环境行政公益诉讼中确认违法判决的适用困境及其应对思路

唐绍均,王国平

自2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来,环境行政公益诉讼①可适用的法律依据主要为《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《〈行政诉讼法〉解释》)与《人民检察院公益诉讼办案规则》。前述颇为原则与粗疏的框架性规定,必然导致“摸着石头过河”成为环境行政公益诉讼司法实践的常态。在此情势下,环境行政公益诉讼中确认违法判决存在“确认违法判项与履行职责判项错误并用”、“确认违法的期间认定模糊”以及“确认违法的起诉期限不明”等现实问题,既妨碍了确认违法判决制度的规范适用,也破坏了环境公共利益救济与行政法秩序稳定性之间的平衡,叠加的实践问题共同阻滞了检察公益诉讼制度的推行以及环境公益诉讼制度的健全。本文以解读环境行政公益诉讼确认违法判决的法律渊源为基础,梳理其典型案例,剖析其现存问题,并针对前述问题提出完善建议,期冀促进环境行政公益诉讼制度的健全与善用。

一、环境行政公益诉讼中确认违法判决的法源检视

环境行政公益诉讼中确认违法判决②是指判决书中包含确认违法判项的环境行政公益诉讼判决,既包括仅有确认违法判项的判决,也包括确认违法判项与其他判项并用的判决。由于法学以法律为主要研究对象[1],因此本文对环境行政公益诉讼中确认违法判决的研究将以梳理与剖析相关法律渊源作为切入点。

(一)环境行政公益诉讼中确认违法判决的法源梳理

《行政诉讼法》《检察公益诉讼解释》《〈行政诉讼法〉解释》均属于环境行政公益诉讼中确认违法判决的法律渊源,笔者将前述规定中有关确认违法判决的主要条文梳理如下(表1)。我们不难发现:尽管前述规定中有关确认违法判决的五种适用情形与两种适用样态均规定得较为明确,但既未规定确认违法判项与履行职责判项可以并用,也未对“检察建议前履职期”是否纳入确认违法的期间[2]以及如何适用确认违法的起诉期限[3]予以明确。

表1 环境行政公益诉讼确认违法判决的法源梳理

(二)环境行政公益诉讼中确认违法判决的法源剖析

1.确认违法判项与履行职责判项并用“于法无据”

从表1可见,《行政诉讼法》第74、76条以及《检察公益诉讼解释》第24、25条均为环境行政公益诉讼确认违法判决的依据。根据前述规定,确认违法判决具有五种法定适用情形,其中前四种情形只适用于负有环境监督管理职责行政机关的“违法作为”,仅第五种情形适用于负有环境监督管理职责行政机关的“违法不作为”。确认违法判决具有两种法定适用样态:确认违法判项单独适用、确认违法判项与采取补救措施判项并用,此外并未规定其他法定适用样态。确认违法与履行职责分别作为环境行政公益诉讼的可能判项,除在《行政诉讼法》、《检察公益诉讼解释》与《〈行政诉讼法〉解释》中均无两者可以并用的规定外,《人民检察院公益诉讼办案规则》第83条也并未对此予以规定,再加之其他法律也并无相关规定,我们不难得出确认违法判项与履行职责判项并用“于法无据”的结论。

2.“检察建议前履职期”是否纳入确认违法的期间不明

根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定,检察机关将行政机关起诉至人民法院,人民法院可依据五种法定适用情形中的任意一种对行政机关作出确认违法判决。在作出环境行政公益诉讼的确认违法判决前,人民法院须对行政机关未依法履行法定监管职责的期间作出认定,鉴于检察建议这一诉前程序的介入,确认违法的期间被划分为四个阶段:“检察建议前履职期”④“检察建议履职期”“审查起诉履职期”“诉中履职期”,对于将“检察建议履职期”“审查起诉履职期”“诉中履职期”纳入确认违法的期间应无争议,但是否将“检察建议前履职期”纳入确认违法的期间尚无明确依据。

