政府公物仓建设的实践探索与发展研究

摘 要：为推进节约型机关建设，优化财政支出结构，提升国有资产使用效率，建立政府公物仓是行之有效的重要举措。政府公物仓对行政事业单位的闲置资产及相关部门的罚没资产进行统一管理和调配，有效降低了政府运行成本。文章通过研究我国建立政府公物仓的探索与实践及其过程中产生的问题，提出相应对策与解决措施，并对政府公物仓未来的发展与提升方向，阐述具体的优化路径与建议。

关键词：政府公物仓；闲置资产；调剂

中图分类号：F811.2文献标识码：A文章编号：1005-6432（2023）36-0183-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.36.183

1 引言

近年来，受国际形势变化和国内经济结构调整影响，我国的经济发展速度放缓，财政资金收支平衡的压力逐年增加。2020年国务院政府工作报告中强调：各级政府必须真正过紧日子。2021年《行政事业性国有资产管理条例》中要求：各部门及其所属单位应当优先通过调剂方式配置资产，不能调剂的，可采取购置、建设、租用等方式。建立政府公物仓，推行行政事业单位资产运行保障的统筹调配和共享共用是一种切实可行的路径。

当前，建立政府公物仓属于财政部门的创新理念，对公物仓的概念至今尚无统一定义。文章认为，公物仓是财政部门对行政事业单位闲置、低效运转、超标准配置的资产；组建临时机构、召开重大会议、举办大型活动购置的资产；执法执纪机关结案后应上缴国库的罚没、涉案物品等公共资产进行集中统一管理、统一调配、统一处置的运作平台，具体运作流程如图1所示。

图1 政府公物仓运作流程

行政事业单位在传统的职能管理模式下，配置资产大多以新购为主，且预算管理与资产管理缺少有效结合，预算编制时未站在存量资产状况和配置标准要求的角度安排经费，导致不同单位、不同部门间资产配置不均衡，且资产购置后在内部封闭运行，难以调剂共享，形成了国有资产闲置与短缺并存、财政资金紧张与低效使用同在的局面，政府公物仓的建立体现了由职能管理模式向流程管理模式转变的实践探索。

2 建立政府公物仓的意义

2.1 建立政府公物仓是提高财政科学化与精细化管理水平的必然要求

公共财政领域的各项改革，为进一步推动资产管理科学化与精细化打下了坚实基础，同时也迫切要求资产管理跟上财政科学化与精细化管理的脚步。推动建立政府公物仓，充分体现规范性、集约性、效率性、效益性，促进财政整体管理科学化与精细化水平不断迈上新台阶［1］。

2.2 建立政府公物仓是提高财政资金和资产使用效率的必要手段

公物仓机制打破了部门、单位之间的资产管理壁垒，把资产由分散化使用变为集约化集中使用，实现国有资产共享共用，在降低政府运行成本的同时提高财政资金和资产使用效率。通过对资产从进仓、保有、调剂、出仓过程的统一规范管理，最大限度挖潜增效，实现存量资产与新增投入的良性循环，全面提升财政资源配置效率。

3 我国政府公物仓建立的发展阶段

3.1 简易仓库阶段

1996年，深圳市在全国范围内率先试点探索公物仓建设，用于集中存放政府罚没物资，虽其表现为单一的存储功能，但开创了国有资产管理的新模式。

3.2 以资产调剂、共享共用理念为核心阶段

2005年起，全国各省市地区相继启动政府公物仓建设的项目，多地陆续出台公物仓建设的政策文件，将政府公物仓的管理范围从罚没资产扩大至闲置资产、组建临时机构所需资产等内容，管理模式也从单一的存储功能转向以资产调剂、共享共用理念为核心的集约化管理模式，拓展了政府公物仓的管理范围和职责。

3.3 信息化建设阶段

2015年以来，成都、徐州等地试点探索开发公物仓信息管理平台，通过深度嵌入信息化技术，建立“虚拟+实体”的双公物仓模式。该举措创新了政府运行保障集中统一方式的模式，并大大提升了政府公物仓的运行效率。

