美国排华技术标准联盟的进展、危害与应对

■文/黄宁 何光喜（中国科学技术发展战略研究院）

美国拜登政府上台以来，积极组建各类排华联盟。其中，排华技术标准联盟的实质性进展最快、潜在危害最大，却未引起中国足够重视。未来5～10年内，技术标准联盟很可能成为影响中美关键领域技术竞争的“胜负手”。中国若不尽快启动应对措施，将在中美技术竞争中陷入长期被动局面。

一、美国组建排华技术标准联盟的进展

技术标准联盟是美国打击技术竞争对手的重要手段。美国曾经利用技术标准联盟，成功压制了日本光刻机技术的发展。2000年前后，在光刻机向193纳米的技术标准突破时，美国能源部牵头组建了极紫外光刻机联盟（EUV LLC）。这个联盟集合了当时所有的半导体巨头，以及美国三大国家实验室（劳伦斯利弗莫尔实验室、劳伦斯伯克利实验室、桑迪亚国家实验室）。为了削弱日本光刻机技术的地位，美国邀请荷兰光刻机制造商阿斯麦尔加入联盟，却将尼康和佳能排除在外。在该联盟的支持下，阿斯麦尔率先推出极紫外光刻机原型，最终超越尼康和佳能，垄断了高端光刻机领域。

2020年以来，美国将这一经验复制到对华竞争上，开始组建排华技术标准联盟。美国同时采取了两个新策略。一是聚焦通用技术。6G和人工智能是被普遍认可的未来通用技术，将为虚拟现实、量子计算、自动驾驶等一系列新兴技术提供支撑。美国重点组建了两大技术标准联盟，即针对6G的NGA（下一代联盟）和针对人工智能的GPAI（全球人工智能伙伴关系）。NGA在制度中明确规定，不接纳受美国出口管制或被联邦政府采购禁入的实体。GPAI则对中国专家的入会申请不作回应。二是与价值观捆绑。在美国主导下，GPAI把“人权”“民主”“自由”等价值观嵌入人工智能技术标准中。这几乎不花费任何成本就制造了排华效果。

目前NGA与GPAI均已实质性运转，并显示出排华实力。一是基本完成吸纳成员的目标。截至2023年7月，NGA已吸纳超过100家成员，囊括了全球（除中国外）主要的通信设备制造商、芯片制造商、电信运营商、大型互联网企业以及多个标准化组织和政府机构，理论上可以打造一条完整的移动通信产业链；GPAI已有25个成员国，涵盖了全球主要的发达国家和多个新兴国家，占到2021年全球经济总量的63.2%、全球人口的40%。二是与其他地区的技术标准联盟建立了强合作关系。NGA先后与韩国“5G论坛”、日本“超越5G促进联盟”、欧洲“6G智能网络和服务行业协会”建立了合作机制，并设立了制定“全球统一标准”的合作目标。值得注意的是，NGA中的欧方人员与欧洲6G项目研发人员高度重合，将天然促进美欧6G技术标准的统一。

二、排华技术标准联盟对中国的危害

不同于芯片、航空发动机等传统高技术领域，中国在6G和人工智能等领域与美国的技术差距相对较小。在一些细分领域，中国甚至积累了一定优势。目前中国6G和人工智能技术的专利申请量均居全球第一，分别占全球的40%和74%。

但在国际技术标准竞争中，联盟与技术同等重要。与单打独斗的“最优技术”相比，拥有联盟的“次优技术”反而更容易胜出。因为后者具备三个优势。一是投票优势。国际技术标准的选择，在程序上往往是由利益相关方投票决定的。拥有联盟的标准会获得更多的支持票。例如，在制定国际3G技术标准时，中国主推的TD-SCDMA起步虽慢，却最终入局，西门子等盟友的投票支持十分关键。二是时间优势。拥有联盟的标准往往会更早推出，最先培养用户习惯。如果用户试图切换到新的标准上，会面临较高的切换成本。这将把用户锁定在最先接触的标准上。例如，目前通用的键盘布局QWERTY，并不是最方便打字的布局，却因为最早推出而发展为全球标准。三是市场优势。国际技术标准的最终确立，需要经过大量的试验和修正。拥有联盟的标准，面向更大的市场，会获得更多的试验机会和反馈数据，从而更容易发展成熟。

因此，如果NGA和GPAI顺利发展，中国又不及时应对，全球6G与人工智能技术标准很可能被美国主导。“美式标准”将成为国际标准。

届时中国将面临两种选择。第一种是追随，即接受“美式标准”。第二种是拒止，即拒绝采用“美式标准”，坚持自主标准。无论采取哪种选择，都会严重损害中国技术发展前景。在第一种选择下，中国企业必须根据“美式标准”调整技术发展路径。不仅产品投放市场的时间会延迟至少1～2年，失去竞争优势，还将长期受到技术出口管制威胁。这类似于中国在移动通信2G时代的状态。在第二种选择下，中国企业仍可推进技术自主，但将被围困在本土市场。中国6G与人工智能技术可能陷入“闭门造车”的困境。这类似于俄罗斯在乌克兰危机以来的状态。