3.确认违法的起诉期限规定模糊

《行政诉讼法》《检察公益诉讼解释》《〈行政诉讼法〉解释》规定了公民、法人或者其他组织等行政相对人向人民法院提起行政诉讼的起诉期限,并未就检察机关的起诉期限作出专门规定。检察机关将行政机关起诉至人民法院,人民法院作出确认违法判决前通常需要对检察机关的起诉是否超过起诉期限予以认定[4],由此引发如下争议:检察机关提起环境行政公益诉讼是否适用起诉期限;如果适用,能否适用行政相对人提起行政诉讼的起诉期限。

二、环境行政公益诉讼中确认违法判决的并用样态

(一)确认违法判项与履行职责判项的错误并用

按照《行政诉讼法》与《检察公益诉讼解释》的规定,确认违法判决仅有确认违法判项单独适用、确认违法判项与采取补救措施判项并列适用两种法定适用样态,但环境行政公益诉讼确认违法判决的司法实践却出现了“第三种”适用样态——确认违法判项与履行职责判项并用⑤,显然于法无据,既与确认违法判决具有补充性存在矛盾,也与“确认违法”属于履职判决的隐含前提存在冲突。首先,确认违法判决具有补充性。确认违法判决作为行政诉讼判决类型之一,从法律层面对行政行为进行否定性评判[5],对行政机关具有一定的警示作用,但对已有的行政行为并无实质性影响[6]。由于原告只有在不能通过给付之诉或者撤销之诉获得救济的情况下,才得以提起确认之诉[7],所以人民法院只有在无法作出撤销判决或者给付判决时,才能作出确认违法判决。此外,根据《行政诉讼法》第74条和《检察公益诉讼解释》第24条的规定,当被诉行政机关满足表1中确认违法判决适用情形的“情形四”或“情形五”而无法作出履职判决时,人民法院才能作出确认其不履行职责行为违法的判决,作为履职判决的补充[8]。与其他积极的判决类型相比,确认违法判决没有确切的执行效力,无法直接强制行政机关采取任何措施[9],更加凸显其“补充性”或“后备性”特征。其次,“确认违法”属于履职判决的隐含前提。作为履职判决隐含前提的“确认违法”实质上是指法官观念上的“确认违法判决”,与判决书最终作出的“确认违法判决”并不等同。详言之,在作出判决前,法官观念上存在一个“确认违法判决”,即先在思维逻辑上确认被诉行政机关违法,如果审理查明被诉行政机关未履行法定职责且具有履行可能性,则作出仅包含履行职责判项的履职判决;如果审理查明被诉行政机关已改变违法行政行为或判决履行无意义,即案件事实满足表1中确认违法判决适用情形的“情形四”或“情形五”,则法官观念上的“确认违法判决”转化为判决书中的“确认违法判决”[10]。

在环境行政公益诉讼确认违法判决的司法实践中,确认违法判项与履行职责判项错误并用问题的出现,与人民法院将“采取补救措施”与“继续履行(职责)”混淆适用不无关系。即便“继续履行(职责)”与“采取补救措施”在《行政诉讼法》第78条第1款中被并列表述,表明了两者并不等同且可以并用,客观而言,“继续履行(职责)”与“采取补救措施”在内容上有较大区别,“继续履行(职责)”即行政机关继续履行其未履行或未全面履行的法定监管职责[11],而“采取补救措施”是指采取使违法行为不失去效力的措施以及消除争议、缓解矛盾的补救措施[12],其内容仍应在行政机关的职责或权限范围内予以确定[13]。人民法院将“采取补救措施”与“继续履行(职责)”混淆,既导致采取补救措施判项中出现“继续履行(职责)”的表述、履行职责判项中出现“采取补救措施”的表述,也造成确认违法判项与履行职责判项的错误并用。

(二)确认违法判项与履行职责判项错误并用的矫正

如前所述,在环境行政公益诉讼中,人民法院在同一判决中将确认违法判项与履行职责判项并用,既违反法律规定,也与法理存在冲突。有鉴于此,为确保诉讼请求的准确性与实现裁判规则的统一性,各级人民法院亟须对确认违法判项与履行职责判项的错误并用予以多维矫正。