经历了二十余年的发展，政府公物仓由最初为规范罚没物资管理的建立初衷逐步转向助力政府整体运行保障的综合性服务职能，实现资产要素在政府内部以及不同市场主体之间的共享与流转，促进了资产的循环利用。

4 提升政府公物仓建设和管理水平的建议

政府公物仓在规范闲置国有资产管理、节约行政成本等方面发挥了较大作用，但在实际运行中也存在活力不足、管理不当等问题，影响整体效益［2］。

4.1 提高单位参与积极性

通过政府公物仓实现闲置资产的管理和调剂的方式，其局限性主要表现在单位参与积极性不高。一方面，单位缺乏响应落实上级关于资产共享共用要求的动力，没有积极性将闲置和超标准配置的资产交存公物仓，特别是部分价值较高的資产；另一方面，公物仓内资产种类较少，且均为使用过的老旧资产，有使用需求的单位更倾向于购置全新资产，不愿从公物仓调剂二手资产。单位与上级财政部门间的信息不对称，使其不愿交付闲置资产和不接受公物仓调剂的观念付诸行动且难以监管。

政府公物仓建设和发展的根本在于集中统一理念的塑造。首先，各单位应从思想观念上予以转变，提高资产共享共用参与度，树立集中统一的价值理念。行政事业单位作为政府系统的构成部分，不应仅从满足自身需求和利益的角度考虑，而应站在整体利益的高度，推进单位与上级部门整体运行效益的有效衔接［3］。其次，应在政策上予以规范强化。探索开展行政事业单位国有资产管理绩效评价工作时，将超年限资产利用率、资产调剂利用率、大型仪器设备共享率、存量资产盘活情况等指标列为资产绩效管理重要内容，督促单位强化资产共享共用和勤俭节约意识，切实落实政府公物仓管理有关规定。最后，在物质上予以激励。承认部门、单位对资产的占有和使用权，理解、尊重其经济人属性，对各单位纳入政府公物仓管理的闲置、低效资产通过出租出借、集中运营、处置等获取的收益，按适宜的比例进行分配，以此调动各单位参与的积极性。

4.2 加强政府公物仓管理，提高运行效率

首先，政府公物仓内存在不少问题资产，其主要由以下三种原因造成：一是仓内资产来源广泛，部分闲置资产在移交至公物仓时已接近报废年限，功能老化且难以满足实际使用需求；二是公物仓在接收移交资产时，审核把关不严，部分资产原购置手续不全（如缺保修卡、操作说明书等）或配件缺失，影响后续调剂使用；三是部分罚没资产属贵重物品，来源不明真假难辨，为后续处置造成阻碍。其次，政府公物仓内部分资产还存在二次闲置的现象。有些技术功能较为单一的专用设备仪器资产，使用范围局限性强，只有在特定时期特定活动期间才被调剂使用，资产利用效率极低；还有些价值较低的罚没资产，如手表、手机等，几乎不存在调剂共享价值，长期存放在仓内，既造成资产贬值，又占用仓内存储空间增加保管费用。此外，对于政府公物仓内资产的管理缺乏定期的清查盘点及日常维修管理；待调剂资产的仓储和物流运输等基础设施不完备；部分资产管用脱节，出租出借资产的管理责任不明确，存在租金收取困难和损坏资产的行为，且缺乏相关制度的约束。

