政府购买公共环境服务内卷化及治理破解进路研究

胡安琪

（安徽建筑大学公共管理学院，合肥 230022）

我国目前资源环境约束趋紧、环境污染等问题突出，需要提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治。生态保护修复任务量大面广，需要大量人力、物力、财力的支持，但政府环境整治的专业技术相当有限，人手也不够充足，因此有必要开辟一条以更少成本获得更高环保绩效的治理路径。政府购买公共服务，是指作为承接主体的政府以契约的形式按照一定的方式和程序，将一部分公共服务事项交由具备条件的、作为供给主体的社会力量承担。由专业的人办专业的事，可以极大提升社会服务的效率，增加公共服务的供给量。因此，将政府购买公共服务引入环保领域，也可以帮助政府解决该领域人手不足、技术有限等困难。

一、问题的缘起：优势与风险并存

2001 年12 月，国家计委印发《关于促进和引导民间投资的若干意见》，鼓励并引导民间资本以多种形式参与环境公益事业项目的建设，并提出以一种公共支付的方式推进生态环境公共服务的有效供给。党的十八届三中全会以来，国家尤为重视对政府购买公共服务的推广以及在环境保护等公共服务领域进行主体多元化、方式多样化政社合作的深度改革。2013 年11 月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，积极发挥市场机制在资源配置方面的作用，鼓励社会资本进入环保服务领域并动员全社会力量参与。2013 年，环境保护部（2018 年，环境保护部更名为生态环境部）下发的《关于发展环保服务业的指导意见》，将增加政府购买基本公共环境服务作为基本原则之一予以确立。2021年1 月，中央（本级）政府层面的首份政府购买服务统一指导性目录，明确纳入了“生态保护和环境治理”内容。2021 年11 月，国务院办公厅在其发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》中明确指出，要进一步促进社会资本参与生态建设，健全资源环境要素市场化配置体系。这些举措提高了政府开展公共环境服务的水平，推进了环保工作在市场经济条件下的民营化进程。

随着国家相关法律文件的颁布和实施，各地对环境服务政社合作的认识和实践程度不断深化。自2015 年起，江苏、江西、广东、山东等地已试点开展政府购买环保服务项目，并取得一定效果。2015 年，宁波市鄞州区环保局与公益性社会组织签订环保NGO 公益行动责任书，并支付7.98 万元购买该组织对全区260 条河道定期“体检”的服务。2017 年，湖南省浏阳市环卫局通过对外招标承包的方式，与深圳玉禾田公司签订政府购买服务协议书，启动城区环境卫生和主要道路市政园林绿化工作，在市场化运作模式下，完成了城市保洁由粗犷式管理向精细化管理的过渡，使得该市环境质量得到极大提高，被评为全国文明城市、全国卫生城市［1］。2018 年，江苏省无锡市的市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、环卫清扫保洁、水资源监测、城区绿化养护等公共事务，从政府“亲自动手”变成由专门的社会机构“拿政府的钱，帮政府干事”。2019 年，辽宁省通过政府购买服务的方式，聘用河湖巡查员、保洁员，负责河湖的日常巡查与保洁。对于政府来说，通过公开招投标大大减少了政府的财政投入；以政府购买服务的方式，将城市环卫服务交给专业的社会组织来管理，也有助于环卫局把主要精力投入到环境执法等行政管理工作中去，实现政府和社会资源之间的合理分工与协作。

但不可否认的是，这种由非国家公权力机关提供的环境服务难免存在质量风险，且供给效率也相对低下。加之我国政府购买公共服务制度形成时间较短，目前还停留在地方摸索阶段，相较于该制度起源地的欧美国家来说，在理论和实践上的探索都还极为匮乏，且实际操作中各类异化现象频出，偏离了政府购买公共环境服务的目标和本意。因此，亟需找到破解现实困境的出路，加大政府购买环境服务的改革力度，提升公共环境服务供给的质量和效率，使公共环境服务的政社合作模式进入规范化和制度化的正轨。