根据《〈行政诉讼法〉解释》第68条第3款的规定,一方面,原告发起诉讼,其在起诉时有义务正确表达诉讼请求;另一方面,如果原告的诉讼请求未能准确表达,那么人民法院就应当要求或者帮助原告明确⑥。在环境行政公益诉讼中,为确保诉讼请求的准确性,人民法院在发现人民检察院所提诉讼请求将“确认违法”与“履行职责”并列时,既要向检察机关释明“被诉行政机关不履行职责的违法行为存在与否,仅是人民法院判断作为被告的行政机关是否继续履职的事实依据和隐含前提,‘确认违法’不能与‘履行职责’成为并列的诉讼请求”[14],也要向检察机关释明“若案件事实满足《行政诉讼法》第74条第2款或者《检察公益诉讼解释》第24条的规定而不需要判决履行的情形,确认违法才能成为单独的诉讼请求”。

为了实现裁判规则的统一性,在环境行政公益诉讼中,针对检察机关在所提诉讼请求中将“确认违法”与“履行职责”并列的情况,人民法院应分两类情形分别作出裁判,避免在检察机关诉讼请求不当的情况下仍追求“诉判一致”而作出不当的判决。第一,对具备继续履行法定职责条件的案件,人民法院应当作出“被诉行政机关继续履行法定职责”的判决,而且不能同时作出“确认被诉行政机关违法”的判决。第二,对不具备继续履行法定职责条件且案涉事实满足表1中确认违法判决之“情形四”或“情形五”的案件,人民法院应当作出“确认被诉行政机关违法”的判决。此外,对于确认违法判项与履行职责判项错误并用的已生效裁判案件,人民法院亦可启动审判监督程序予以再审纠错。与此同时,最高人民法院既可通过发布司法解释对确认违法判项与其他判项可以并用或者不能并用的情形予以明确列举,也可通过发布指导案例将一审中确认违法判项与履行职责判项错误并用但在二审中被依法改判的案例所确立的裁判要旨用以指导司法实践,对确认违法判项与履行职责判项的错误并用予以全面矫正。

三、环境行政公益诉讼中确认违法判决的期间认定

(一)“检察建议前履职期”被不当纳入确认违法的期间

“检察建议前履职期”被不当纳入确认违法的期间是指在环境行政公益诉讼确认违法判决中,除了“检察建议履职期”、“审查起诉履职期”与“诉中履职期”外,人民法院还将“检察建议前履职期”纳入确认违法的期间。在普通行政诉讼中,人民法院所作出的确认违法判决只需评价被诉行政行为是否满足表1中确认违法判决的五种适用情形即可,根本无须认定被诉行政行为违法的期间[15];但在行政公益诉讼确认违法判决中,由于诉前程序介入及其所具有的转化功能⑦,被诉行政行为违法的期间成为人民法院在审判中亟须考量的因素,因此人民法院在作出确认违法判决时须将被诉行政行为的违法期间作为必要审查内容[16]。通过逐一分析被诉行政行为违法的可能期间,笔者有理由主张环境行政公益诉讼中确认违法判决所确认的违法行为只能发生在行政机关收到检察建议后至判决作出前,即确认违法的期间仅包含“检察建议履职期”、“审查起诉履职期”与“诉中履职期”,而不包含“检察建议前履职期”。

第一,确认违法的期间包含“检察建议履职期”。当检察建议被送达行政机关,即意味着检察机关对行政机关履职的“命令”已经发出,行政机关必须在指定期限内履行此“命令”所设置的义务[17],如果行政机关不能按期履职并达到检察机关的要求,则存在被起诉并被人民法院确认违法的可能性,由此可见“检察建议履职期”理应被纳入确认违法的期间。

第二,确认违法的期间包含“审查起诉履职期”。在诉前程序结束至诉讼提起前的审查起诉阶段,行政机关对法定监管职责的履行是诉前程序效力的延续[18],即其在该阶段履行法定职责的义务仍然存在,故在该阶段不履行法定职责的行为就应当被确认违法,可见“审查起诉履职期”应被纳入确认违法的期间。