三、中国组建友华技术标准联盟的障碍

中国应对排华技术标准联盟的最佳策略，是组建友华技术标准联盟，从而增强话语权，积累谈判筹码，摆脱被动局面。但目前中国并没有组建起能够与NGA和GPAI对标的联盟。国内少数高技术企业正在进行尝试，但进展艰难，收效甚微。根据本文调研分析，主要有以下几方面障碍：

第一，缺乏强有力的政府干预和资源投入。6G与人工智能作为通用技术，牵涉到很多产业与技术领域。中国若仅凭单个管理部门推动组建技术标准联盟，很难提供足够的政策支持和资源投入。反观美国的经验，NGA获得了包括美国国家科学基金会（NSF）、美国国防部高级研究计划局（DARPA）在内的多个政府部门财政资助。仅2022年4月，美国国家科学基金会就与NGA合作投资了37个6G研究项目，总投入3550万美元。GPAI则是在白宫直接介入下，扩大并发展成排华联盟的。白宫首席技术官科雷特西奥斯在美国加入GPAI的发布会上明确表示，美国加入的目的是推动建立一套共同的“民主原则”，来对抗中国利用“扭曲的技术”实施某些措施的行为。

第二，中国本土企业的凝聚力较弱。国际技术标准联盟的发展规律是“滚雪球”，首要步骤是在国内成员之间形成凝聚力。但中国本土企业之间的分歧较多，同盟关系不牢固。一是中国企业在供应链中的集中度高，竞争关系大于互补关系。二是美国的出口管制措施加剧了中国企业的分化。不受管制的企业对与受管制的企业合作制定国际技术标准抱有疑虑，一方面担心这种合作会引发合规风险，另一方面对合作前景的预期较为消极。

第三，国外企业加入联盟的“忠诚度”不足。目前无论在中国公共机构还是企业发起的6G技术标准联盟中，国外企业参与的广度和深度都远低于NGA。除了美国出口管制措施造成的分化效应外，更重要的原因是，缺乏提升国外企业“忠诚度”的合作机制。技术标准合作的基础是研发合作。由财政资金支持的研发合作，能够向国外企业及其母国政府释放积极信号，并为技术标准深度合作创造机会。但目前中国支持跨境研发合作的机制有待完善。例如，由于中国财政科技资金不能出境，一般的科技计划项目无法向国外企业提供资金，国际科技合作项目需要国外企业向其母国政府申请资金，导致中国企业的研发合作对象仅限于国外企业在华机构，合作范围与力度有限。国外企业即使迫于压力加入友华联盟，也缺乏动力对联盟作出实质性贡献。

四、对策建议

一是制定高级别应对方案。成立国际技术标准联盟专项工作组，统筹安排6G、人工智能等通用技术领域排华技术标准联盟的应对工作，明确各相关部门的职责分工，集中调配所需的财政与行政资源。如遇到需要政策突破事项，按照“特事特办”原则，向工作组申请报批实施。

二是改进跨境联合研发资助机制，拉拢国外重点企业加入友华联盟。在6G和人工智能领域设立单独的国际科技合作项目，试点财政科技资金出境，用于支持国外重点企业（包括美国企业）与中国企业和机构开展联合研发、标准预研和试验验证工作，并可在项目指南设计、项目申报流程、经费补助方式、项目评审验收等方面，根据国外通行做法作出政策调整。发挥外资企业在华机构的桥梁作用，在6G和人工智能领域建立便利化通道，支持其联合本土企业或机构，共同申请科技计划项目。

三是促进国内企业在技术标准制定中的利益协调。发挥行业协会作用，支持国内重要企业就技术标准制定建立共赢关系，特别是在标准必要专利的合作研发及许可费率设定等方面达成利益互换。设立专项资金，支持6G和人工智能领域的头部企业牵头组建创新联合体，联合高校、科研院所及其他企业，针对事关标准制定的关键技术开展联合攻关，提升整体对外竞争力。

四是借助第三方，为中国参与国际技术标准竞争储备筹码。大量发展中国家虽然没有能力直接参与制定国际技术标准，但作为标准接受方，可以为中国技术标准提供后备市场，并间接影响国际技术标准的制定。中国应在对外援助中高度重视技术标准合作，将设备、工程、服务援助与技术标准相结合，纳入更多移动通信与人工智能技术应用项目，促进中国技术标准在受援国的推广。发挥金砖国家、上合组织等多边机制的作用，与未加入GPAI的新兴国家（俄罗斯、阿根廷、印尼、南非、土耳其、沙特等）加强人工智能产业技术合作，引导国内人工智能企业在这些国家设立分支机构，发掘应用场景和开拓市场。借助“一带一路”基础设施合作，在沿线国家部署更多4G、5G网络，利用移动通信技术的路径依赖，为提前锁定6G市场打下基础。