二、现实困境：政府购买公共环境服务的内卷化表现

人类社会演化过程中的“内卷化”概念最早由康德在《判断力批判》中提出［2］，其后被戈登维泽在人类学领域予以引用，意指一个社会或组织无实质发展的增长，长期只是在一个简单层次上低水平的自我重复，无法发展到更高水平的模式［3］。从哲学意义上来说，发展是一个事物不断前进的过程，即由小到大、由简到繁、由低级到高级、由旧物质到新物质的运动变化过程。增长是发展的一个内在侧面，但不是所有的侧面。发展必然要增长，但并非只要增长就意味着发展，发展更强调一种由低级到高级、由旧物质到新物质的向前的、上升的、进步的运动变化过程。政府购买公共环境服务的程序越来越精细和复杂，购买服务的规模和总量也呈增长趋势，表面上社会力量在形式上进入了公共服务供给领域，但实际上却形同质异，并没有实质意义的发展［4］。

（一）购买范围异化

硬性服务主要是指那些定义清晰、容易量化，有明确具体的服务质量标准，购买后可精确测量质量的服务［5］。软性服务是指那些不容易定量化，购买前难以界定，购买后难以评估的服务［5］。目前，政府购买的公共环境服务项目，主要集中在工业园区危废处置、垃圾分类收集和清理、城市生活污水处置、市政设施养护、环卫清扫保洁、城区绿化养护、环境保护宣传教育、环境监测第三方运行等硬性服务领域。在软性服务领域，比如公用土地环境修复、技术性的环境规划编制、污染治理、水土保持、环境质量监测、环境健康风险评估等方面，政府购买的服务则相对较少。

依据《政府购买服务管理办法（暂行）》中政府购买目录的内容，环境公共服务可分为基本公共服务、社会管理性服务、技术性服务以及政府履职所需辅助性事项4 个部分。在《生态环境部政府购买服务指导性目录》中，政府购买的环境服务主要集中于三级和四级目录，对于二级目录中的“生态保护和环境治理服务”购买较少。以《黑龙江省环境保护厅政府购买服务指导性目录》为例，该目录在“环境治理”和“生态保护”二级目录下仅设置“环境治理工程”“生态环境修复工程”以及“土壤污染场地修复工程”3 类三级目录，且目录中未纳入部分专业性强、政府缺乏能力直接提供、需要社会力量承担的服务事项，如土壤污染治理、土地沙化修复、生态废气治理、湿地保护、草地保育、森林生态管护、野生生物栖息地保护等。这些项目的实施在美国和欧盟等国家，都是通过政府购买生态服务的方式来加以实现的［6］。

按照学理上的分类，可根据环境产业链的不同阶段，将环境服务分为上游、中游和下游服务［7］。处于上游的主要是关于环境政策调研、规划编制、指标设计和宣传教育等顶层设计服务，这一阶段的服务需要外部智力的广泛支持。处于中游的主要是关于水、大气、土壤等环境治理、生态修复等服务，这一阶段的服务专业性较强，需要大量资金支持，且回报周期较长。处于下游阶段的主要是关于环境监测、绩效评估、节能环保技术开发、核查和评估等技术性的支持服务。实践中，由于下游服务所需的财政资金投入相对较小，项目的划分、组合、分包较为便捷，非常适合社会力量参与，是政府主要购买的环境服务类型。

综上可以看出，政府对于软性和基本公共服务中的环境治理服务以及环境产业链中的中、上游服务购买较少。这些服务是提升公共环境质量、改善生态系统最为关键的环节。对这些服务的忽视，不利于政府购买环境服务最根本目标和宗旨的实现，有可能导致政府购买环境服务范围异化。

（二）购买形式异化

当前，政府尤为强调量化指标，忽略了对购买环境服务实际效果的评估，使得环境服务只是为了贴近项目的要求，而始终悬浮于公众的需求之上，导致购买环境服务的形式异化，即政绩数字化和社会治理悬浮化。

1.政绩数字化

政府不仅倾向于购买可以量化的公共环境服务，而且在评估此类服务的供给成效时，也尤为强调通过使用多少塑料袋、投放多少环保设施、发布多少环保宣传单、上门走访多少小区、组织召开多少次环保宣传会议等简单、重复的量化指标来对服务效果进行评估。目前，我国的绩效评价机制存在唯政绩化和数字化倾向，导致社会组织不得不花精力完成政府的行政性事务和各种业绩考核等形式化工作，而其本职工作的完成情况则大打折扣。事实上，量化指标本身很难反映真实的服务效果。例如，软性环境服务中的水土保持、森林管护以及沙化土地修复等工作，难以通过量化标准予以评估，需要根据涉及社会和生态环境效益的评价指标来予以测定。而即使是容易被量化评估的硬性服务，也不能仅通过数字指标来进行评价。以当前开展的垃圾分类工作为例，大多数社会力量更愿意将精力放在垃圾分类回收设备的投放、智能化设施的普及、App 软件的开发、“绿色银行”的积分兑换以及垃圾分类的宣传教育等前端工作上，对中、末端的管理工作不太用心，导致在垃圾处理环节混倒情况频发，使得前端投入大量人力物力财力的分类回收工作前功尽弃。但现有的垃圾分类效果评估却主要对容易凸显成果的前端分类回收环节进行评估，对不易宣传且专业性强的中端运输和末端处理环节有所忽视。