第三,确认违法的期间包含“诉中履职期”。在环境行政公益诉讼程序启动时,由于行政机关不依法履职的状态仍在持续,受损公共利益未得到救济的事实仍未改变[19],行政机关在被提起诉讼后至判决作出前这段时间内的不履职行为就应当被确认违法,由此可见“诉中履职期”理应被纳入确认违法的期间。

第四,确认违法的期间不包含“检察建议前履职期”。首先,将“检察建议前履职期”纳入确认违法的期间,既忽视了环境行政公益诉讼诉前程序的转化功能,也忽略了其独立价值。基于诉前程序检察建议的转化功能,作为被告的行政机关不依法履职行为无论表现为何种形式,均被转化为其履行法定职责的作为义务[20],行政机关因此取得了自我纠错的机会,仅当其未按照检察建议的要求纠错并被起诉时,行政机关的不纠错行为才能被确认违法;基于诉前程序检察建议的独立价值,行政机关的不纠错行为最早仅可能发生于检察建议生效之时[21]。其次,将“检察建议前履职期”纳入确认违法的期间不能彰显司法的谦抑性品格,不符合行政公益诉讼维护行政秩序稳定性的内在要求。《行政诉讼法》将检察建议作为环境行政公益诉讼诉前程序的目的在于尊重行政机关纠错的主动性,既凸显检察机关对行政机关的监督,也强调“行政优先”“尊重专长”的原则[22],还能达到节约司法资源的目的。如果将“检察建议前履职期”纳入确认违法的期间,势必扩大审查行政机关不依法履职行为的范围,既不能彰显司法的谦抑性品格,也与行政公益诉讼维护行政秩序稳定性的内在要求相悖。再次,将“检察建议前履职期”纳入确认违法的期间,无法实现其与行政公益诉讼制度以及诉讼法理论在逻辑上的自洽。行政机关在检察建议发出前已经存在的环境监督管理方面的违法行为并不属于检察机关所提诉讼的审查范围,而仅是诉讼的事实基础,若将“检察建议前履职期”纳入确认违法的期间则超出了法院对行政机关违法行为的审查范围[23]。最后,根据《行政诉讼法》第25条第3款以及《人民检察院公益诉讼办案规则》第25条的规定,倘若行政机关收到检察建议后依法履行了职责,检察机关根本不会提起诉讼,更遑论人民法院会作出确认违法判决,因此将“检察建议前履职期”纳入确认违法的期间就意味着检察机关应对收到检察建议后依法履行了职责的行政机关提起诉讼,请求人民法院对“检察建议前履职期”的违法行政行为作出确认违法判决。概言之,在检察机关提起的环境行政公益诉讼中,人民法院所作的确认违法判决应将审查对象限定为检察建议发出后的行政机关不履职行为。

(二)将“检察建议前履职期”剔除确认违法的期间

环境行政公益诉讼确认违法判决中“检察建议前履职期”被不当纳入确认违法的期间,主要原因在于《行政诉讼法》与《检察公益诉讼解释》均未对确认违法的期间作出明确规定。为进一步明确判决中确认违法的期间,建议通过修改法律规定或者完善司法解释的方式明确“确认违法的期间仅包含‘检察建议履职期’、‘审查起诉履职期’与‘诉中履职期’”,将“检察建议前履职期”从确认违法的期间中剔除。

如果选择修改法律规定的方式,则可以通过修改《行政诉讼法》,将“检察建议前履职期”剔除确认违法的期间。具言之,将《行政诉讼法》第25条4款修改为“……人民检察院就检察建议送达后行政机关的不履职行为依法向人民法院提起诉讼”,基于司法审查的有限性,人民法院只能就检察机关起诉的“检察建议送达后”行政机关的不履职行为进行审查并作出裁判⑧。如果选择完善司法解释的方式,则可以通过修改《检察公益诉讼解释》将“检察建议前履职期”剔除确认违法的期间。具言之,对《检察公益诉讼解释》第24条中的“原行政行为”作进一步解释,明确规定“原行政行为”仅包括“检察建议送达后至行政公益诉讼判决作出前行政机关的不履职行为”,基于司法审查的有限性,人民法院只能就“检察建议送达后至行政公益诉讼判决作出前”行政机关的不履职行为进行审查并作出裁判。