针对上述问题，财政部门可以从以下三方面予以优化完善：首先，设立专职机构，配备专业人员。成立政府公物仓管理机构，在财政部门的监督和指导下，独立、灵活地运作公物仓，并为公物仓配备专业的仓库管理人员、维修技术人员等。其次，严格审核把关入仓资产。对各单位拟调入公物仓的资产，逐一测试资产功能是否完好，手续资料是否齐全，对于存在质量问题无法满足使用需求的资产要求原单位维修后再调剂至公物仓。最后，完善政府公物仓资产管理制度，规范资产管理行为。建立清查盘点制度，定期清查盘点仓内资产，实时掌握仓内资产种类、数量、质量等数据。建立维护保养制度，在定期清查盘点的基础上，测试仓内资产功能，对损坏资产明确主体责任并及时维修保养，延续其使用价值。建立资产处置制度，采取调剂、共享共用、出租出借、捐赠、报废等多种方式处置公物仓内资产。通过政府公物仓各项制度的建立完善，使得资产流转的各个环节都有章可循、责任明确［4］。此外，为提升政府公物仓资产运行效率，可建立公物仓分仓专用仓储库，集中保管对存放有特殊要求的资产或移动、拆装不易的大型资产，并通过政府购买服务的方式，委托专业第三方物流团队负责资产的运输保障安全，提高政府公物仓整体运作效率。

5 我国政府公物仓建设与发展的优化路径

新时期政府运行保障面临着新的契机和挑战，也为政府公物仓的建设和发展带来更大的机遇。降低行政成本和提升政府运行保障效能是未来政府公物仓建设与发展优化路径的核心方向。应鼓励各级政府的政策自主创新行为，推动集约效应的产生，以促进政府运行保障的集中统一管理，提升政府整体治理效能，为我国政府公物仓建设注入新的活力。

5.1 创新模式，发展公物仓、罚没仓、公益仓的“三倉融合”模式

在政府公物仓信息化发展阶段，“实体+虚拟”的双公物仓模式为推动国有资产管理提质增效，提升政府物资运行保障效率起到了积极作用，但公物仓内管理资产的类别和调剂资产的方式有限，并未真正实现资产一体化管理［5］。

“三仓融合”是融合公物仓、罚没仓、公益仓的集约管理运行模式，体现为管理种类和管理方式的扩展。公物仓是基础，是存放公共物品的仓库，集中了行政事业单位因闲置、超标准配置或一次性资产配置使用完成后统一调拨的物资，还有少数来自罚没仓中难以拍卖或变卖处置的罚没物品。公物仓资产主要用于调剂给有需要的行政事业单位使用，对难以调剂的资产可以通过公益仓捐赠于困难群体；罚没仓是补充，是存放一般性罚没物品的仓库，能有效解决罚没资产处置难的问题。罚没物品可依托专业平台以拍卖方式进行处置。对难以拍卖变卖的罚没物品，经财政部门同意可以采取公物仓调剂和公益仓捐赠等方式进行处置；公益仓是提升，是公物仓功能拓展的具体表现形式，是存放公益捐赠物资的仓库，主要解决资产捐赠难问题。其中既有来自公物仓，也有来自其他行政事业单位的捐赠物资，未来还将逐步纳入来自个人、企业等社会各界的捐赠物资。少数罚没物品难以拍卖或变卖的，经财政部门同意也可转入公益仓做捐赠处置。为满足个性化、多样化的社会慈善捐赠需求，财政部门可联合红十字会、慈善基金会等部门共建公益仓，并加强与水利、物资储备、卫健等部门的联系，对防汛、救灾等应急储备物资和相关防疫物资，探索通过公益仓捐赠，实现对行政事业单位资产捐赠的统一管理。结合现代社区建设需求，积极对接社区物资需求，依托公益组织打通捐赠“最后一公里”。协同民政部门和公益组织，向社会宣传公益性捐赠税前扣除优惠政策，提高各方参与公益事业的积极性。通过公益仓捐赠帮助解决服装、鞋革等生活类企业产品去库存，逐步带动形成社会化公益仓大场景。此外，可通过公益仓系统开发应用，探索公益捐赠数据平台建设，加强宣传和供需两方信息研判、精准匹配，努力打通慈善捐赠前后端口，提高公益捐赠的科学化和精细化水平，并吸引更多的公益组织进入，共同承担公益仓捐赠工作，为完善新型慈善体系做出积极贡献。