2.社会治理悬浮化

尽管“数字绩效”的评估指标让政府对购买的公共环境服务的绩效衡量更为便捷，但却容易让政府忽视社会对这些服务实际效果的真实反馈。为完成考核，就算是专业性强的环境治理服务也可能被迫停留于表面化和形式化的阶段，与社会不同程度脱节，无法满足公众真正的环境需求。此外，一些容易出政绩的项目更容易立项［4］。例如，最容易凸显成效和树立形象的垃圾分类工作、城市绿化管护类服务成为政府立项的优选，而生态环境修复、节能技术开发、大气污染治理等利于公众群体健康、社会整体公益和环境效益的项目，却由于回报周期长且不容易产出业绩成果而很难立项。因此，目前来看，政府购买公共环境服务只是表面上繁荣，实际却沦为政府进行门面宣传的工具。对于非营利性质的社会组织来说，满足社会公众日益增加的公共服务需求，本应是其运营的宗旨及原生驱动力，然而现实中，满足购买方也就是政府的需求，却成为其优先选择，这让其最终悬浮于社会真实需求之外。

（三）承接主体异化

政府在授权或许可社会组织承接服务项目时仍处于主导地位，社会组织过度依赖政府行为和行政资源而处于被动地位，其独立性、自主性的发展受到抑制，造成承接主体的异化，具体包括承接主体的嵌入性、单一性和盲目性。

1.承接主体的嵌入性

非营利的环境服务组织因为与政府有着相似的公共目标和公益性追求，成为天然适格的公共环境服务供给主体，但因其本质上属于外生型社会组织，而仍具有民间性、自治性、独立性和志愿性。政府购买公共环境服务，就是作为购买者的政府与作为服务承接者、供给者的社会组织签订环境服务购买合同并建立法律关系的行为。政府与社会组织应本着平等、自愿的原则，签订并履行合同。社会组织作为承接主体，应是政府的伙伴，而不是伙计或雇员，二者不是行政隶属关系，而是平权法律关系。然而实践中，由于上级政府尤为看重量化指标，基层政府往往将社会组织作为一种辅助性力量运用于行政性事务中。承接主体为了完成考核，只能疲于完成政府下达的各种指标任务，而逐渐丧失独立性和自治性，主动或被动地卷入政府行政运转逻辑，成为政府展示改革成果的“二政府”和政府嵌入性控制的对象［8］。

2.承接主体的单一性

公共环境服务政社合作意在通过充分调动市场因素和社会力量，丰富公共环境服务供给策略，实现社会资源的优化配置。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须充分运用市场竞争机制，让市场主体和社会力量自由、公平竞争，通过优胜劣汰，使资质较好、服务能力强的社会组织脱颖而出，为社会公众提供更加优质的公共环境服务。但在政府购买公共环境服务的实践中，公平竞争的情况却较少，那些能够提出申请的项目主体，一般都是有一定社会地位和活动能力的社会组织，而有着迫切公共服务需求但未组织起来的群体则通常无法发起项目申请［4］。一些由政府自上而下发起成立的环保组织，带有强烈的行政指令色彩，基本能够垄断基层政府所有的公共环境服务外包项目。尽管招投标是项目申请过程中的必要环节，但是不同组织间信息的不对称、招投标程序的不透明以及流程的不规范等问题，使得这一环节形同虚设。实践中，单一承接主体垄断的情况，往往导致公共环境服务政社合作的意愿无法被实现。