概言之,修改《行政诉讼法》或完善《检察公益诉讼解释》的方式均能达到将“检察建议前履职期”剔除确认违法的期间之目的,但从立法目的可实现性看,完善司法解释的方式比修改法律规定的方式更具经济性与可行性。由于现行《行政诉讼法》中规定的检察行政公益诉讼在起诉期限、确认违法的期间等诸多方面均不足以满足实践需要[24],行政公益诉讼存在单独立法的可能性⑨,但单独立法不仅程序复杂,而且所耗费的时间也较长。在检察公益诉讼单独立法之前,通过完善《检察公益诉讼解释》的方式将“检察建议前履职期”剔除确认违法的期间,仅需最高审判机关的审判委员会和最高检察机关的检察委员会分别召开会议通过即可,不仅程序简单、可实施性强,而且还可为将来检察公益诉讼的专门立法留出空间。

四、环境行政公益诉讼中确认违法判决的起诉期限

(一)确认违法判决的起诉期限适用淆乱

从司法实践看,人民法院对于环境行政公益诉讼中确认违法案件的起诉期限适用的裁判标准尚未统一,既有对该类案件是否适用起诉期限的分歧,也有对“若适用起诉期限能否适用行政相对人提起行政诉讼的起诉期限”的分歧。笔者将前述分歧涉及的起诉期限适用样态、裁判理由以及对应的代表性案例分别作如下梳理(表2)。

表2 环境行政公益诉讼中确认违法判决的起诉期限适用淆乱情况梳理

据表2可知,在环境行政公益诉讼确认违法判决中,人民法院既对是否适用起诉期限存在分歧,也对“如果适用究竟是适用6个月的起诉期限,还是适用1年的起诉期限”存在分歧。部分法院认为环境行政公益诉讼确认违法判决不应适用起诉期限,理由在于:法律法规、司法解释对行政公益诉讼起诉期限虽未作出规定⑩,但根据《检察公益诉讼解释》第21条的规定,只要国家利益或社会公共利益因行政机关违法行使职权或者不作为遭受侵害的状态存在,检察机关就可以提起环境行政公益诉讼而不受起诉期限限制。也有部分法院认为环境行政公益诉讼中确认违法判决应适用起诉期限,但对究竟是适用以“知道或者应当知道作出行政行为之日”为起算点的6个月起诉期限,还是适用以“知道或者应当知道行政行为内容之日”为起算点的1年起诉期限存在分歧。其中,认为应当适用6个月起诉期限的法律依据是《行政诉讼法》第46条第1款,认为应当适用1年起诉期限的法律依据是《〈行政诉讼法〉解释》第64条第1款。

(二)确认违法判决起诉期限的专门设置

1.环境行政公益诉讼中确认违法判决应当适用起诉期限

针对前述确认违法判决的起诉期限适用淆乱问题,笔者认为环境行政公益诉讼中确认违法判决应适用起诉期限,主要基于以下三方面的理由。第一,起诉期限制度具有“督促检察机关积极提起诉讼”的功能。与普通行政诉讼中的行政相对人不同,作为我国法律监督机关的检察机关并非因合法权益遭受侵害的直接利害关系人,提起行政公益诉讼是其一项必须履行的法定职责而非一项可以放弃的诉讼权利,起诉期限制度对检察机关履行法定职责所具有的“倒逼作用”有助于督促检察机关积极提起行政公益诉讼,使得受损利益得到及时救济[25]。第二,起诉期限制度以“维护行政法秩序稳定”为目的[26],如果环境行政公益诉讼确认违法判决不适用起诉期限势必造成行政行为的效力长期处于不确定状态[27],导致行政法律秩序的稳定性无法得到有效维护。第三,检察机关作为法律监督的专门机关,其办案人员理当熟知相关法律法规,较行政相对人具有更高的法律素养,而行政相对人向人民法院提起诉讼尚须受起诉期限限制,人民检察院理应不能例外。

