义务教育阶段教师编制中长期保障研究——以石家庄市为例

●石家庄市委编办课题组

近年来，由于人口生育政策调整、城镇化进程加快、乡村振兴战略实施等因素影响，中国义务教育学龄人口的规模与分布面临重大变化，直接影响教师资源的需求与布局。在此背景下，如何科学预测中长期教师编制供需关系，为教师编制动态调整提供科学依据，是一个迫切需要研究的重要问题。本文以石家庄市为例，通过采集每年出生人口数量与对应学段入学人口数量等数据，构建语言计算模型预测对应学段学龄人口变动对教师编制资源需求的影响，提出人口发展新常态下中长期科学配置教师编制资源的政策建议。

一、石家庄市学龄人口变化趋势预测

（一）出生人口变化情况

2000—2012年，石家庄市出生人口数量整体呈上涨趋势。从2012年开始，年出生人口数量上涨趋势放缓并转向下跌，期间随着2013年“单独二孩”和2016年“全面二孩”政策的实施，两次出现小幅反弹。自2018年出生人口数量开始持续下跌。

（二）学龄人口变化情况

出生人口数量的变化会引起学龄儿童数量的波动。本文采用2000—2018年出生人口数量及对应年份小学和初中阶段的入学人口数量作为已知变量，结合2010—2022年出生人口数量对2022年之后的入学人口数量进行预测，预测结果如下：

1.小学阶段不同区域状况：市辖区开启顶峰到达通道，非市辖区顶峰已过。第N年小学入学生源主要来自第N—6年1月至8月出生新生儿和N—7年9月至12月出生新生儿。因此，将2001年9月1日—2016年8月31日的出生人口数量设定为X，将2008年9月1日—2022年9月1日的小学入学人口设定为Y，随后输入2016年9月1日—2022年8月31日的出生人口数量，指令模型对2023年9月1日—2028年9月1日的小学入学人口进行预测。根据输出结果中实际入学人口与预测入学人口二者的重合程度及走向趋势可得出市辖区小学入学人口顶峰尚未到来，而非市辖区域的小学入学人口顶峰已经度过，市辖区小学入学人口于2025年将超越非市辖区（见图2），原因在于城镇化发展对人口的分布产生影响。

由语言模型输出的小学入学人口数量可知，石家庄市小学入学高峰期出现在2015—2023年，从2024年9月开始小学入学人数规模将逐渐减少，2028年9月的入学人数将只有2023年的一半左右（见图1）。预计2024年石家庄市小学入学人数将少于当年毕业人数，并且在校学生数将逐步出现负增长，未来入学人数与毕业人数的差将继续扩大（见图1）。市辖区小学在校学生数从2013—2028年总体呈上涨趋势，非市辖区小学在校学生数已在2020年达峰，2021年9月开始逐步出现负增长（见图3）。

2.初中阶段不同区域状况：顶峰即将来临。第N年的初中入学生源主要来自N—6年前的小学入学生。将石家庄市2001年9月1日—2010年8月31日的出生人口数量设定为X，将2014年9月1日—2022年9月1日的初中入学人口设定为Y，随后输入2010年9月1日—2022年8月31日的出生人口数量，指令模型对2023年9月1日—2034年9月1日的初中入学人口进行预测。根据输出结果中实际入学人口与预测入学人口二者的重合程度及走向趋势可得出石家庄市市辖区初中入学人口数量的增长率高于非市辖区的初中入学人口数量增长率（见图5），原因仍在于城镇化发展引起的人口向城市集中的特性。

由语言模型输出的初中入学人口数量可知，石家庄市初中入学高峰期出现于2024—2029年，从2030年9月始初中入学人数规模将逐渐减少，2034年9月的入学人数将跌至10万人左右（见图4）。预计2027年石家庄市入学人数将少于当年毕业人数，未来入学人数与毕业人数的差将继续扩大，预计2027年9月开始初中在校学生数将呈现负增长趋势（见图4）。市辖区、非市辖区初中在校学生数将分别从2032年9月和2027年9月开始逐步出现负增长（见图6）。

二、义务教育阶段教师编制配置预测及需求分析

当前，随着城镇化发展进程加速、人口流动性加强、新增人口数量逐年下滑，使得城乡教师编制配置之间出现了总量性、周期性和结构性等诸多矛盾。因此，根据适龄入学人口数量对所需教师编制总量进行预测和分析，建立教师编制中长期保障机制，是破解群众急难愁盼教育问题的精准切入点和着力点。