3.承接主体的盲目性

政府购买公共环境服务，为环保服务企业带来新商机，为环保组织带来新机遇。很多企业或社会组织即使不具备承接公共环境服务的能力，也希望搭上政府这班“顺风车”提高自身知名度，因此一窝蜂地盲目参与政府购买公共环境服务的项目。尤其在基层街道、乡镇生态环境治理领域，一些企业在对公共绿地的精细化程度与实际所需成本毫无概念的情况下，为达成目的恶意低价竞标［9］。我国政府购买公共环境服务遵循“保本微利”的定价机制，承接主体只能获得6%的微利［10］，而公共环境服务回报周期长、运营成本高，容易给中标企业带来财务困境。通过对68 家环保上市企业2018年公布的企业经营业绩预报的分析发现，这些企业半数利润增速为负，整体呈下滑态势，大多以承接政府公共服务为发展模式。从事垃圾发电的安徽盛运环保（集团）股份有限公司的累计逾期债务超过36 亿元，而主营生物质发电的凯迪生态环境科技股份有限公司的逾期债务则超100 亿元［11］。为保证基本利润，这些企业和组织最终只能以牺牲公共环境服务的质量为代价想方设法减少投入，如低薪招用非专业环保人员、缩短绿化工时、偷工减料等。当这些企业和组织打着“公益”的旗号盲目追逐利润时，尽管政府购买公共环境服务的资金、规模、类型在增加，但服务的质量和效果却大打折扣，并存在权力寻租的可能。

由此可见，在目前的公共环境服务政社合作模式下，优化资源配置的效益还未产生，社会组织参与社会治理创新的潜能也未能完全释放。政府购买公共环境服务成为落实上级政府任务、凸显政绩的手段和工具，提供社会公共环境服务的组织出现内卷趋势。

三、生成逻辑：政府购买公共环境服务内卷化的原因

以上内卷化表现由政治、社会、经济、法治等多方面原因导致，主要归咎于以下4 个方面。

（一）自上而下压力型体制下的政府失灵

经济学研究中，政府是作为理性经济人出现的，但实际上，在自上而下的压力型体制下，“理性经纪人”为通过上级政府的考核，往往脱离实际“为购买而购买”，无法在政社合作中保持足够的理性［8］。公民通过纳税换取公共服务的享受权，因此公民的需求应当是政府购买公共服务的出发点。然而现实中，政府并未从公众需求与服务均等化的角度出发去购买公共环境服务，而更多的是将一些有利于凸显自身政绩效果的项目作为自己独有的政绩保护起来，形成行政壁垒。由于信息的不对称，作为信息优势方的政府，往往能以最低成本换取最易出成效、社会影响力较大的服务项目，而那些不易被社会关注或供给难度较大的项目则一直被搁置［12］。这类项目缺乏政府的资金保障，也没有被纳入财政统筹预算范围，但其涉及的领域却也是符合社会效益和环境效益的。那些政府乐意投资的“政绩工程”不仅经济效益低，而且社会效益也不高，有些甚至没有效益［13］，导致政府购买公共环境服务处于一种无发展的状态。

（二）环境治理的市场化不足

在我国，相当一部分环保服务机构受政府的长期扶持，未经受过市场历练。并且，公共环境服务作为公共产品，或多或少具有非竞争性和非排他性，使得市场价格机制难以对其发挥作用，导致其价格扭曲。目前，“保本微利”的定价机制导致环保服务企业或社会组织的盈利空间十分有限；同时，由于激励机制的缺乏，这些企业或社会组织供给公共环境服务的动力也不足。在企业趋利性与公共产品公益性矛盾的挑战下，企业或社会组织可能会屈从于其营利性的本质，与购买主体之间出现权力寻租的现象。由于市场竞争体制的尚未完全建立以及自由、公平竞争机制的欠缺，社会资源无法流向最需要它的地方，公共环境服务也不能由最适合的社会力量来承接，因此传统公权力垄断变异为另一种私权利垄断，那种因政府垄断供给而导致效率低下的被动局面仍然存在［4］。20 世纪80 年代，西方国家已建立起成熟完善的市场体系，为政府购买公共服务打下了坚实的经济基础。20 世纪90年代，美国政府延续市场化改革，在环境与自然资源保护领域，采取合同外包、特许经营、政府补助等市场化措施，引导企业或社会组织等私主体参与公共环境服务的项目［14］，并在其购买生态服务时，充分引入价格和竞争机制，通过公开竞标的方式让价格机制能敏锐地捕捉生态环境服务的价值［15］。然而在我国，由于环境治理市场化程度不高以及项目申请制中行政指令因素远大于契约因素等原因，政府购买公共环境服务还无法做到完全的公平、公正、公开。

