发展不平衡问题）两类。

在城乡空间协调方面，追赶型经济体的发展重心在“量”上，空间上的城市快速扩张会侵占乡村发展空间［36］，造成城乡空间不协调问题。地方政府供地策略是造成城乡空间失衡的重要原因［37，38］，首先，土地“农转非”的成本较低，地方政府能以较低成本拓展城市发展空间［39］；其次，“低征高卖”可产生巨额财政收入，以支持城市基础设施建设等财政开支［40］；最后，高价出让居住用地导致市区房价高企，增加郊区土地开发需求［41］。在空间影响上，中部地区地方政府供地策略导致的空间不协调大于东西部［42］。

在城乡收入协调方面，地方政府供地策略还会加剧城乡收入不协调。首先，在“低征高卖”过程中，土地增值收益分配不均导致城乡地域与城乡居民经济差距扩大［43］。其次，人口城镇化相对滞后，不平等的发展机会使乡村居民收入增长低于城市水平。最后，供地策略导致房地产利润高涨，工业利润缩水，引发“去工业化”，使农民非农就业机会减少［44］。在空间影响上，中部地区城乡收入协调受影响的程度最深，而东部地区受影响的持续时间最长［45］。

在区域协调方面，地方政府供地策略存在空间溢出效应，在东中西部都呈现明显的策略模仿行为，其根源在于引资竞争［46，47］。地方政府往往采取低价供地的方式取得竞争优势，这在中西部表现最为明显［48］，但这类恶性空间竞争会出现“低价竞次”现象，造成区域发展的不合理和不平衡［49］。

3.2.3 绿色维度

已有研究普遍认为地方政府供地策略会加剧环境污染，对区域绿色发展造成负面影响［50，51］。地方政府供地策略对绿色发展的作用路径包括侵占绿色空间、引资质量底线竞争和阻碍产业结构高级化。首先，新建城市开发区或工业园区会蚕食和占用生态用地［52］，破坏生态系统稳定性并降低生态系统功能。限制性供给居住用地可能造成城市发展用地结构失调，阻碍城市人居环境建设并破坏城市包容性绿色发展［53］。其次，地方政府通过低价供地等底线竞争方式抢夺来的往往是效率低、污染严重的工业项目，但为维持引资规模便对环境违法问题持默许态度［54］。最后，产业高级化有利于实现降低资源消耗和环境污染的绿色发展，但是不饱和供给商住用地破坏了高端生产性服务业发展以及经济服务化转型的基础［55，56］。

从区域差异来看，在经济发达地区地方政府供地策略对绿色经济发展负面影响较弱，但在大中城市则影响较大［57］。从空间溢出效应来看，本地策略性供地规模扩张会抑制邻地绿色发展［58］。

3.2.4 开放维度

已有文献对于开放维度的研究主要从“引进来、走出去”两条路径展开。

从“引进来”角度看，追赶型经济体依靠追赶、模仿促进经济发展，引进外资具有弥补发展资金短缺、革新产业结构和改善市场环境［59］等优点，通过干预供地策略能有效降低外资企业用地成本从而达到吸引外资的目的［60］。但长期无差别引进外资会造成低水平重复建设，引发高耗能、污染问题。地方政府供地策略会抑制地理邻近地区外资规模，即引进外资存在地方政府横向竞争，造成负面溢出效应。

从“走出去”角度看，地方政府供地策略通过扭曲要素配置、抑制技术进步、阻碍产业结构高级化等机制显著降低出口产品附加值及其质量，抑制作用由东部到西部依次递增［61］。首先，供地策略造成的土地要素错配因互补性会影响企业其他要素配置状况，从而限制出口企业有效生产；其次，供地策略使企业外部经营风险内部化，使企业产生惰性，难以提升产品竞争力；最后，供地策略对本应淘汰附加值低的制造业形成保护，降低了出口产品质量。

3.2.5 共享维度

现有研究对共享维度的探讨主要聚焦在“公共服务”上。总体而言，地方政府主导的供地策略能够促进财政收入提升，有利于改善公共服务供给效率，但是城市偏向的资源配置结构，会阻碍城乡公共服务均等化［62］。在追赶型经济中实现经济增长是首要目标，因而直接用于提高民生性公共服务水平的再分配资金较少，因此土地财政收入增加显著提升了经济性公共服务的供给水平［63］，而对于民生性公共服务供给的影响莫衷一是，这造成了公共服务供给结构失衡，经济偏向的供给结构会对经济发展成果共享产生负面影响［64］。

地方政府供地策略对公共服务供给的负面影响在西部地区影响力强而在东部地区弱，这源于东部地区财政自主性强、土地财政依赖程度低［65］。

3.3 研究小结

地方政府供地策略对经济高质量发展整体及不同维度影响的总结如表2 所示。

表2 地方政府供地策略对经济高质量发展整体及不同维度影响总结Table 2 Summary of the impact of land supply strategy by local government on high-quality economic development as a whole and different dimensions

从影响效果上看，地方政府供地策略是追赶型经济制度的典型行政干预手段，而经济高质量发展符合创新型经济发展特征，从理论上看两者具有不可兼容性，众多研究表明供地策略可促进经济短期增长，但是对于经济可持续发展存在负面影响，同时对经济高质量发展的内涵实现具有阻碍作用，这亦表明地方政府供地策略仅能帮助经济发展实现“量”的增长，但对“质”的提升有限。