公物仓、罚没仓、公益仓之间的关系是互融互通、共建共享的，具体关联可以用图2来表示。通过对“三仓融合”的集约管理，可以进一步降低政府行政运维成本，发挥集聚效应。

图2 “三仓融合”模式

5.2 拓展功能，打造现代化数字公物仓

政府公物仓实现了行政事业单位间物资供需平台的建立，但其功能并不完备，存在公物仓内资产类别较少、服务功能单一、线上平台信息化建设滞后、服务未实现全流程数字化、缺乏线下体验渠道等问题。未来政府公物仓建设应在前期平台建设的探索应用基础上深度嵌入和融合信息技术，拓展功能，打造现代化数字公物仓，满足政府公物仓各关联方对于物资保障服务与效率的双重需求。

5.2.1 政府公物仓资产供给方式变革

阻碍政府公物仓发挥效能的一大问题是“供需失调”。因此，未来应优化政府公物仓供给体系结构，将需求导向和平台导向结合，打破地域限制，突破服务半径，将保障服务范围从本地区行政事业单位扩展至各类企业、行业协会、团体组织甚至社会公众。依托政策型导向与整合市场化资源，在严格把控物资品质的同时，降低政府公物仓平台准入门槛，通过政府与企业、企业与企业等多方协作，提升物资保障与技术服务能力，优化平台营商环境，带动区域经济发展。

5.2.2 政府公物仓职能转型

政府公物仓原有以物资调配、租赁保障为主的职能将难以满足未来数字经济时代公共机构对物资保障的需求。未来现代化数字公物仓应将数字化和社会化的供给方式融合，实现由物资调配、租赁保障向购买服务的模式转型。现代化数字公物仓通过对政府公物仓共享平台的优化，实现信息全覆盖、资源全共享、服务选择多样自主化的发展，将范围从在保障传统办公物资职能的基础上，扩展至服务类的产品输出，如技术解决方案、会务保障服务、物流服务、保险服务、公务车维修保养服务、物联网平台服务等。此外，为响应国家发展绿色低碳社会及社会数字经济化转型等战略政策，现代化数字公物仓可嵌入“碳中和服务”、数字产品服务等，并探索多元化结算机制，增加数字货币支付等方式。“购买服务”通过延伸政府公物仓职能范围，融入社会需求，打造消费新场景，是助力经济与社会协同发展的有效途径。

现代化数字公物仓在立足于保障物资的基础上，通过延伸供需双方范围和服务功能，能够高效助力经济社会发展，未来还可顺应国际化发展趋势，拓展海外市场，助推构建国内国外双循环相互促进的新发展格局。

6 结论

构建崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放的政府公物仓体系，是落实党中央关于加快建设全国统一大市场决策部署、加强财政资源统筹、优化财政支出结构的迫切要求，也是降低政府行政成本、提升政府运行保障效能、推动节约型机关建设的有力举措，对各级政府坚持过紧日子、更好节用裕民、发挥示范作用具有重要意义。随着我国政府公物仓建设的统筹推进，政府公物仓的建设与发展道阻且长，既需要敢于创新的理论与实践支持，又需要政府整体治理效能的统一与提升，从“理念—立法—体制—机制”不同维度多向推进，努力實现政府公物仓建设的深度优化和跨越式发展。

参考文献：

［1］季虹.建立政府公物仓 开创行政事业资产管理新局面［J］.行政事业资产与财务，2014（10）：75-77.

［2］张炳东.推进公物仓管理的探索和思考——基于温州财政的公物仓管理实践［J］.行政事业资产与财务，2021（23）：1-3.

［3］王佃利，王文婷.集中统一视角下的政府运行保障平台：政府公物仓建设的实践探索与逻辑［J］.中国行政管理，2023（6）：33-40.

［4］梁丽娜.政府公物仓建设现状与管理措施——以威海市为例［J］.行政事业资产与财务，2016（22）：91-92.

［5］蒋旺永，廖珂.国有资产管理数字化创新探索——以搭建“新公物仓”为例［J］.中国机关后勤，2022（11）：62-64.

［作者简介］李晟（1987—），男，汉族，江苏南京人，国有资产管理处科员，中级审计师，研究方向：管理学、经济学、教育学。