（三）社会组织对政府资源的依赖

社会组织是以增进公共利益为终极目标的非营利组织，但在办公场地、设备、经费以及人事安排等方面往往依赖于政府，因此很容易背离原本的宗旨和使命，成为政府机构的延伸。尤其当承接公共环境服务的目的是为了获取政府资源时，社会组织更容易为了迎合政府的政绩需要而丧失该有的自治性和灵活性，更有甚者会被行政机关所支配，沦为职能部门争夺市场资源以及行政权力的工具［16］。在我国行政权力仍居主导地位，公民社会远未发展成熟，许多环保社会组织是由政府自上而下发起和推动成立的外生型组织。例如成立于1978 年5 月的中国环境科学学会，就具有浓重的官方色彩。有的地方政府为获取市场资源，会成立所谓的“内部”社会组织来承接服务项目，有的环保组织的领导也是由退休的政府官员担任的。政府购买公共环境服务的制度条件还会产生一类由政府创造的特别“需求”，即一种由社会力量主动“迎合”而成的“诱致性”社会组织，其成长和发展都始终有着明显的政府意志。特别是在目前的运作模式下，所有承接服务的社会组织都要围绕政府项目来开展工作，因此这些组织会不同程度地染上官方色彩［17］，其专业化特点将逐渐消隐，其工作也会慢慢与政府的工作高度重合。

（四）健全法律体系的缺失

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）明确指出，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第2 条所称服务包括政府向社会公众提供的公共服务，因此政府采购服务与政府购买公共服务在制度上是衔接的，但政府向社会力量购买公共环境服务仍与政府的一般采购行为存在部分差异。其一，采购范围不同。政府需要购买的公共服务局限于政府向社会公众提供的外向服务，公益性和公共性特征尤为突出，而《政府采购法》第2 条中政府可采购的内容，除政府向社会公众提供的公共服务之外，还包括政府自身需要的内向服务、货物以及工程等，广于政府购买公共服务的内容。其二，购买主体不同。政府采购服务的主体相对宽泛，包括全口径各级国家机关、事业单位和团体组织，而政府购买公共服务的主体更为细化，排除了营利性事业单位和社会团体。其三，购买机制不同。政府购买公共服务严禁转包，而政府采购服务目前未有此限制。可见，二者存在交集但并非完全重合，政府购买公共服务只能部分适用《实施条例》，有必要出台专门的法律予以规制。目前，有关政府购买公共服务的法律法规主要停留在规章制度层面，效力不高，且相关规定较为概括、笼统，政策特征突出，规范性不足，并且与地方立法存在冲突，导致实践问题丛生。政府购买公共环境服务更具特性，更应有专门法律予以单独规制。一是环保领域有较高的技术要求。公共环境服务项目以物为服务对象，与一般的以人为服务对象的项目不同。治理环境最大的障碍就是技术问题，因此，环境服务项目进展的柔性较弱，技术刚性较强。二是环境服务的投入大，收益慢，回报周期长。一方面，环境问题具有跨区域性，例如大气污染，甚至可能需要国际合作；另一方面，环境问题具有科技性，不仅需要大量科研的投入，而且环保设备也较为大型且昂贵。对环境问题的治理，一般来说投入比较大，但收益却比较缓慢，因此政府购买公共环境服务的难度较大，一般小企业难以承接这种项目，需要经济实力较为雄厚、资质较好的企业参与。三是环保服务的公共性、公益性更为强烈。相较于居家养老服务、文化服务等其他社会服务多元化、多样化的需求而言，公共环境服务符合全人类共同而一致的需求，关涉公众的健康、每个社会的生态效益，因此更具公共性。2014年，环境保护部拟出台的《政府采购环境服务指导意见》，虽已报送征求意见，但至今仍未正式出台。国家统一立法的缺失、地方立法的散乱、未健全的合同管理制度等问题，严重影响着我国政府购买公共环境服务实践的规范化和制度化进程，政府购买公共环境服务的立法势在必行。

四、破解路径：政府购买公共环境服务的法治化路径

法者，治之端也。法律制度的制定与执行是破解政府购买公共环境服务内卷化的基础。通过将政府购买公共环境服务纳入法治化的轨道，可以界定政府的行政权力界限，保障市场经济的公平竞争体系，激活并释放社会组织的治理能力。

