南水北调工程河南委托段审计问题思考

岳玉民，武鹏程

（河南省南水北调运行保障中心，河南 郑州 450000）

1 南水北调河南委托段工程建设基本情况

1.1 工程概况

南水北调中线干线委托河南省建设管理项目共有16个设计单元工程，从南向北依次为：南阳市区段、南阳膨胀土试验段、白河倒虹吸、方城段、宝丰郏县段、禹州长葛段、新郑南段、潮河段、郑州2段、郑州1段、焦作2段、辉县段、石门河倒虹吸、新乡卫辉段、新乡潞王坟膨胀岩试验段、安阳段。全长429.30 km，共有各类交叉建筑物806座。竣工财务决算编报工程投资约335亿元。

1.2 建管机构

河南省政府成立了河南省南水北调中线工程建设领导小组，下设办公室，承担河南省南水北调工程建设期的工程建设行政管理职能。根据南水北调工程建设管理需要，省政府于2004 年10 月批准成立了河南省南水北调中线工程建设管理局，作为中线主体工程河南段的委托建设单位，与省南水北调办公室一个机构、两块牌子。河南省南水北调办公室（建管局）下设综合处、投资计划处、经济财务处、环境移民处、建设管理处、监督处等处室，为满足工程现场建设管理需要，另有南阳、平顶山、许昌、郑州、焦作、新乡、安阳7 个项目建设管理处，作为派驻现场的建设管理机构，各项目建管处内设工程技术科、质量安全科和综合科。

1.3 工程建设过程

河南省建设管理项目从2005 年9 月安阳段进场道路工程开始施工，到2014年通水，经历了10个年头，圆满完成了各阶段性目标任务。2009年黄河以北实现了全部开工；2011年4月黄河以南全面开工建设；2013 年12 月25 日，渠道衬砌全部完成；2014 年5 月底，与通水有关的尾工项目全部完成，6 月5 日黄河以北段开始充水试验，7月3日黄河以南段开始充水试验，9月29日全线通过通水验收，2014年12月正式通水。2016年9月29 日，南水北调中线干线工程委托河南省建设管理渠段全部移交给工程项目法人管理。

1.4 工程验收

16个设计单元工程共有74个渠道土建标段，划分为4 391个分部工程、609个单位工程。2015年6月底前完成了所有分部和单位工程的验收工作，2015 年12 月30 日，74 个渠道土建标段合同项目完成验收全部完成。设计单元工程完工验收工作于2019年开始，2022年5月全部完成。

2 审计关注主要问题分析

2.1 管理制度中激励措施费问题

审计单位提出建设单位向有关参建单位发放激励措施费等，认为挤占了工程建设成本。建管单位认为，在南水北调工程建设期间，工期压力巨大，为充分调动南水北调工程参建各方的积极性、创造性，加快工程建设步伐，如期实现建设目标，经国务院原南水北调办同意，项目法人组织开展了一系列劳动竞赛活动。原河南南水北调建设管理局在招标文件中约定：“发包人将围绕工程建设目标（质量、进度、安全及文明施工），制定具体的考核及支付细则，在相关单位间开展劳动竞赛。其费用在投标报价中单列的质量、进度、安全、文明措施费中支付。该费用的支付与考核情况相结合，发包人不承诺全额支付。承包人对该费用使用方案在发包人批准后实施。”“质量、进度、安全、文明措施费”不低于分类分项工程量清单计价表与措施项目清单计价表中临时工程报价之和的2%，其中0.90%用于激励约束考核。对于招标文件中没有约定激励约束费用的标段签订补充协议，补充协议中约定激励约束费用为分类分项工程量清单报价与措施项目费用中临时工程报价之和的0.90%。通过一系列的劳动竞赛激励措施，实现了“2013 年主体工程完工，2014 年汛后通水”的建设目标。因此，采用激励措施办法是适宜的。

2.2 决算编制中有关运行期发生项目调账问题

审计提出2014年12月通水后部分工程运维费用计入建设期成本。原河南建管局和中线公司所属部门及河南、渠首分公司在2015年至2019年期间与有关单位签订边坡不稳定弃渣场加固工程施工、抢险储备物资采购、公路桥交工验收后质量检测及维修等合同，并将相关费用计入建设期成本，要求调减工程投资；原河南建管局在干线工程运营期间，从建设管理费中列支房租、水电和物业费问题，尽管按照委托合同，建管费包干使用，且在通水期省建管局承担了大量建设管理工作，费用支出占单位总支出的比例不高。按照审计要求，项目法人做调账处理是适宜的。