就影响路径而言，通过对相关文献进行归纳和总结来进一步探究该现象的产生机理，研究发现地方政府供地策略主要通过妨碍产业结构优化来阻碍经济高质量发展，这与前文文献分析（图3）中“产业结构”受到持续和重点关注相对应，其影响机理是地方政府为了取得经济发展横向竞争胜利，借助土地供给手段进行“逐底竞争”，这虽能实现经济体量扩张，但会限制产业结构的有序发展和优良演化，最终阻碍经济高质量发展的内涵实现，使“质”的提升滞后于“量”的增长。

在空间影响方面，地方政府供地策略在不同区域、不同类型城市（群）产生的效应存在地域差异性，影响效果差异归根结底取决于当地经济发展对供地策略的依赖程度，如东部地区交通设施完善、产业类型丰富、营商环境优越，故经济发展不依赖政府干预，其创新驱动发展的外部环境优越，更易实现高质量发展，而中西部地区不具备上述优势更依赖于供地策略拉动经济发展，因此实现经济高质量发展受负面影响大。此外，地方政府供地策略作为横向竞争的政策工具对邻近地区会产生不利影响。

4 总结与展望

4.1 总结

基于热点关键词与聚类分析发现，地方政府供地策略对经济发展影响的研究从整体到维度层面已形成基本框架，但现有研究从整体上分析地方政府供地策略对经济增长速度影响的较多，分析其对经济质量增长影响的较少，这正成为一个亟待解决的问题。地方政府供地策略对经济高质量发展创新、协调、绿色、开放、共享不同维度影响的研究进展在开展时间、研究视角、研究数量方面存在显著差异，创新、绿色维度的研究开展较晚但角度多元，协调、共享维度的研究开展较早但角度单一，开放维度相关研究较为欠缺。

从影响效果—影响路径—空间影响的逻辑主线来看，地方政府供地策略可促进经济总量短期增长，但是对于经济高质量发展整体及不同维度存在负面影响。地方政府供地策略主要通过限制产业结构的合理发展和优良演化对经济高质量产生负向作用，这源于地方政府为了引资竞争胜利通过供地策略进行“逐底竞争”。地方政府供地策略对中西部地区经济高质量发展的负面影响要大于东部，其作为横向竞争的政策工具对邻近地区经济高质量发展会产生不利影响。

4.2 展望

现有文献从不同角度开展了地方政府供地策略对经济高质量发展影响的理论探讨和定量研究，取得了丰硕的研究成果，但是一些关键问题还有待探讨和解决，相关研究存在进一步拓展的可能。第一，经济高质量发展对建设用地供应的新要求需进一步探讨。现有“两手”供地策略已不符合高质量发展要求，面对新时代新的发展要求，唯有合理配置自然供给有限的土地资源，相应地改革建设用地供应策略，才能有效应对诸多挑战。在新的社会经济环境下，建设用地供应策略内涵和理论势必有新变化，如多地提倡土地要素市场化配置并推出差别化供地、弹性供地政策，这些新供地策略是以后的研究重点。第二，地方政府供地策略对经济高质量发展不同维度影响的研究需要完善。地方政府供地策略对经济高质量不同内涵实现影响的研究进展存在差异，协调、共享维度的研究角度单一，而开放维度的研究稀缺。经济高质量发展的内涵要义丰富，协调维度研究还可从经济结构协调、社会与经济发展协调等角度思考，共享维度研究还可从公平平等、共同富裕等方面考虑，而开放维度可从引进高端人才等层面增加研究。

4.3 讨论

经济高质量发展对建设用地供应的新要求：供地政策改革建议。经济高质量发展强调发展内涵和质量的提升，其首要任务是产业转型升级，提高产业附加值并减少能耗、污染，因此需要建立更高标准的建设用地供地体系。第一，在供地途径方面，适当提升产业准入门槛并加强后期监管。在亩均税收、亩均增加值、单位能耗增加值、单位排放增加值等方面设置供地门槛，并加强建设用地利用的全生命周期管理，以此引领经济由粗放外延式扩张向集约内涵式发展。第二，在供地环境方面，营造公平竞争的土地市场环境。应充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，阻止政企合谋现象、避免土地寻租行为，以此提振经济主体在市场中公平竞争的信心。第三，在供地区域分化方面，建立健全城乡统一的建设用地市场，避免区域间恶性竞争。对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同价同权对待，以此缓解城乡发展空间矛盾及征收土地增值收益分配不均矛盾，同时，区域间实现产业结构互补互惠、协调发展，避免以土地为载体的恶性区域竞争。

地方政府供地策略的根源性障碍破除的相关制度改革建议。地方政府“二手”供地策略是追赶型经济的产物，对于经济高质量发展存在制度性障碍，需要从根源上改革。第一，深化土地要素市场化改革。创新型经济发展形式强调市场配置资源，具体到土地要素配置需减少政府干预、回归市场调控，亟需优化、改革土地征收和土地出让等相关土地制度弱化地方政府干预能力。第二，健全现代预算制度，优化税制结构。现阶段，土地出让收入仍然存在支出管理不规范、透明度较低等问题，因此根本途径是培育地方税主体税种，减少政府支出对土地财政的依赖。第三，建立以高质量发展为导向的晋升考核体系。地方政府横向竞争的根本目的是获取晋升机会，所以亟待优化地方政府考核评价内容，经济社会发展是政绩、生态保护和建设是政绩、解决民生问题也是政绩，因此应将高质量发展的内涵要义加入地方政府考核内容中并提高权重，从而使地方政府摒弃传统发展观念，竭尽全力推动高质量发展。