（一）清单机制：界定政府的权力边界

政府是公共环境服务市场的购买者、监督者、培育者和深化社会治理方式改革的“孵化器”。购买公共环境服务过程中，政府既不能抛弃自己应承担的责任，也不能逾越公权力的边界，过度干涉社会自治的领域。因此，有必要对政府购买公共环境服务的权力划定合理的行使边界。

1979 年4 月12 日，世界贸易组织（WTO）在日内瓦签订的《政府采购协议》（GPA），是WTO 多边贸易体系中规范缔约国政府采购行为的重要多边框架协议，该协议首次提出并制定了政府购买服务的清单制度。随后，大多数WTO 缔约方根据GPA 制定了政府购买生态环境类公共服务的正面清单。欧盟以及加拿大政府购买公共服务类别表，分别都正面包含了“排污物、废物处理：卫生及类似服务”“从属林业和伐木业的服务”“森林管理”以及“污水和垃圾处理、卫生及类似服务”等项目［18］。美国联邦釆购政策局（OFPP）在其1992 年发布的92 号文件中实行负面清单制度，将19 项“政府固有职能”纳入负面清单，禁止委托民间办理，规定其他未列入事项可外包［19］。这些都是明晰购买公共服务范围界限，廓清政府与市场边界的有效方法。我国在《政府购买服务管理办法（暂行）》中，通过类似正面清单的指导性目录，列举了应当纳入的公共服务类型，但却未列举不应纳入的负面清单，并仅通过兜底性概括条款，将不属于政府职能范围的以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项排除在外。负面清单的缺失会导致政社界限的模糊，而这种模糊的界限会变异为政府摆脱财政负担和推卸公共职责的说辞。政府、社会、市场三者之间不是排斥的关系，而是共生和平衡的关系。过于广泛的服务外包范围，会导致政府行政职能虚化、公共资源闲置或部门利益起冲突等问题。应通过明晰的负面清单，准确定位政府禁止购买的服务范围。对于正面清单来说，需根据民众的需求自下而上、以需定供的方式予以确定，而非以政绩为导向；同时，应及时向社会公布公共环境服务的“菜单”，让民众根据自身需要进行选择，真正践行公益环保的宗旨。

（二）购买机制：完善市场竞争的公平体系

“美国公共服务市场化实践中最大的问题是签订合同阶段的政治腐败问题。若没有有效控制腐败的能力，公共服务市场化容易演变为权钱交易的乐园。”［5］在选择承接主体以及政府购买公共环境服务的合同环节，政府和社会力量接触最为广泛，不透明的招投标及购买程序会使公权和私权之间产生寻租。如果传统的政府垄断公共环境服务的现象衍变为个别企业或社会组织垄断公共环境服务的现象，会让引入市场化竞争机制的政社合作制度形同质异。“权力的合谋与交易可能产生比政府垄断供给公共服务更严重的问题。”［20］以新公共管理理论和治理理论为基础的政社合作供给的初衷，是希望一改因政府垄断而导致服务效率过低的局面，以市场为导向，通过自由、公平的竞争机制，带动公共服务供给的质量和效率，建立企业家政府和竞争型政府。“政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。只要促进竞争的程序健康有效，公众就会从竞争中受益。”［21］

首先，环保部门应尽量在竞争充分、社会组织发育程度较高的领域进行公共环境服务的市场化供给，避免在垄断行业、竞争弱化的领域开展服务购买工作，除非可以证明这些领域的社会组织更为专业，或者可以通过相对较少的财政投入为公众提供更为优质的公共服务。其次，社会组织公平参加政府购买公共服务项目的关键在于信息的公开和透明。政府作为信息和资源的优势方，拥有更有利的合同订立地位，因此有必要加强政府在购买环节的信息公开程度。为促进政府与社会、公众之间的信息共享，加强政府购买公共服务的信息网络建设，财政部已依托国家统一的政务网络和数据共享平台，创建开通了“中国政府购买服务信息平台”。可利用该平台，将政府购买公共环境服务项目的名称、参与投标的主体、购买结果等予以及时公告；同时，可拓展更为广泛、多样的信息公开渠道，在政府购买公共环境服务前就让社会力量以及公众参与进来，通过召开听证会充分听取公众意见、制定并向社会公布公共环境服务的“菜单”、赋予社会公众投票权等方式，根据公众需要量身开发政府购买公共环境服务的项目。这种互动式的服务方式能够尽量保证政府购买的服务是公众真正需要的服务，切实实现公共环境服务政社合作的公益效益。最后，政府应采取公平竞争的购买方式。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中规定，确定承接主体的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源以及询价等；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第5 条也规定，采购人应当在货物服务招投标活动中落实节约能源、保护环境等政府采购政策。这些都说明，在购买公共环境服务过程中，公平竞争是关键，以竞争性招投标的形式购买服务，可以有效堵住政府资金流转中的“黑洞”，让环境治理真正收到实效。