2.环境行政公益诉讼中确认违法判决起诉期限的专门设置

如果环境行政公益诉讼中确认违法判决应当适用起诉期限,那么能否直接适用行政相对人向人民法院提起的行政诉讼之起诉期限呢?基于以下两方面的理由,笔者认为不能直接适用。第一,《行政诉讼法》以及《〈行政诉讼法〉解释》等关于起诉期限的相关规定适用于公民、法人或者其他组织等行政相对人向人民法院提起的诉讼,其规定的起诉人不包含作为行政公益诉讼起诉人的人民检察院。第二,《行政诉讼法》第46条规定的起诉期限是以告知直接利害关系人为起算点,而行政公益诉讼中检察机关与行政机关的违法行为却并不存在直接利害关系,无法确定其“知道或应当知道”的时间点[28]。基于此,笔者建议通过解释或者修改《行政诉讼法》的方式对环境行政公益诉讼中确认违法判决的起诉期限予以专门设置,将《行政诉讼法》《〈行政诉讼法〉解释》等规定的起诉期限涵盖检察机关提起的行政公益诉讼,并对起诉期限的长度与起算点予以专门规定。

首先,将《行政诉讼法》《〈行政诉讼法〉解释》等关于起诉期限的规定涵盖检察机关提起的行政公益诉讼。从应然层面看,“解释方式”与“修改方式”均可实现前述立法目的,所谓“解释方式”是指将《行政诉讼法》规定的行政诉讼起诉主体中的“法人”解释为包含检察机关,所谓“修改方式”是指将《行政诉讼法》规定的“直接向人民法院提起诉讼”的起诉主体修改为“公民、法人、检察机关或者其他组织”。从实然层面看,“解释方式”比“修改方式”更具可行性,原因在于:“解释方式”虽然会造成在同一行政公益诉讼案件中,检察机关先以“法律监督机关”身份向行政机关发出检察建议,后以“法人”身份向人民法院提起诉讼,既会出现前后身份矛盾的情况,也与“公益诉讼起诉人”的身份不相吻合,但在司法效果能够得到保证的前提下检察机关的身份矛盾问题可以通过将来的检察公益诉讼专门立法予以解决[29];“修改方式”虽然能避免前述问题的产生,但面对传统的行政诉讼法律体系已经无法承载检察机关提起的行政公益诉讼的境况,这一修改犹如“杯水车薪”,而司法解释却能够暂时将环境行政公益诉讼中确认违法判决起诉期限的专门设置问题予以解决,并给检察公益诉讼专门立法留出空间。

其次,就起诉期限的长度而言,基于起诉期限制度在行政公益诉讼与一般行政诉讼中运行原理的共通性[30]、环境行政公益诉讼“维护社会公共利益”的特殊性以及环境类案件本身的复杂性,建议将环境行政公益诉讼中确认违法判决的一般起诉期限设置为1年,最长起诉期限设置为5年,并将“行政机关有整改意愿但受季节条件、施工条件、工期等客观因素限制”等情形纳入起诉期限扣除与延长规定的适用范围。

最后,就起诉期限的起算点而言,由于行政公益诉讼旨在维护公共利益且有诉前程序介入,因此《行政诉讼法》《〈行政诉讼法〉解释》等关于起诉期限起算点的规定不宜直接予以适用,环境行政公益诉讼中确认违法判决起诉期限的起算点应当予以专门设置。尽管可能作为前述起诉期限起算点的时间点有以下6个(图1),但笔者通过比选后发现:将“检察建议指定履职期限届满之日”作为环境行政公益诉讼中确认违法判决起诉期限的起算点更为合适。

图1 可能作为起诉期限起算点的6个时间点

第一,“行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益遭受侵害之日”不适合作为起算点。基于行政机关违法行使职权或者不作为损害国家利益或社会公共利益的隐蔽性以及损害结果的滞后性,若将此时间点作为起诉期限起算点,极有可能导致检察机关尚未发现国家利益或社会公共利益遭受损害而起诉期限已经届满。

第二,“检察机关发现行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益遭受侵害之日”不适合作为起算点。若起诉期限起算点为此时间点,将造成检察机关的起诉期限与检察建议指定的履职期限出现部分重合,因在重合期限内检察机关不能起诉而致使起诉期限事实上被扣减。此外,还可能导致行政机关因难以举证证明检察机关的“发现日期”而无法提出起诉期限已经过的抗辩。