（一）预测依据及标准

以中央编办明确的师生比（初中1：13.5、小学1：19）为标准，本文将以当年入学人数及适龄在校学生数为基准，在排除民办义务教育学校提供的5%学位的基础上，分析预测石家庄市义务教育阶段教师编制需求总量变化趋势。

（二）石家庄市义务教育阶段教师编制需求理论值预测

石家庄市小学教师编制需求总量在2023年9月达峰，从2024年9月开始下降（见图7）。其中市辖区小学教师编制需求总量总体呈上涨趋势，2025年后涨势放缓；非市辖区小学教师编制需求总量已于2020年9月达峰，从2021年9月开始持续下降（见图8）。

石家庄市初中教师编制需求总量在2029年9月达峰，从2030年9月开始缓慢下降（见图7）。其中市辖区初中教师编制需求总量总体呈上涨趋势；非市辖区初中教师编制需求总量在2027年9月达峰，从2028年9月开始逐渐下降（见图9）。

石家庄市中小学教师编制需求总量在2026年9月达到理论峰值10.6万个左右，随后逐年下降（见图10）。其中市辖区中小学教师编制需求总量逐年攀升，从2019年的2.55万个增长到2028年的3.96万个；非市辖区中小学教师编制需求总量在2019—2025年从6.34万个增长到6.94万个，从2026年开始逐年下降（见图11）。

三、建立义务教育阶段教师编制中长期保障机制的相关建议

通过测算分析，义务教育的学位需求规模整体表现为长期下降的趋势，但也存在远期相对过剩近期总量短缺、周转编制投放不精准、教师队伍管理不规范导致编制资源浪费等的问题。基于上述现象，提出如下建议。

（一）建立教师需求预测机制，精准研判编制供给趋势

建立以学龄人口为基本数据库的动态预测机制，根据生育政策调整、城镇化进程、流动人口等变化因素预测学龄人口规模和结构分布的变化，并将测算精准到校；同时结合对现有教育编制资源存量、配置、人员结构、退休等情况的分析，科学预测教育编制需求变化，提前为教育编制资源的宏观调控和精准配置提供数据支撑，确保师资队伍的优质供给和有序消化。

（二）健全周转编制配套举措，充分释放存量资源红利

建立中小学教育专项编制“周转池”，并完善配套举措，动态调整“周转池”规模，高效精准投放，一是坚持开源节流，加大事业编制内部挖潜力度，通过各类专项改革挖潜调剂出来的事业编制，优先向“周转池”补充，以缓解当地供需矛盾。二是针对农村学校、寄宿制学校等不同学校的特点分类施策，精准提供编制补给。三是深入推进“县管校聘”改革，实行教师“无校籍化”，将教师的身份由“学校人”转向“系统人”，由县级教育部门和学校双重管理，并建立“入职分配—交流轮岗”的全过程动态管理模式，通过更加灵活地调配教师资源化解编制供给压力。

（三）完善教师用编需求规划，因时制定编制调整政策

在达峰期，考虑到初中阶段的师资短缺状况将滞后于小学阶段，可在区域和学段之间统筹调剂编制，以保障高峰期用编。一是完善区域统筹机制。结合各县（市、区）编制需求峰谷交替情况，按照“省管总量、市管统筹、县管使用”的原则，深入推动教师编制跨区域调整，平衡各地编制需求。二是探索跨学段任教。中学教师在一定时期任教小学，弥补小学教师达峰需求；按照中学教师的标准招聘小学教师，储备中学教学力量，保障中学教师需求平稳过峰。在过峰后，可在原有核定标准的基础上，一是进一步探索实施义务教育学校教师基本编制标准的新“三轨制”，即城市与县城学校仍使用生师比，有条件的地区可探索适当缩小生师比；乡镇学校根据实际需求使用生师比或者班师比；乡村小规模学校和教学点则使用班师比。二是当中小学教师资源供给总体“过剩”时，制定公办幼儿园教师编制配备标准，以满足学前教育发展需求。

（四）加强教师队伍规范管理，充分发挥编制使用效益

健全教师队伍规范管理制度，解决病产假影响教学安排、近家置业教师交流意愿低、借调及“退二线”教师占编等问题造成的编制资源的浪费。一是建立教职工人才储备库。对于育龄教师比例较大的学校，适当增加编制和人员配备。二是提高教职工流动性。实行教职工轮岗制，明确教职工年交流比不得低于15%并逐步提高，逐步解决教职工城乡之间、区域之间、学校之间的结构性问题。三是探索建立职称、工资和学科相挂钩制度。严控教师岗位转教辅岗位，避免出现“评上职就等于躺平”“拿最高的工资干最少的活”现象。