（三）激励机制：释放社会组织的治理能力

社会组织是现代公共关系的主体，也是现代社会治理不可或缺的力量。在购买公共环境服务的过程中，政府应为社会组织的发展提供良好的外部环境，通过经济手段激发社会组织的潜能和活力。

1.改善社会组织的成长环境

首先，要充分发挥社会组织活力。政府应从放开市场准入权开始就提供宽松的政策环境，但降低社会组织的准入门槛并非放宽实质性的资质要件，而是优化针对社会组织的审查程序和登记机制。受制于双重管理体制，大多数环保类社会组织无法按规定获得业务主管单位的批准，只能以民营非营利组织的身份注册登记，造成大量这类组织游离于正规性质之外。政府应逐渐简化涉及公众环境权益且基本为非营利性社会组织的登记审查程序，不再设置业务主管部门，通过简政放权真正实现“小政府，大社会”。其次，要支持并加强社会组织的人才队伍建设，保证其工作人员同其他领域的专业技术人才一样享有同等待遇和发展条件。最后，要引导社会组织完善治理结构，发展内部民主和自律机制，增强其承接政府职能转移以及提供社会服务的能力。

2.加强经济杠杆的调节作用

对社会组织的激励不能一味通过降低准入门槛来完成，过低的准入资格将无法保证政府购买公共环境服务的质量，应更多地通过经济杠杆的调节作用，激励企业和社会组织积极参与。一方面，可加强政府购买公共环境服务的财政预算投入。资金不足是导致政府与社会资本合作难的关键。许多项目在实施过程中，因地方政府未将其购买费用纳入财政预算，或预算额度严重不足且无其他稳定的资金来源，致使企业或社会组织应收账款居高不下。应建立绿色财政预算制度，即以社会性公共环境服务为导向，加大公共预算统筹和转移性支付力度，把更多的公共财政投入关系国计民生的公共环境服务中来；同时，保证先预算后购买，且购买环境服务的资金应列入政府部门的财政预算，及时统一支付。另一方面，应避免因提供第三方治理的环境服务企业融资受阻，而导致公共环境服务项目的停滞。针对实施循环经济的服务项目，国家应提供中长期的优惠贷款利率，并推动银行等金融机构积极开展绿色金融创新，建立绿色信贷制度，鼓励信用担保机构加大对环保类社会组织的融资担保力度。同时，应拓宽政府购买环保服务的经费来源和融资渠道。例如可由中央和地方财政部门设立节能减排和循环经济发展的专项资金，允许该专项资金和环境税费用于购买环境服务；同时，还可吸引社会资本进入环保服务领域，鼓励社会捐赠、公益创投，以充足的资金保障打通环境保护的“最后一公里”。

环境保护服务投资大、回报收益慢、周期长的特点，是导致有实力的企业或社会组织畏而却步的主要原因。可加大财税杠杆的支持力度，对信用好、服务成效高的组织进行税收优惠，鼓励其支持环保服务业的发展。一方面，针对提供环境服务的企业或社会组织，可在所得税、城镇土地使用税、房产税等方面予以减免税收或降低税率等优惠；另一方面，对向社会组织捐赠的企业或个人，可给予税收优待。除此之外，还应通过政府补助、贴息、奖励等方式，对创造型技术研究开发给予研发补贴，通过完善的保障措施，激励社会力量积极参与公共环境服务项目。

五、结语

政府购买公共环境服务是提升环境服务效益、合理配置社会资源、加快服务型政府转型的重要举措，但伴随着购买范围、购买形式和承接主体的异化现象，这一举措也表现为无实质发展的增长，即内卷化。可通过加强政府购买环境服务的法律制度供给，在法治的轨道上消除“唯政绩论”偏向，以社会公众的环境需求为导向设定合理的购买范围、确定适格的承接主体、制定公平的购买流程，以及制定激励机制和绩效评估机制，来激发社会组织的活力，并约束他们的服务供给行为，最终促进政府、社会、市场和公众之间的深度融合与共生。