第三,“检察机关发出检察建议之日”不适合作为起算点。若起诉期限起算点为此时间点,将导致检察机关的起诉期限与检察建议指定的履职期限出现部分重合,因在重合期限内检察机关不能起诉而致使起诉期限事实上被扣减。此外,如果检察建议发出后未被送达行政机关,则可能导致行政机关因难以举证证明检察机关的检察建议“发出日期”而无法提出起诉期限已经过的抗辩。

第四,“行政机关收到检察建议之日”不适合作为起算点。若起诉期限起算点为此时间点,将导致检察机关的起诉期限与检察建议指定的履职期限出现部分重合,因在重合期限内检察机关不能起诉而致使起诉期限事实上被扣减。

第五,“检察建议指定履职期限内行政机关回复检察建议之日”不适合作为起算点。由于行政机关在检察建议指定履职期限内既可能回复检察建议,也可能不回复检察建议,因此行政机关回复检察建议之日将是一个不具有确定性的时间点,将其作为起诉期限的起算点明显不当。

第六,“检察建议指定履职期限届满之日”适合作为起算点。将此时间点作为起诉期限的起算点,既能实现起诉期限在主观标准与客观标准上的统一,还可避免起诉期限与检察建议指定的履职期限出现部分或者全部重合而导致起诉期限被虚置,完全消除了前述5个时间点作为起诉期限起算点所具有的弊端,具有合理性与可行性。

注释：

① 尽管理论界不乏“授权公民、社会组织或者检察机关提起环境行政公益诉讼”的学术观点,但从立法规定与司法实践看,我国目前有权提起环境行政公益诉讼的主体仅为检察机关,因此本文所称“环境行政公益诉讼”仅指检察机关所提起的环境行政公益诉讼。

② 在环境行政公益诉讼中,判决类型主要包括撤销判决、变更判决、履职判决、确认违法判决、确认无效判决、驳回诉讼请求判决六种,而“判项”一般包括撤销判项、重作判项、变更判项、履行职责判项、确认违法判项、确认无效判项、采取补救措施判项、驳回诉讼请求判项八种。参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社、高等教育出版社2018年版,第523～534页。

③ 此处的“审查起诉履职期”仅指检察建议履职期满之日至检察机关提起行政公益诉讼之日。

④ 此处的“检察建议前履职期”仅指检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不作为之日至行政机关收到检察建议书之日。

⑤ 譬如,在最高人民法院2019年发布的第137号指导案例“云南省剑川县人民检察院诉剑川县森林公安局怠于履行法定职责环境行政公益诉讼案”中,法院作出“确认被告怠于履行处罚决定相关内容的行为违法”与“责令被告继续履行法定监管职责”的判决。

⑥ 参见最高人民法院(2018)最高法行申9011号行政裁定书。

⑦ 所谓检察建议的转化功能是指不论负有环境监管职责的行政机关损害国家利益或社会公共利益的“原行政行为”的形式是作为抑或不作为,诉前程序检察建议都将这种违法行为予以转化并赋予行政机关作为义务,即履行法定职责。张旭勇又将诉前程序检察建议的这种转化功能总结为“清零阻断”。参见张旭勇:《行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定》,《浙江社会科学》2020年第1期,第71页。

⑧ 参见最高人民法院(2019)最高法行申11574号行政裁定书。

⑨ 有学者建议将检察公益诉讼或公益诉讼单独立法。参见汤维建:《检察公益诉讼实施模式研究》,《学术交流》2023年第1期,第41页;丁亦鑫:《全国人大代表贾宇:建议适时将公益诉讼专门立法纳入计划》,人民网,2020年5月23日,http://env.people.com.cn/n1/2020/0523/c1010-31720486.html。

⑩ 基于同样的理由,有法院根据《检察公益诉讼解释》第26条的规定而认为人民检察院提起的行政公益诉讼应受一般行政诉讼起诉期限制度的限制。参见四川省三台县人民法院(2019)川0722行初14号行政裁定书、四川省绵阳市中级人民法院(2019)川07行终104号行政裁定书。