2.3 建设过程中发生索赔问题

审计部门提出，由于建设管理不到位导致施工企业发生索赔，增加投资。建管单位认为：南水北调中线干线工程河南段长731 km，占总干渠全长1 432 km的51%，沿途共设置各类交叉建筑物1 254座。膨胀岩（土）渠段长处理措施复杂，是工程界公认的世界性难题。工程建设永久及临时用地共2.46万hm2，涉及8 个省辖市44 个县区。累计迁建各类专项设施5 863 条（处），搬迁居民10 509户45 666人。特别是跨渠桥梁部位的通讯、电力线路及燃气、雨污水等地埋管线多，涉及产权部门多，协调任务重，迁建周期长。

河南举全省之力支持南水北调，采取多种有效措施，全力营造良好施工环境。工程建设过程中，省委省政府主要领导具体负责、靠前指挥，经常深入基层，深入一线，督促进度，指导工作，协调解决了一个又一个棘手和疑难问题。省南水北调办联合地方各级党委、政府及相关省直部门先后成立了南水北调中线工程矛盾纠纷排查化解工作领导小组，组建了省南水北调工程永久、临时供（用）电工程建设及电力专项设施迁建协调工作领导小组，河南省南水北调中线工程公路交叉协调工作组等机构，建立了工程建设、征地拆迁和施工环境协调机制，并在各施工标段设立了现场警务室，及时排查、有效化解工程建设中出现的各种矛盾和纠纷，尽全力优化工程建设环境。省南水北调办实行了办领导分别联系各现场建设管理处工作制度，各位主任经常深入工程建设一线现场办公，研究分析征地拆迁、建设环境等方面存在的困难和问题，努力协调有关部门给予解决，以保证工程建设顺利推进和周边群众的稳定。

总干渠在河南境内经过人口稠密的中原地带，与沿线群众生产生活密切相关，民扰工、工扰民问题时常出现。如：为保证渠道工程质量，沿线相当一部分区域需进行强重夯处理，而总干渠线路局部距村庄较近，附近居民以施工振动影响为由阻工；部分村民因对桥面宽度和桥梁引道方案不满意而阻工；因施工降排水影响居民正常生活引起阻工；因取土场、弃渣场等征迁补偿标准达不成一致意见而阻工等等。虽然建管单位在工程建设环境维护方面做了大量工作，力争将窝工、阻工、停工及人员设备闲置等现象降到最低程度，但仍难以避免。

3 建议

3.1 档案资料及时归档并电子化

河南委托段工程自安阳段2006年开工建设到2023年竣工决算审计，前后经过十几年，时间跨度大，人员变动多，建设期间的许多原始资料需要及时归档，对重要文件及变更资料应及时进行扫描形成电子化文档，为后续验收审计等工作提供保障。

3.2 加强管理人员力量，及时处理合同变更

河南省建管委托项目共处理各类合同变更索赔项目8 000多项，工程变更较多的主要原因是线性工程比较复杂，涉及征迁、设计、进度、环境、地质等多种因素，个别变更处理周期较长，按照处理权限层层上报，需要经过反复论证，耗费大量人力、精力，合同管理任务繁重。现场建设管理处承担着工程现场工程建设组织协调的繁重任务，发挥着承上启下的关键作用，必须强化建管队伍建设，尤其是保证建合同管理人员数量及素质。在充分发挥监理作用的同时，需要业务精、负责任、水平高的建管合同人员，强化对变更索赔处理的指导督促，及时完成合同变更索赔处理。

3.3 加强征迁与工程建设的衔接配合

河南省人民政府移民工作领导小组办公室负责河南省境内南水北调工程建设的征地补偿与移民安置工作，河南段总干渠工程建设由河南省南水北调中线工程建设管理局负责组织。征地拆迁与工程建设分属不同单位，在工程建设初期，施工单位进场后由于部分干渠范围内征地、取土场、弃渣场等尚未完成征迁，总干渠沿线存在公路、铁路、地下管线等众多交叉施工，施工交叉干扰多，在工程进度压力下，个别取土场、弃土场交付与工程建设进度不匹配造成土方开挖二次倒运、渣场变更等增加工程投资。征迁与工程建设两者之间应进行充分协调沟通，做好征迁与工程建设进度之间的平衡。